粵港澳大灣區非物質文化遺產保護行政資助機制建構*

馮澤華

粵港澳大灣區非物質文化遺產(以下簡稱“大灣區非遺”)有狹義和廣義之分。狹義的大灣區非遺是指被珠三角九市、香港、澳門視為其共同文化遺產組成部分的各種傳統文化表現形式以及與傳統文化表現形式相關的實物和場所。廣義的大灣區非遺是指被珠三角九市、香港、澳門的一方視為其文化遺產組成部分的各種傳統文化表現形式以及與傳統文化表現形式相關的實物和場所。為建構粵港澳大灣區整體文化，共同塑造大灣區非遺品牌，發揮文化的凝聚力，本文采用廣義上的大灣區非遺。(1)事實上，有些非物質文化遺產很難分清是珠三角九市、香港、澳門的其中一方或者多方所有，有時出現發源地在一方，興旺于另一方的非物質文化遺產，如據初步調查，港澳朱大仙信仰或來源于惠州，參見鄭煒明、羅慧、孫沁《從港澳朱大仙信俗來源看非物質文化遺產的探源與傳播問題》，《重慶文理學院學報》(社會科學版)2017年第3期。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調：“共同推進中華優秀傳統文化傳承發展，發揮粵港澳地域相近、文脈相親的優勢，聯合開展跨界重大文化遺產保護，……支持弘揚以粵劇、龍舟、武術、醒獅等為代表的嶺南文化，彰顯獨特文化魅力。”(2)《中共中央 國務院印發〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉》 ，《人民日報》2019年2月19日第1版。可見，在塑造灣區人文精神的系統工程中，大灣區非遺是中流砥柱。綜觀過去粵港澳三地共同保護非物質文化遺產的實踐，除了少部分強勢大灣區非遺受到三地政府高度重視，被共同申報為國家級非物質文化遺產代表性項目甚至人類非物質文化遺產代表作外，(3)如粵劇等。占比較大的弱勢大灣區非遺，(4)如珠三角九市的蠶桑習俗、桑基魚塘等具有廣東水鄉特色的農耕生產習俗因當地人外出謀生而面臨消亡的尷尬境地，參見徐勇志、周媛《基于民俗文化的廣東生態文化建設思考》，《嶺南學刊》2019年第5期；港澳的朱大仙信仰同樣面臨后繼無人的危機，參見傅玉蘭《澳門朱大仙水面醮和非物質文化遺產保護》，《博物館研究》2009年第2期。實踐中常“無人問津”，亟待三地政府加大保護力度。為激勵大灣區居民積極投身非遺保護工作，共塑灣區人文精神，粵港澳三地政府有必要建構大灣區非遺保護行政資助機制。

所謂的大灣區非遺保護行政資助機制，是指大灣區文化行政部門依法對為大灣區非遺保護作出貢獻的組織或者個人提供資金或其他財產性利益、提供知識和技術資助的行政行為而形成環環相扣的辦事規程。本文從大灣區非遺保護的重要價值及其制約因素出發，詮釋以行政資助助推大灣區非遺保護的法理意蘊，進而建構一套系統化的行政資助機制。

一、大灣區非遺保護的重要 價值及其制約因素

(一)大灣區非遺保護的重要價值

從濫觴及變遷的角度來看，大灣區非遺具有跨區域性、中外融合性、僑性等特征。大灣區非遺的跨區域性表現在其幾乎不受行政區域限制，能在不同區域形成與發展——珠三角九市、香港、澳門彼此的地理空間相互間隔，但三地嶺南文化的核心要義具有同質性，如肇慶高要春社、澳門土地信俗和香港土地廟的土地崇拜形式不一，但民眾心理有共通性；(5)梁娟美：《粵港澳大灣區土地崇拜及其價值》，《文化遺產》2019年第6期。大灣區非遺的中外融合性表現在本土文化注入了域外基因，中外文化繼而融合發展，如嵌入西洋樂器表演的粵劇；大灣區非遺的僑性表現在具有濃厚的華僑華人色彩，如海外同胞匯寄至國內的家書“僑批”即有別于傳統的中國家書。可見，大灣區非遺是以中國傳統文化為主，以外來文化為輔，兼容嶺南文化、華僑文化和港澳文化，橫跨珠三角九市、香港和澳門的一種文化類型。據此，大灣區非遺保護具有以下幾個層面的重要價值。

