黨領群議：協商系統中社區治理的引領式協商

張大維

摘?要：基于城鄉社區治理現代化的迫切需要，作為治理手段的社區協商日益受到關注。已有的權威性協商、行政式協商、引導式協商、包容性協商四種模式及具體形式概括還較難闡釋中國特色的黨建引領的社區協商。隨著“帶回”學研究的興起，把國家帶回社會、把決策帶到社區、把組織帶入行為、將政黨帶入協商、將政黨帶進框架、將政黨帶入社會等范式逐漸浮現。結合中國社區協商治理的實踐，政黨視角有必要帶入群議分析范式。天長市社區“1+N+X”協商組織及其輔助的“六步六單”協商流程顯示：中國城鄉社區已經形成了黨領群議的引領式協商模式，這一模式充分展現了社區協商系統的公共空間及其開放性、授權空間及其靈活性、傳播及其連接性、問責制及其回應性、元協商及其組織性、決斷力及其自主性等要素特征，既契合了國際上第四代協商民主最新理論標識的協商系統質量能力標準，也呈現了中國實踐對國際理論的超越，是“真實性”協商。因此，黨領群議的引領式協商模式既為分析中國特色的社區協商提供了新視角，也為中國學術走向國際對話打開了新窗口。這就要求新時代中國城鄉社區治理要運用好社區協商抓手，探索完善本土特色的引領式協商。

關鍵詞：協商;政黨;協商系統;社區治理;群眾自治

中圖分類號：D6?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）10-0075-08

黨的十八大以來，我國提出了推進協商民主廣泛多層制度化發展方略，要求積極開展基層民主協商。黨的十八屆三中全會明確把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為我國政治體制改革的重要內容。黨的十九大進而提出，要發揮社會主義協商民主重要作用，統籌推進包括基層協商在內的七個方面的協商。①黨的十九屆四中全會進一步強調，要堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進“七大協商”。隨著基層的城鄉社區建設和社區治理現代化的需要日益迫切，作為治理重要手段的社區協商越來越受到政界、學界的關注。

一、中國社區協商的模式討論與問題提出

2015年以后，中央先后印發了一系列關于加強協商民主建設的政策文件。在城鄉社區協商方面，2015年中辦國辦《關于加強城鄉社區協商的意見》、2017年《中共中央?國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》、2018年《中共中央?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和2019年中辦國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等均明確提出了城鄉社區協商的原則和任務等內容。而基層社區協商究竟如何開展、應采用怎樣的模式仍然是當前中國特色協商民主建設的重要話題。

已有研究認為，中國的社區協商主要有四種模式：一是權威性協商。其主要是從體制意義上進行概括，強調協商過程帶有集權性的特征。②該觀點從西方視角看中國實踐，引發學界的諸多爭論，認為其并沒有把握中國基層協商的特點和實質。二是行政式協商。其是在與權威性協商模式的對話中產生的，側重于政府主導式協商，強調政府在基層協商中發揮著重要的主導作用。③該觀點雖然對權威性協商提出了反駁，但尚未予以深入論證。三是引導式協商。其是對權威性協商的改良，強調協商過程中鄉村權威對協商過程的引導。④該觀點沒有擺脫權威性協商的特征，較難反映中國化特質。四是包容性協商。其一方面是對中國農村蘊含的傳統協商智慧的概括;⑤另一方面則強調了中國特色協商與西方協商系統的話語銜接，注重協商系統六要素的全面包容性特質，是對中國城鄉社區協商模式已有概括的突破，更多地體現為中西概念的通約性和中西對話的共振性。另外，已有研究也從具體實踐形式上概括出協商的類型。例如，在城市社區中，協商類型主要概括為黨領群治聯動型、政社協同共建型、政群平等對話型、社群精準議事型等四種。⑥在農村社區中，協商類型主要歸納為黨領群治型、政社互動型、村/居民議事型、多元共治型等四種。⑦實質上，這些都可以歸入上述四種模式?？傮w來看，以上模式概括還較難從一般意義上闡釋中國特色的黨領導下的社區協商模式及其運行機理。

