印度地方政府市政債券法律制度的經驗及啟示

楊澤睿

遵義醫藥高等專科學校，貴州 遵義 563006

一、印度地方政府市政債券運作機制概況

印度的崛起離不開20世紀90年代初開始的以自由化、市場化為導向，以地方分權為核心的全面經濟制度改革，由此確定了“一級政府”，“一級事權”的財稅體系。與此同時，印度城鎮化快速發展，印度地方政府所承擔的公共服務基礎設施建設任務與壓力與日俱增。如何突破舉債權的限制，進一步拓展地方政府融資渠道，成為緩解印度地方政府市政設施建設資金缺口壓力，促進地方經濟發展的現實需求。在1995年末的一次全國性會議上，印度政府首次提出以發行市政債券作為地方城市基礎設施建設資金來源的設想。隨后，以拉客什·莫漢為首的研究小組就市政債券商業化籌資運作的可行性進行了專門論證，這為印度地方政府市政債券的運作模式奠定了扎實的理論和實操基礎。1997年9月，班加羅爾市政公司以政府信用為擔保率先發行了價值125億盧比的市政債券，成為第一個發行國家擔保債券的市政機構，艾哈邁達巴德市政公司緊接著在1998年成功發行了10億盧比的無政府擔保市政債券。2001年開始，只要市政債券符合只能用于市政設施建設的準則，中央政府就允許市政機構發行免稅債券。經過20多年的發展，印度地方政府市政債券類型已涉及到應稅債券、免稅債券、聯合融資債券等數個品種，籌資的資金多用于城市道路建設、城市供水和排水設施建設、污水處理、衛生設施建設等多個領域，為印度各邦、各地方政府的經濟發展提供了資金動力。

（一）發行制度

印度是由27個邦、6個聯合屬地、1個國家首都轄區組成的聯邦制國家，實行中央政府、邦政府、地方政府三級行政管理體制，每個邦都有自己的立法議會。1992年印度第74次《憲法修正案》（The 74th Constitutional Amendment Act）， 增 加城市地方機構（Urbanlocalbodies，簡稱ULBs）為邦下的自治政府。目前印度地方政府市政債券的發行者主要是邦及其以下市政府和ULBs。此外，從2015年開始還允許市政機構或根據《公司法》（Indian Companies Act）注冊登記的市鎮實體公司發行地方政府市政債券。印度地方政府市政債券主要通過公募和私募兩種形式發行，應稅債券、免稅債券、聯合融資債券是主要發行債券品種。財政實力雄厚的發行主體可以直接發行應稅債券和免稅債券，而實力較弱的中小型發行主體可以聯合起來，搭建多層次信用增強機制，共同發行聯合融資債券。

在印度，中央政府議會每年會規定邦政府的舉債規模和上限。邦以下的地方政府只要經過邦政府議會許可，無論其是否提供擔保，都可以發行市政債券，但這些債券都需要經過信用評級，以確定其法律責任和是否可以享受免稅政策。

（二）管理制度

印度邦政府設債務管理辦公室，負責制定地方政府舉債計劃、規定市政債券的結構和期限、審查市政債券并監控債券風險。

印度證券交易委員會（SEBI）負責地方政府市政債券的信息披露，要求發行市政債券的主體必須提交相關財務報告和證明，并對信息披露中籌集資金的用途與細節、債券違約后的清算與補償作出了具體規定。但印度市政債券的信息披露制度主要是直接套用企業債券的做法，而市政債券無疑比企業債券更為復雜，所以印度政府亟待推出更透明的信息披露制度。

在新興經濟體國家的債券市場中，印度擁有相對先進的信用評級機構體系。除標準普爾、穆迪等國際知名信用評級公司外，印度本土也擁有印度信貸研究與信息系統有限公司（CRISIL）、印度信用評級機構（ICRA）、信貸分析與研究公司（CARE）等信譽度較高的信用評級機構。根據規定，發行期限超過18個月市政債券必須進行信用評級。市政債券采取的是發行主體自主選擇信用評級機構的方式，并且地方政府債務風險防控的基礎設施建設長期以來被印度政府所忽略。由于缺乏一個令人信服的信用評級標準和環境，所以與幾乎同時期發展且日趨成熟的企業債券市場相比，印度市政債券市場并沒有呈現出同樣快速增長的態勢。