第一，在個人發展層面，保護大灣區非遺有助于大灣區居民在廣闊的舞臺尋找適合自身發展的定位。“大灣區居民”是一個虛擬的法律身份概念，包括珠三角九市居民、香港居民和澳門居民，其中，或因港澳居民(6)在本文，為方便論述，“港澳居民”與“港澳同胞”同一涵義，均指港澳居民中的中國公民。享有珠三角九市的居住證而出現交叉重疊。不論如何，大灣區居民是大灣區所有民眾共同的身份標簽。在致力于保護大灣區非遺的工作中，大灣區居民肩負同樣的歷史使命。大灣區非遺保護工作的開展，包括審批、傳承、傳播、監管、后勤、研究等均需大灣區居民積極參與。在5G時代下，大灣區非遺與高新科技相融而形成的文化創意產業、旅游業等行業將能吸引一大批青年才俊，使其成為大灣區非遺保護的堅實擁躉者。而保護大灣區非遺的工程復雜、浩大，需要不同專業的人扎根，當珠三角九市居民與港澳居民共同致力于一項項非物質文化遺產保護工作中，彼此間的人文聯系將進一步加強，大灣區的人文精神亦將進一步得到浸潤。

第二，在區域合作層面，保護大灣區非遺有助于推動粵港澳三地文化高度融合，促進經濟合作向縱深發展。以往的粵港澳合作中過度注重經濟利益，忽視了港澳同胞對大灣區非遺的精神需求，致使彼此間的生產要素流動長期存在情感障礙，區域經濟一體化仍未取得突破性進展。大灣區非遺既是港澳同胞維系祖國情感的精神紐帶，亦是激發港澳同胞融入國家發展大局的精神動力。大灣區全體居民為共同目標——國際一流灣區協同勠力同心，離不開共同的信仰。積極保護大灣區非遺，能夠喚起港澳同胞對祖國內地的感情，更好地贏得民心，為粵港澳經濟深度合作夯實社會基礎。因此，保護大灣區非遺與經濟建設并不矛盾，相反，在經濟合作中保護非物質文化遺產，在非物質文化遺產保護中推動經濟合作，理應是大灣區建設的重要方向。當大灣區深度建設工作不斷融入非物質文化遺產保護元素，經濟合作與非物質文化遺產保護合作取得動態平衡，即從實質上塑造灣區人文精神，為粵港澳深度合作穩固精神基礎。

第三，在綜合國力層面，保護大灣區非遺有助于彰顯灣區獨特文化魅力，提升大灣區國際影響力，增強國家的文化軟實力。大灣區不僅要在經濟上成為全球的“佼佼者”，更要在文化上成為“領頭羊”。“齊驅并駕”地整體發展，方能凸顯大灣區的戰略作用。大灣區非遺形形色色，精妙絕倫，在保護工作中應逐步打造大灣區的民族文化品牌，形成具有國際影響力的文化產品，這也是大灣區非遺“走出去”的必然要求。如果說科技是舊金山灣區的底色，那么非物質文化遺產便是大灣區的底色。毋庸置疑，文化軟實力是評價綜合國力的重要指標。大灣區非遺是中華文化的重要組成部分。隨著大灣區非遺國際影響力提升，發揮大灣區非遺魅力將對整體提高我國文化軟實力大有裨益——爭奪文化話語權，促使中華文化欣欣向榮，不斷鑄就中華文化新輝煌。