社區協商作為社區治理和社會治理的重要手段，在實踐中如何開展是有基本原則可遵循的。《關于加強城鄉社區協商的意見》規定的基本原則首先就是堅持黨的領導，充分發揮村（社區）黨組織在基層協商中的領導核心作用。黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創新社會治理，完善“七位一體”的社會治理體系。民主協商被新納入社會治理體系，置于黨委領導、政府負責之后和社會協同、公眾參與之前，顯然離不開黨委領導。而城鄉社區作為社會治理的基本單元，理應遵循“七位一體”的社會治理體系要求，既要堅持基層群眾自治制度，依法實行包括民主協商的“五個民主”，又要在黨的領導下豐富有事好商量、眾人事情由眾人商量的制度化實踐。⑧在現實中，中國城鄉社區也出現了具有代表性的此類實踐的成功模式。作為我國從2018年開始推進的全國第一批48個農村社區治理實驗區之一，尤其是作為全國5個以社區協商為主題的實驗區之一的安徽省天長市，創設了在全市范圍內推廣的城鄉社區“1+N+X”協商委員會議事模式，為以上問題提供了注解。那么，在城鄉社區治理中，本文關注的重點問題是：如何既堅持黨的領導，又體現民主協商;是否有黨組織領導，民主協商就會流于形式;社區協商如何體現黨的引領以實現融合，這種特色的社區協商究竟是一種什么模式。

二、“帶回”學研究范式與政黨嵌入協商

從20世紀中后期尤其是1985年“回歸國家”學派興起開始，與治理相關且較有影響的“帶回”學研究逐漸發展并形成了六種范式：第一，以斯考切波（Skocpol）、埃文斯（Evans）、魯施邁耶（Rueschemeyer）等人為代表的“把國家帶回社會”范式。⑨其強調對行為主義范式進行反思，從集中研究人的行為重新回到國家主題，但將國家視為具有獨立意志的行為主體，逐步趨向于研究國家與社會的關系。第二，以克拉克（Clark）、蒂喬特（Teachout）等人為代表的“把決策帶到社區”范式。⑩其強調重新發現社區，把決策帶回家園，避免自上而下的政治決策取代公民協商，提出了“慢速民主”的概念，即不要求開更長時間的會議，而應賦予居民和社區更多的社區參與協商權，授權社區決策。第三，以戈斯（Goss）、巴恩斯（Barnes）、羅斯（Rose）等人為代表的“把組織帶入行為”范式。其強調要讓組織回歸，因為當下對組織在政策運作和個人行為間的作用關注不夠，組織作為二者的中間變量發揮著非常重要的作用。B11第四，以阿切蒂（Accetti）、庫拉托（Curato）等人為代表的“將政黨帶入協商”范式。2017年，阿切蒂在《美國政治科學評論》發表的《政黨民主危機：認知動員與使政黨變得更加協商的案例》一文中指出當今西方政黨危機的現實，提出了以政黨協商來解困的路徑。B12庫拉托等人在2019年的新著中通過三個機構改革的例子說明如何能夠改變目前的政治安排，論述了政治和權力變革所需要的3個協商條件，即加強公眾監督機構、走向協商的媒體、政黨協商。B13其認為，政黨仍是協商政治的有效機構，需要找回政黨的協商作用。一是只有政黨才能在公共空間和授權空間之間建立縱向聯系，并在相互競爭的問題之間建立橫向聯系。B14二是政黨是在其成員之間形成意見和在更廣泛的協商系統中制定議程的重要場所，可以充當“值得其政治信任的政治專門知識的載體”。B15三是政黨為選舉制度中的失敗者重新理解局勢提供了“關鍵場所”。B16

由此看來，“帶回”學研究已在國際學術界產生了重要影響并開始形成分析范式，其近年來尤其關注政黨帶入協商的相關研究。與前四種范式不同的是，第五種范式主要由中國學者根據中國實際提出。這種范式雖然將焦點放在政黨上，但與第四種不同，它并沒有強調將政黨視角帶入協商，而是以景躍進B17、鐘準B18等為代表的“將政黨帶進框架”范式。當前該范式主要有兩種分析路徑：一是將政黨納入國家與社會的分析框架。景躍進認為，國家與社會分析框架在中國場景下的具體運用始終伴隨著不同維度的反思，政黨的位置差異深刻影響了國家與社會關系的性質，將政黨納入二維框架進行調適是符合中國國情的學術創新。二是將政黨納入外交與政策的分析框架。鐘準認為，政黨在對外政策中的作用常被國際關系研究忽視。通過比較八個國家的案例，他歸納了六種政黨制度下政黨對外交政策的影響，認為重新重視政黨和其所在的政黨制度有利于更好地解釋主要大國的對外政策。第六種范式是“將政黨帶入社會”范式。無論是傳統的政黨組織社會框架，還是近來的政黨引領社會B19、政黨鏈接社會B20等框架，其均強調政黨嵌入基層社會的重要性以及實現二者有效銜接的問題，強調黨的引領作用。