（三）償還制度

印度邦政府建立了統一的償債基金，中央銀行是該基金的管理人，負責制定管理方案。印度中央政府通過一系列的量化指標來控制地方政府的債務規模，當地方政府每年需要償還的利息支出占收入比重超過20%爆發債務危機時，中央政府會通過設置減赤目標的方式來督促地方政府走出債務困境。

二、印度地方政府市政債券法律制度分析

地方政府市政債券的運作涉及中央和地方經濟結構、財政體制、債務管控、政府治理等諸多方面，對此，印度對其作出了多項制度安排。首先，《印度共和國憲法》（Republic of India）專章規定地方政府債務融資，對舉債主體、舉債條件、償債資金、違約責任等作出了明確規定，這對地方政府市政債券法律制度的搭建具有原則性、框架性的指導意義。其次，2005年印度各邦政府相繼出臺自己的《財政責任法》。根據各邦《財政責任法》，實現了對地方政府市政債券的量化控制及日常監管。最后，還有《1944年公共債務法》、《1992年證券交易法》、《1914年地方政府貸款法案》、《1956年公司法》、《1956年證券合同法》、《1996年證券托管法》以及邦政府自行出臺的監管法規都對地方政府市政債券的發行和交易作出了規定。然而，這些法律法規卻鮮少對相應的懲罰措施進行明確，且地方政府市政債券很多發行和交易規則直接套用對企業債券的規定，所以這些法律法規實施效率并不是很高。

三、印度地方政府市政債券制度對我國的啟示

通過考察印度地方政府市政債券法律制度，我們可以發現，印度地方政府市政債券運作屬于制度約束型的管理模式，其立法屬于國家財政責任法與地方財政責任法并行的模式。這與印度歷史進程、現實國情、國家政治體制、中央與地方政府的關系、財稅體制、經濟發展狀況密不可分，但都用嚴格的法律來規范地方政府債券的運作全過程，這對于我國地方政府債券立法有如下借鑒意義。

（一）地方政府債券立法具有系統性

印度地方政府市政債券法律法規則體現了聯邦中央政府監管和邦及邦以下地方政府內部監管兩個層次。通過憲法、經濟基本法、財稅基本法、專門立法等不同位階的法律法規對地方政府債券運作全過程，即發行、市場流通、償還、監管、責任追究等做出全方位的規定，使得地方政府債券法律制度既有深厚的憲政根基，又提高了其法律規范的法律位階，也使得這些法律規范之間相互協調、相互配合，形成一套環環相扣的法律制度體系。

（二）嚴格貫徹地方政府債券法定原則

印度地方政府市政債券運作的全過程體現了“地方政府債券法定原則”，進而也體現了依憲治國、依法治國的治國理念。依據憲法規定，地方政府債券的相關法律制度必須由權利機關制定頒布，監督執法機關也必須按法定程序，在法律有明確授權的情形下，做出適宜的行為。

（三）分權明晰的財政體制

地方政府債券制度發達的美國和日本都在各自的憲法中明確了中央政府和地方政府的關系，并賦予地方政府獨立的事權和財權，并通過一系列的法律法規構建了分權明晰的財政體制，使其財政收入更有保障。在這種權責明晰的財政體制下，地方政府會根據自身經濟發展、財政狀況和償債能力審慎地發行地方政府債券，這在一定程度上能減少地方政府盲目發債、過度發債、濫發債的情形，防止可能產生的地方政府道德風險和信任危機。反觀財稅體制改革與城鎮化進程與我國較為類似的印度，印度分稅制改革所造成的中央與地方政府財權事權關系失衡、市政債券發行隨意性大、監管缺位、信息披露及信用評級體系不完善等問題，亦是我國構建地方政府債券法律體系、深化財稅體制改革所無法回避的問題。