(二)大灣區非遺保護的制約因素

毫無疑問，大灣區非遺保護具有重大意義，但囿于成本高、回報周期長，致使大灣區非遺保護工作無法常態化。當前，大灣區非遺保護存在的問題主要表現為兩個方面。

第一，大灣區非遺保護制度的碎片化。在“一國兩制三法域”的法秩序框架下，珠三角九市、香港、澳門間的非物質文化保護規范相通性弱。迄今為止，中國尚未出臺專門的區際法律沖突規范。廣東非物質文化遺產保護的相關規定散見于《中華人民共和國非物質文化遺產法》(以下簡稱《非物質文化遺產法》)《傳統工藝美術保護條例》《國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》《廣東省非物質文化遺產條例》等規范。自2006年《保護非物質文化遺產公約》在香港生效后，香港特區政府便籌劃進行全港性非物質文化遺產普查，以強化非物質文化遺產保護工作，但至今專門的非物質文化遺產保護規范仍是空白。澳門先后頒布《澳門非物質文化遺產申報評定暫行辦法》《文化遺產法》對物質文化遺產和非物質文化遺產共同進行保護，成效立竿見影。盡管粵港澳已就部分非物質文化遺產共同申報國家級或者世界級非物質文化遺產，但從法律實施的實然角度而言，《非物質文化遺產法》因未列于港澳基本法附件三，而不能在港澳實施，或導致一些與《非物質文化遺產法》有關的配套制度不能在港澳施行。易言之，廣東實行的是全國性的非物質文化遺產保護制度，而港澳的非物質文化遺產保護制度是相對獨立的，三者間的制度效力不及于他方。一些傳承人的認定方法、資助規則、資金管理等環節尚未完全銜接。更深一層而言，在文化保護規范尚未對接的情況下，三地所組成的非物質文化遺產保護工作組也只能是一個松散的議事機構，難以對共同成功申報為國家級乃至世界級非物質文化遺產進行全方位的管控尤其是后續的監管保護工作。(7)“粵劇”于2009年由粵港澳三地聯合申報并成功入選聯合國教科文組織《人類非物質文化遺產代表作名錄》后，時隔十余年，三地再無其他共同申報的事項。事實上，需要粵港澳三地共同保護且具有世界級實力的非物質文化遺產還有涼茶、醒獅、嶺南武術等。退一步而言，目前，粵港澳三地共同申報成功的國家級非物質文化遺產僅有涼茶和粵劇。三地對大灣區非遺采取相對獨立的保護模式或基于提升社區認同感以及保持地區文化特色的需要，但基于其中的共性，三地在未來的非物質文化遺產保護工作中應尋找更多的合作點，促進區域融合，增強大灣區文化互信和凝聚力。總之，大灣區非遺法律保護制度缺乏科學性與合理性，無助于非物質文化遺產保護的系統化。

第二，大灣區非遺保護方式的僵硬化。當前粵港澳松散的文化合作方式導致大灣區非遺保護方式與塑造灣區人文精神的愿景存在一定差距。一方面，三地側重的是一種僵硬的、靜態的保護方式。粵港澳三地政府在實踐中往往不注重激發大灣區全體居民保護非物質文化遺產的熱情，進而形成濃厚的生態保護社會氛圍，難以契合非物質文化遺產保護的實際需求。這種方式過于單一、脆弱，一旦出現傳承人去世等情況，傳承活動即難以為繼。在內地，非物質文化保護的民間組織若未在民政部門進行登記，不僅無法獲得政府部門的補助或享受相關優惠政策，也無法得到相關部門的指導。缺乏非物質文化遺產理論指導，加之人員結構較為松散自由，導致其在非物質文化遺產保護過程中無法很好地發揮應有的作用。(8)段曉卿：《粵港澳大灣區建設與非物質文化遺產保護》，宋俊華主編：《中國非物質文化遺產保護發展報告(2018)》，北京：社會科學文獻出版社2018年，第203頁。如此被動局面不僅出現在一些無聲無息的非物質文化遺產中，甚至在一些國家級的非物質文化遺產也日漸突出。(9)如粵劇依舊面臨著優秀表演人才和編劇人才缺失、市場化不足、創新度不夠等問題，參見鐘斌、陳文麗、黃耀華、曾智巧《粵港澳大灣區粵劇傳承與發展探討》，《產業創新研究》2019年第10期。近年來廣東對嶺南文化的創新多以“文化+旅游”“文化+科技”的形式呈現，但往往只是文化與旅游、科技間的簡單結合，尚未很好地把嶺南文化精神融入其中，難以產生“1+1>2”的效能。(10)譚玉甜、劉淑蘭：《對新時代嶺南文化傳承與創新的思考》，《探求》2019年第3期。另一方面，大灣區保護強調的是對非物質文化遺產本身的一種盲目的、“博物館式”的保護方式。誠然，非物質文化遺產的保護必然需要一定的物質支持，粵港澳三地政府為此投入大量的財政資金。然而，三地政府對非物質文化遺產保護的物質配套因缺乏正確導向不能完全適應大灣區非遺保護的實際需要。許多耗資巨大的非物質文化遺產宣傳活動往往局限于重要文化節日或者日常的新聞報道需要，而沒有從動態式、全方位的人才培養及深度創新發展需要的層面開拓工作，如廣東客家文化資源，因缺乏編劇、導演等方面的人才，傳承工作寸步難行。(11)譚玉甜、劉淑蘭：《對新時代嶺南文化傳承與創新的思考》，《探求》2019年第3期。正因如此，盡管三地在非物質文化遺產保護工作中取得一定的成績，但往往局限于比較出名的文化遺產，許多相對“默默無聞”、規模較小的非物質文化遺產岌岌可危。總之，現有一般性且僵硬化的保護方式非但不能為非物質文化遺產傳承遮風擋雨，反而逐漸侵蝕大灣區非遺的社會根基，難以有效彰顯大灣區獨特的文化魅力。