綜上可見，在國外，政黨的協商作用雖然被加以強調，但政黨內部協商及其改革問題更為人所關注。一方面，西方已有研究強調政黨協商的重要性，但少有涉及政黨是如何嵌入社區并影響社區協商的;另一方面，一些研究雖然開始觸及社區層面的協商，但尚沒有論及政黨在社區協商中的角色和嵌入機制。具有代表性的是2019年雅拉姆（Ramya）等人在《美國政治科學評論》上發文對世界上最大的協商機構之一——印度國家授權的村民大會運行情況的分析。其闡釋了印度農村社區“清談會”式的議會表達、女性參與等問題B21，但并沒有關注“政黨視角帶入社區協商”問題。在國內，關于政黨協商早在1989年就有人研究，我國在政策實踐中也特別強調黨在協商中的地位和社區協商，但到目前為止，少有學者以“政黨視角帶入社區協商”來概括中國獨特的協商模式，“政黨視角帶入社區協商”如何實現以及是否為真協商的相關研究比較缺乏。這就需要進一步討論兩個問題：一是將“政黨視角帶入協商”在社區是如何實現的，由此得出中國特色的引領式協商模式的具體樣態;二是黨的引領和政黨嵌入群眾議事是否能保證協商過程的真實性和代表性，是否還是徹底的、真實的協商，是否能夠打破西方所認為的中國是“權威性協商”的傳說。

三、政黨視角帶入社區群議與引領式協商

中國具有將政黨視角帶入協商的傳統。新中國成立以來，我國形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。近年來，在社會協商中出現了強調群眾協商、忽視政黨介入的聲音。實際上，社會協商依然離不開政黨。將“政黨視角帶入協商”在中國基層的典型實踐是將“政黨視角帶入社區群議”。黨的領導和群眾議事相結合是新時代城鄉社區善治的有效途徑。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，也是黨的領導方法和工作方法，其特別強調“從群眾中來，到群眾中去”。黨的十九大提出“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”是堅持和發展中國特色社會主義的14條基本方略之一。黨的十九屆四中全會指出我國國家制度和國家治理體系的13個顯著優勢，其中前兩個就是堅持黨的集中統一領導和堅持人民當家做主。這充分體現了黨的領導與人民民主的統一。在基層，新時代完善社區協商和居民自治就是通過黨的領導和群眾議事相結合來實現的，既要領導引導，又要尊重民意。

本文所說的“黨領群議”和將“政黨視角帶入群議”，更多的是指將政黨視角帶入群眾議事和社區協商過程當中，讓中國共產黨處于領導和引領位置但又不干預正常的協商行為的平等對話過程。這種范式并不是停留在理念上的空想，而是基于現有實踐并結合理論評估的概括。在實踐中，天長市的社區協商實驗就是這種代表。天長市作為2017年年底確定的全國第一批國家級的農村社區治理實驗區之一，以其“社區協商”主題和成效得到各界認可。2018年天長市先在15個鎮街16個社區開展試點，2019年在全市所有174個城鄉社區推廣。截至2020年年初，全市累計協商事項達3226起，成為全省和全國的社區協商示范。其模式主要是通過在城鄉社區建立“1+N+X”協商委員會及其網格化架構而創造的引領式協商，這種黨建引領式協商模式是通過試錯而逐步形成的。

起初，社區協商委員會設計為“7+X”結構。2018年試點時，天長市組建的是“7+X”社區協商委員會組織結構。其主體成員一般為7名，設主任1名，委員6名。這7名社區協商委員會主體成員須經村（居）民代表會議推選并表決通過?？傮w上，協商委員會主任由城鄉社區黨組織書記或村（居）民委員會主任兼任，其余6名主體成員一般從城鄉社區“兩委”成員、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、“兩代表一委員”、駐社區單位、基層社會組織、農村集體經濟新組織等7類人員中推選產生。“X”為相關利益方，根據具體事項應邀參與協商。通過一年的試點實驗，各城鄉社區對這種組織結構反對的聲音較大，7名固定人員難以及時召集，社區干部不支持、不配合，群眾不理解、不認可，普遍反映不適合基層實際。