二、行政資助契合大灣區 非遺保護的當代使命

大灣區非遺涉及的地域廣、文化種類多，這樣的文化生存與傳播環境決定其須整體保護。而行政法往往以全方位、多層次的視角調整社會關系。為契合大灣區非遺整體發展的內在機理，避免出現掛一漏萬現象和破壞相關環境因素，行政法需提供人力、物力、財力的保障。在各種行政行為中，行政資助最大程度地彰顯公權力的授益性，最契合大灣區非遺的保護需求。

(一) 行政法是大灣區非遺保護的重要制度選擇

1.行政法充分體現三地法律制度的共性需求

珠三角九市、香港、澳門處于三個不同的法域，受三套法律制度管轄，部門法間存在較大差異。香港為普通法系，司法實踐中判例色彩濃，且行政處罰主要以刑事罪行呈現，與珠三角九市、澳門成文法及獨立的行政處罰體系相異。鑒于此，粵港澳三地必須尋找非物質文化遺產保護的“最大公約數”。首先，目前三地間司法互信程度低且受“修例風波”影響，短期內，粵港澳三地的刑事協助體系難以建構。其次，區際民商事司法協助在近年來雖取得突破，但因其“亦步亦趨”的特性仍未能完全契合大灣區非遺保護的府際合作需求，因為，與大灣區非遺有關的傳承與傳播活動多體現為行政性。事實上，當代區域協調發展強調的是政府主導，社會組織、私人部門共同參與的合作治理。(12)朱最新：《粵港澳大灣區區域立法的理論建構》，《地方立法研究》2018年第4期。顯然，大灣區非遺保護便是區域協調發展的重要內容。最后，三地的行政合作較為緊密，在實踐中并非遭遇司法協助舉步維艱的障礙。而行政法是三地法律體系的重要內容，能最大程度契合三地法律制度的共性需求。申言之，行政法更能強調財政資金的公益性運用，是取之于民，用之于民的絕佳路徑。行政法既能激發行政相對人對大灣區非遺保護的熱情，亦能達至公益性目標，在“與民同樂”中實現大灣區非遺的生態保護。總之，讓行政法為非遺工作保駕護航，有助于建構優質生活圈，增進大灣區居民的社會福祉，最大程度減少行政主體與相對人的情感隔閡。

2.行政法有助于彌補非行政法保護的瑕疵

行政法能夠彌補非行政法保護的瑕疵，主要體現在兩個方面：第一，彌補私法保護缺陷。近年來，已有學者開始關注非遺的私法保護(主要為知識產權保護)。(13)嚴永和：《論我國少數民族非物質文化遺產知識產權保護之制度構建》，《文化遺產》2013年第4期。大灣區非遺的客體公共色彩顯眼，私法保護不能完全滿足大灣區非遺客體的保護范圍需求。私法保護重心始終是個人權利。盡管部分大灣區非遺可以通過私法的方式保護，但大多數不能，因為私法的客體與大灣區非遺的范圍存在“錯位”，例如，一些歌曲、舞種、故事等所衍生出來的大灣區非遺可通過私法保護，但部分節慶、禮儀、民俗所衍生的大灣區非遺，則無法通過私法方式獲得充分保護。(14)高軒：《論我國非物質文化遺產生態保護的行政法機制》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版)2016年第3期。行政法能通過行政手段讓更多的人參與其中，滿足大灣區非遺公權與私權兩方面相結合的保護需求，共建大灣區非遺公益化保護的康莊大道。第二，承繼刑法保護的謙抑性。刑法具有保障法的屬性，即行政法、私法是大灣區非遺的一般性法律保護手段，而刑法是最后的保障手段。當行政法和私法對愈演愈烈的損害大灣區非遺的行為顯得力不從心時，刑法作為社會危險性行為的制裁力量才顯示出強大的保障作用。可見，刑法是在迫不得已的情況下方能選擇。從保護路徑的假定效果而言，運用刑法保護多強調其消極性，是針對大灣區非遺保護遭遇破壞而起作用的；而行政法多強調積極性，是基于大灣區非遺保護的公益性發生效力的。總之，運用刑法保護大灣區非遺要保持應有的克制，宜先適用行政法。