之后，社區協商委員會調整為“1+N+X”框架（見表1）。經過大量調研和征求意見，天長市將社區協商委員會從試點的“7+X”模式調整為現在的“1+N+X”模式，把“7”調整為“1+N”，即將以前固定的7名具體人員調整為上述規定的7類人員。總體上，“1”是指城鄉社區黨組織書記或村（居）民小組中黨組織負責人，根據不同層級的協商，分別由他們兼任協商委員會主任，發揮領導或引導作用?！癗”指7類人員，建立健全7類人員數據庫，以這7類人員作為具有相對穩定性和代表性的主體人員，經村（居）民代表會議表決通過。“X”為相關利益方，具有開放性，每一項協商事項都有不同的利益方，根據情況酌情確定人選，充分體現多方群眾參與。每開展一次協商，組建一個協商委員會，既體現黨的引領，又體現廣泛代表;每一件協商事項結束后，主體成員保留，其他的“X”自動解散。

另一方面，“六步六單”協商流程凸顯了群眾議事，提高了協商質量，避免了權威干擾，增強了協商信度。“1+N+X”的人員構成和協商流程都會由村（居）民代表大會進行原則性規定。通常情況下，各社區都會制定協商議事章程，由村民代表大會投票通過，一般規定社區“兩委”干部在協商委員會中不超過1/3，普通事項協商主體不少于15人，較大事項不少于21人，保證協商人員的廣泛性和代表性?！傲搅鶈巍北Ｕ狭它h的引領，同時又不影響協商的具體操作，其協商過程仍然具有真實性和代表性，增強了群眾議事協商的程序性和效益性。例如，大通鎮便西村已卸任的村委會主任感慨道：“有了協商，讓群眾參與議事，事情辦得明白、透亮。以前兩張皮，現在一張皮。以前群眾看著干部做，現在因為群眾提前參與了，就主動配合多了，出現矛盾也能理解，民意順了，事好辦了。”

從以上分析可以看出，天長市引領式協商模式不僅與國際前沿理論和實踐實驗中闡釋的協商系統六要素具有較高的契合度，而且在特征上也具有較高的吻合度（見表2）。這不僅豐富了協商民主的國際理論，也超越了協商系統理論的已有概括，呈現出中國特色的基層協商模式。

六、基本結論與啟示借鑒

以天長市為代表的國家級社區協商實驗區創造的引領式協商模式，既為我們分析中國特色的城鄉社區協商模式提供了一個新視角，也為中國學術走向國際對話打開了一個新窗口。通過研究可以得出以下基本結論和啟示借鑒。

第一，中國城鄉社區形成了一種區別于西方和國內已有概括的引領式協商模式。天長市作為全國農村社區治理和城鄉社區協商實驗的先行地區，通過試錯創設了“1+N+X”協商組織及其輔助的“六步六單”協商流程、分支網格化協商單元等協商治理方法，其突出的特點是將“政黨視角帶入群議”，實現了“黨領群議”，即黨的領導與群眾議事的有效均衡。引領式協商模式是指中國共產黨引領群眾議事，以潛移默化、潤物無聲的方式領導協商于決策之前和決策實施之中，淡化“裁判”角色而不干涉正常協商行為的參與式治理方式。其呈現出的協商系統要素及其特征打破了西方所謂的權威性協商之說，也不同于既有關于社區協商模式的具體表述，是一種符合中國特色的廣義概括。它不僅延續了政治協商的中國共產黨領導的既有傳統，也拓展了黨的群眾工作方法;既堅持了黨的領導，又體現了民主協商。其民主協商沒有流于形式，而是體現了黨的領導和群眾議事的完美融合。

第二，中國城鄉社區的引領式協商模式是可以與國際最新協商民主理論進行對話的。引領式協商既體現了中國特色，也能夠與國際交流。國際上的協商民主理論發展到當下第四代的協商系統理論階段，不僅拓展了協商民主的形式范圍，而且明確了協商民主的系統要素，更提出了協商民主的質量標準，對協商民主的協商性及其表現出的真實性、代表性、重要性等更具有區分度。以天長市為代表的中國城鄉社區的引領式協商模式，不僅體現了將政黨視角帶入群議以實現黨的領導、從群眾中來到群眾中去的群眾工作方法等中國特色，而且也體現了國際理論前沿中協商系統所內含的公共空間、授權空間、傳播、問責制、元協商、決斷力等六要素，尤其是體現了各要素分別所具有的開放性、靈活性、暢通性、回應性、組織性、自主性等特征，具有較高的協商民主質量辨識度，有利于“中國模式”“中國經驗”“中國故事”向世界傳播，也拓展了國際學術的交流空間。