(二) 行政資助充分凸顯行政法的授益性

1.行政資助有助于激發行政相對人參與大灣區非遺保護的積極性

行政資助作為一種具有指導性、激勵性的行政行為，能有效地實現行政管理的預定目標并完成其任務，達至個人利益與公共利益的和諧共生。一方面，行政資助有助于補償相對人保護成本。即使甘于無私奉獻之人，行政主體亦應做好其正當權益的保護。另一方面，行政資助有助于激發廣大行政相對人的保護意識。在市場經濟逐利的形勢下，部分大灣區非遺遭到不同程度的破壞。日漸式微的大灣區非遺亟需一種能快速調配社會資源的保護方式，而行政行為能產生這樣的效果。為有效保護大灣區非遺，行政主體理應運用公權力進行干預，采取行之有效的措施及時保護大灣區非遺。如前所述，行政資助是最能激發人們參與公共利益保護工作的行政行為。若粵港澳三地政府能系統建構大灣區非遺行政資助機制，普通民眾則會在該制度的指引下積極主動保護大灣區非遺。

2.行政資助稀釋其他行政行為的負擔性

行政法保護作為公權力保護文化的常規手段，主要以行政行為為載體，如前所述，行政資助最有助于充分地彰顯大灣區非遺保護的實效。首先，行政資助最大程度地淡化行政處罰與行政強制的負擔性。現有包括大灣區非遺在內的一般性文化保護規范重在懲戒層面，而鮮有關注激勵層面，更沒有對激勵層面作出具有操作性的規定。不同于預先給相對人行為以震懾壓力的行政處罰與行政強制，以行政資助為主的大灣區非遺保護的激勵性政策，是積極影響相對人行為的一種手段，能夠充分激發相對人積極參與大灣區非遺保護工作的熱情。其次，行政資助調適行政許可的干預性。于行政相對人而言，行政許可仍帶有一定的負擔性、門檻性色彩，偏向于以行政權消極干預大灣區非遺保護的行為。而行政資助給行政相對人相對較大的自由空間，能夠積極地運用行政權保障相對人在大灣區非遺保護工作中的合法權益。再次，行政資助避免行政給付的救濟性。相對于傾向保護弱勢群體的行政給付而言，行政資助偏于榮譽性、積極性的行政行為。對于獨立自主、自強不息的相對人從情感上更容易接受行政資助。最后，行政資助能全面覆蓋行政獎勵的授益性。行政資助強調行政主體對致力于大灣區非遺保護者的授益性行為，而行政獎勵一般局限于業已對大灣區非遺保護作出貢獻的組織或者個人，前者明顯比后者的支持力度大。總之，把行政資助嵌入大灣區非遺保護工作中能最大程度地彰顯公權力的授益性，實現個人利益與公共利益的絕佳平衡。

三、建構大灣區非遺行政 資助機制的具體路徑

區域立法是不同行政區域的地方立法機關就區域性公共事務，在平等協商互利共享的基礎上開展的制定、認可、變動區域性規則、合作性地方規則的活動的總稱。(15)朱最新：《粵港澳大灣區區域立法的理論建構》，《地方立法研究》2018年第4期。建構大灣區非遺行政資助機制是粵港澳三地的區域性公共事務，三地政府需要進行區域立法方能發揮該機制的實效。在大灣區“一國兩制三法域”的法秩序格局下，三地政府的區域立法需要在求同存異的基礎上進行。

(一)建立大灣區非遺保護行政資助機制的法律基礎

建立大灣區非遺保護行政資助機制的法律基礎，是系統建構大灣區非遺保護制度的“第一杠桿”。基于中國非物質文化遺產保護立法實踐，建立大灣區非遺行政資助機制的法律基礎需要建構“頂層設計+區際行政協議+各地立法實施”的多層次規范體系。