第三，將政黨視角帶入群議并沒有改變協商的本質，反而提升了社區協商系統的能力。黨建引領沒有改變協商群議的民主性。如德雷澤克和史蒂文森（Stevenson）所說，從協商民主的角度來看，只要協商反映了包容性和真實的對話，響應了所有受影響各方的需要，即使是權威性決定也被認為是合法和有效的。B31在實踐中，盡管存在黨員干部主持和引領協商，但他們并不會去主導和裁判協商，而且協商委員會中的“N+X”具有廣泛的代表性保證，其總體上具有較大的包容性。黨的領導雖然存在于社區協商中，但并不影響協商過程的真實性。一方面，黨的介入主要是對議題進入正式協商前的審定，主要是解決議題要不要、可不可協商的問題，判斷其代表性、條件性和合法性等問題，避免做無用功;另一方面，黨員干部在協商過程中，往往扮演著政策解讀、知識普及、信息通報、溝通反饋的角色，有利于協商決策的科學性，提高了協商效率，提升了協商能力。

由此看來，中國的城鄉社區治理既要運用好社區協商這個抓手，還要探索完善本土特色的引領式協商方式。一方面，協商民主在城鄉社區具有廣闊的運用空間，其已成為社區善治的重要手段，要大力發展社區協商。在城鄉社區實踐中，社區協商需要廣泛多層系統化發展。另一方面，要重視將政黨視角帶入群眾議事，讓中國共產黨引領社區協商，在新時代不斷創新我們黨的群眾工作方法。這里特別需要注意的是，黨的引領首先要保證黨員干部對新協商觀有正確的認識，不能“當外行”和“亂指揮”。本土化的協商系統論強調協商不僅包括正式協商，還包括非正式協商。其層級既可以在小組、片區，又可以在社區、鄉鎮;其形式既可以是正式會議、圓桌討論、對話辯論，也可以是日常談話、現場議事、網絡表達;其場所既可以在會議室、辦公樓、議事廳，也可以在田間地頭、干群家中、房前屋后;其人員構成既可以有黨員干部、民間精英、普通居民，也可以有政府官員、專家學者、媒體記者。另外，社區協商既要多方參與、多元聯動，又要發揮各自的特長優勢;B32既要發揮社區精英在協商議事中的作用，更應發揮黨員干部在協商治理中的作用。B33黨員干部只有準確理解協商，才能正確地引領群議和協商。

注釋

①習近平：《決勝全面建成小康社會?奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第37—38頁。

②Baogang He， Mark E. Warren. Authoritarian Deliberation： The Deliberative Turn in Chinese Political Development. Perspectives on Politics， 2011， Vol.9， No.2， pp.269-289.

③Huosheng Tan. Deliberative Democracy in China： A Sociology of Knowledge Perspective. Economic and Political Studies， 2013， Vol.1， No.1， pp.156-177.

④李華胤、張海超：《權威引導式協商：新時代鄉村善治的有效形式及運行機制》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期。

⑤魏晨、李華胤：《包容性協商：農村公共產品的共享機制及內在邏輯》，《中國西部》2020年第4期。

⑥陳榮卓、李夢蘭：《政社互動視角下城市社區協商實踐創新的差異性和趨勢性研究》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。

⑦楊中艷：《黨領群治：十八大以來農村社區協商的經驗成效與路徑優化》，《社會主義研究》2016年第4期。

⑧《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2019年，第1—47頁。

⑨Peter B. Evans， Dietrich Rueschemeyer， Theda Skocpol （eds.）. Bringing the State Back In. New York and Cambridge： Cambridge University Press，1985， pp.3-43.

⑩Susan Clark， Woden Teachout. Slow Democracy： Rediscovering Community， Bringing Decision Making Back Home. White River Junction， VT： Chelsea Green Publishing， 2012， pp.1-3.

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B13Nicole Curato， Marit Hammond， and John B. Min. Power in Deliberative Democracy： Norms， Forums， Systems. Switzerland： Palgrave Macmillan， 2019， pp.1-20.

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責任編輯：海?玉