第一，頂層設計。為彌補粵港澳三地非物質文化遺產保護規范相通性的不足，三地政府可爭取全國人大常委會支持，將《非物質文化遺產法》列于港澳基本法附件三，使其成為施行于內地、香港、澳門的全國性法律。按照港澳基本法的規定，港澳要在當地公布或立法實施《非物質文化遺產法》，(16)參見《香港基本法》第十八條、《澳門基本法》第十八條。使港澳地區的非物質文化遺產保護規范與該法相協調，從而與珠三角九市共同對大灣區非遺進行法治化的整體保護，并為大灣區非遺行政資助機制建立穩固的“根本法基礎”。值得注意的是，從法理上而言，之所以能將《非物質文化遺產法》作為港澳特區的全國性法律，是因為涉及非物質文化遺產保護在本質上是屬于國家行為——以國家治理之手段保護一切彰顯民族精神的文化精品，若強調某一非物質文化遺產只屬于地方，不利于民族精神的整體呈現，更容易損害國家統合進程。(17)倘若此立法路徑爭議較大，可由全國人大常委會依據港澳基本法關于港澳居民中的中國公民依法參與國家事務的管理之規定，修改《非物質文化遺產法》，使之既能適應港澳保護非物質文化遺產的實際需求，又能直接在港澳實施。爾后，港澳特區政府可依據《非物質文化遺產法》制定行政資助機制的實施細則。此種立法路徑有助于增強港澳特區政府在建構行政資助機制的自由裁量權以及排除立法機關通過拉布等方式阻撓《非物質文化遺產法》在港澳的立法實施。當然，此種進路是從憲法和基本法的法理上推導而來的，具體的立法實踐還須根據“一國兩制”運作的實際情況而定。

第二，簽署區際行政協議。完成頂層設計后，《非物質文化遺產法》可在珠三角九市、香港、澳門三個地域實施，奠定三地共同保護大灣區非遺的立法根基。然而，囿于三地法律制度的不同，《非物質文化遺產法》僅能作為行政資助機制建構的規范方向，而具體的合作機制仍需依賴于專門的規范指引。再者，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》只從宏觀上對三地共同保護非物質文化遺產描繪美好藍圖，并未清晰指明保護的具體進路。借鑒以往粵港澳合作的實踐經驗，為強化對大灣區非遺行政資助機制立法的趨同性，三地可締結大灣區非遺保護的區際行政協議，對作為協議重要內容——行政資助機制的原則性、宏觀性問題進行厘定。為提高區際行政協議的民主性和科學性，三地可分別委托長期從事大灣區非遺保護的法律專家起草協議的草案。三地匯總各自的協議草案，形成統一的區際行政協議(草案)，再由三地政府聯合公布，聽取大灣區居民意見，充分吸收民意后，再共同公布正式簽署后的區際行政協議。

第三，各地立法實施。粵港澳三地依據《非物質文化遺產法》和區際行政協議，對大灣區非遺行政資助機制的相關事項進行本地立法。其中，珠三角九市由廣東省人大常委會統籌立法工作。粵港澳各地立法要嚴格按照區際行政協議的要求，特別是設立行政資助的協調機構方面要有明確的規定，在一些細節上可根據本地實際情況充分彰顯地方文化特色，增強立法的認可度。

(二)共建大灣區文化保護部門

任何機制要取得實效都需要機構去實施，任何機構要完成其職責、使命都需要機制來保障。(18)朱最新：《粵港澳大灣區區域立法的理論建構》，《地方立法研究》2018年第4期。若像以往粵港澳的合作并無統一高位階的機構進行協調，各自為政，只能以收效甚微而告終。因此，粵港澳三地政府有必要共建大灣區文化保護部門以承擔行政資助工作的協調、大灣區非遺保護的年度規劃等職能。鑒于當前大灣區建設的頂層設計尚未有清晰的路徑，(19)至少沒有法律明文規定的大灣區立法或者執法的協調機構。筆者設想大灣區文化保護部門可有兩種設立方式。

第一，在大灣區管理機構下設大灣區文化遺產保護部門。(20)大灣區文化保護部門負責協調保護灣區內能夠塑造灣區人文精神的非物質文化遺產、物質文化遺產以及其他文化遺產形式。2018年8月正式成立的粵港澳大灣區建設領導小組，除港澳兩位行政長官外，其他成員均為國家領導人，小組成員均身兼數職，只能從宏觀上把握大灣區建設的根本方向而難以時刻掌握具體的運作。因此，除了成立領導小組外，還需在全國人大常委會的授權下，設立隸屬于國家發展和改革委員會的粵港澳大灣區管理機構。(21)由國家發展和改革委員會負責大灣區管理事宜，主要基于兩點原因：第一，強大的執法資源調配能力。國家發展和改革委員會作為中央機關，素有“小國務院”之稱，享有獨特的法律地位，對中央層面的執法資源具有巨大的調配能力，能夠勝任大灣區管理工作。第二，粵港澳大灣區行政協議的簽署者之一。2017年，國家發展和改革委員會代表中央與粵港澳三方共同簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。大灣區管理機構在對外的日常行政業務(法律意義)上由國家發展和改革委員會領導，在重大協調事務(官方內部層面)上，受大灣區建設領導小組領導。當大灣區管理機構成立后，大灣區文化遺產保護機構亦隨之誕生。此種設立方式最具有合憲性，契合我國國家機構的運作體系，但由于涉及的機構太多，需要的授權事項較為繁瑣，設立的難度亦是最大的。

第二，粵港澳三地政府的文化行政部門共同組成大灣區文化遺產保護部門。三地可在立法實施《非物質文化遺產法》和區際行政協議時，在各自的非物質文化遺產保護規范中預留共同組成大灣區文化保護部門的內容。在具體操作上，可由當前的粵港澳文化合作會議升級為具有統一辦公機構的大灣區文化保護部門。總體而言，此種設立方式操作性強，難度最小，但此種合作較為松散，組織力不強，在沒有共同的上一級部門統籌協調的情況下，一些跨境糾紛難以妥善化解。當然，前述設立方式尚未實現時，此種方式亦可先行先試，為未來設立更高級別的協調機構提供良好的實踐經驗。

(三)拓寬大灣區非遺的行政資助途徑

為保障大灣區非遺保護的“資金池”資金源源不斷，降低財政資金運作的道德風險，粵港澳三地政府除了按照一定比例投入財政資金外，還可鼓勵公益組織、社會大眾積極捐贈，引入社會資本，支持大灣區非遺保護工作，設立由大灣區文化保護部門負責運營與管理的各項基金，不斷拓寬行政資助的路徑。

第一，設立大灣區非遺傳承、傳播活動的專項基金。并非所有的大灣區非遺如涼茶那樣極具商業價值，并在商海中得到全方位的生態保護。對于一些具有文化價值但經濟價值不突出的大灣區非遺，就有必要設置專項基金予以保護。由此，為最大限度地運用專項基金，大灣區居民從事經濟價值不突出的大灣區非遺保護工作的，可優先獲得行政資助。

第二，設立大灣區非遺行政資助相對人生活保障基金。在國外，非物質文化遺產代表性傳承人往往能獲得一定的生活保障金。如日本“人間國寶”每年可從政府得到200萬日元補助金；韓國政府給予被命名的傳承人每人每月100萬韓元的生活補助。(22)高軒：《“一帶一路”戰略下非物質文化遺產華僑代表性傳承人制度構建》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2015年第7期。生活保障基金的設置有助于滿足被資助者的基本生活需要，為大灣區非遺保護工作的開展提供保障。

(四)設立大灣區非遺保護的行政資助標準與退出制度

1.資助標準

大灣區非遺行政資助須有一定的標準，否則難以高效指引大灣區居民從事非遺保護工作。一般而言，獲得大灣區非遺行政資助的大灣區居民應具備這幾個條件之一：第一，從事非遺保護工作，產生良好的社會效益，或者從事非遺保護工作，達到一定年限的；第二，在組織協助文化行政部門成功申報國家級或者世界級非物質文化遺產所發揮的作用重大，受到多方肯定的；第三，按照文化行政部門的具體要求，完成非物質文化遺產保護工作，獲得良好社會效益，受到多方肯定的；第四，未從事非物質文化遺產保護工作，但經過所屬區域的文化行政部門考核后，認為具備從事保護大灣區非遺工作的能力，能夠全身心投入到保護工作的。在以上原則性條件的指引下，粵港澳三地的文化行政部門可根據各自區域的實際情況，作出一些細化的、可操作性強的認定規則。此外，為保障大灣區非遺保護免受與文化保護無關的因素影響，促進大灣區文化活動的法治化，申請人除了無刑事犯罪記錄、無危害國家安全的行為外，還須聲明擁護憲法和基本法。(23)這是為了避免國民意識薄弱的港澳居民成為獲得大灣區非遺行政資助的人士而為之。2016年發生的香港候任議員宣誓案是部分港澳居民國民意識薄弱的真實縮影。而加強港澳居民的憲法和基本法教育是增強他們國民意識的重要路徑。中共十九屆四中全會報告指出：“加強對香港、澳門社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，增強香港、澳門同胞國家意識和愛國精神。”

2.資助程序

大灣區非遺的行政資助程序分為三個必經步驟：

首先，申請資助。行政資助的啟動主要有兩種方式：(1)自行申請。大灣區居民認為自己具備保護大灣區非遺能力的，可向所屬區域的文化行政部門申請(24)亦即珠三角九市居民向廣東省文化行政部門申請，香港居民向香港特區政府文化行政部門申請，澳門居民向澳門特區文化行政部門申請。；(2)組織推薦。這里的組織包括粵港澳三地的文化保護民間組織和文化行政部門。民間組織認為相關大灣區居民具有保護大灣區非遺能力的，可向文化行政部門報送行政資助推薦名單；文化行政部門亦可根據自己掌握的情況，依法推薦在大灣區非遺保護中作出貢獻的大灣區居民。

其次，審查批準。對個人申請或者組織推薦所形成的名單，由粵港澳三地的文化行政部門先行審查申請人是否符合資助標準。為避免觸發跨法域的司法救濟程序，大灣區文化保護部門只對行政資助人員名單的資料作形式審查，對三地文化行政部門的行政資助名單可提出異議，是否接受異議由三地文化行政部門最終決定。

最后，公示評議。當內部行政資助審查批準后，粵港澳三地的文化行政部門應將各自的行政資助名單向社會公開。社會大眾可在60天內對有異議的名單，通過書面形式，向所屬區域的文化行政部門或者大灣區文化保護部門反映。所屬區域的文化行政部門應在相關名單公示期屆滿后，通過書面形式向社會大眾公布無異議名單、異議名單和異議處理的情況，并作出最終認定。獲得行政資助者不服所屬區域的文化行政部門作出的行政決定，有權向大灣區文化保護部門提起行政復議，該復議具有終局性，(25)大灣區文化保護部門只有在行政相對人對行政資助行為提出行政復議時，方享有最終決定權。這樣的制度設計，既避免三地司法機關的跨法域介入，又巧妙地實現大灣區非遺保護工作的內部監督。從法理來看，大灣區文化保護部門對三地文化行政部門的審批行政資助名單工作進行監督，是粵港澳三地政府行政權的部分讓渡，但這種讓渡涉及的權力種類少，范圍窄，所能引起的社會爭議不大，具有可行性。或者以作出決定的文化行政部門為被告，直接向所屬區域的法院提起行政訴訟(在香港為司法復核)。

3.退出制度

行政資助并非“一勞永逸”，如果獲得資助者的言行超出一定的范圍，符合以下情況之一的，其已獲得的資助應當分情況取消或者退還：第一，獲得行政資助后，從事有損大灣區非遺保護工作或發現有損大灣區非遺行為，造成惡劣社會影響的；第二，為獲得資助，虛構大灣區非遺保護業績的；第三，獲得行政資助后，未能按照法定要求繼續從事大灣區非遺保護工作的。粵港澳三地的文化行政部門和大灣區文化保護部門均有權監督獲得資助者，發現獲得資助者具有上述應當取消行政資助行為的，大灣區文化保護部門可提出取消的建議，是否接受由獲得資助者所屬的文化行政部門決定。不服取消決定的行政相對人，有權向大灣區文化保護部門提起行政復議，該復議具有終局性，或者以文化行政部門為被告，直接向所屬地區的法院提起行政訴訟(在香港為司法復核)。

結 語

大灣區非遺是嶺南文化的重要印證，也是中華民族的精神瑰寶。保護大灣區非遺是開展粵港澳深度合作，推動港澳融入國家發展大局的時代使命，更是塑造灣區人文精神，繁榮中華文化，實現民族復興的重要舉措。若要從塑造灣區人文精神的高度守護共同文化記憶，大灣區非遺的共同保護是當前無法回避的歷史重任。本文倡導建構的大灣區非遺行政資助機制或是一種出路，但絕非扭轉乾坤的妙計，更非一勞永逸的靈丹妙藥。深入實施大灣區非遺保護工程，需要在粵港澳三地政府的主導下，整合大灣區社群力量的最大公約數，營造有利于激發大灣區居民文化保護意識的社會氛圍。唯有在全民保護的文化生態下，大灣區非遺的光彩與魅力方能完全釋放，促使更多的大灣區非遺走出國門，成為舉世矚目的文化精品。