基于環境正義的黑龍江省農林礦區環境補償探析

曹衛國

摘 要：黑龍江省農林礦區的環境污染問題表現為農業污染依然較重、資源型城市環境污染嚴重、農林礦區的環保資金和要素不足等。從環境正義角度考察黑龍江省農林礦區環境問題產生的原因，則是環境資源分配和義務承擔不公和環保資金和要素分配不公。要解決這一環境正義問題，首先應該完善國家層面對黑龍江省農林礦區進行生態補償。

關鍵詞：黑龍江農林礦區;環境正義;環境補償

中圖分類號：F327? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）29-0019-02

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境。要不斷促進社會公平正義，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展[1]。中國特色社會主義進入新時代，我國的生態環境有了明顯改善，黑龍江省生態環境質量總體處于良好狀態，生態環境系統格局總體穩定，整體化生態優勢得到顯現，呈現穩中向好趨勢。同全國一樣，黑龍江省生態文明建設處于關鍵期、攻堅期和窗口期，生態文明建設的成效并不穩固，尤其是作為經濟發展和財政收入相對較弱的農村、林區以及礦產資源型城市的環境問題依然不容樂觀。

一、黑龍江省農林礦區環境問題的主要表現

1.農業污染依然較重。黑龍江省耕地較多，農業生產過程中化肥和農藥的過量使用，殘留物滲入到水體和土壤中，造成水體和土壤污染。農村或者農場在生活過程中產生的污染物也對水體、土壤及農產品造成污染。此外，一些城市的污染物向農村轉移，導致農村農民的生存環境和農業生產環境嚴重惡化。

2.資源型城市環境問題突出。黑龍江省資源礦產型城市較多，如雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、大慶、伊春等市。尤其是四大煤城已進入衰退期，煤炭資源枯竭，生態環境問題較大。由于煤炭大規模開采造成地下水位下降、地裂地沉、地表植被破壞、水土污染，而污染防治設施不完善，導致洗煤廢水排放河流、粉煤灰污染空氣等環境問題。與煤礦資源型城市相比，黑龍江省國有林區生態環境總體較好，但是也存在著局部水土流失、營林保護基金不足等問題。

3.農林礦區的環保資金和要素不足。近20年來，黑龍江省經濟發展相對遲緩，財政自給能力不足，有限的環保資金和環保資源要素主要集中于省內中心城市，農林礦區的環保資金、環保設施、環保隊伍嚴重不足。

二、從環境正義角度考察黑龍江省農林礦區環境問題產生的原因

黑龍江省環境問題產生的原因可以從多角度研究，本文試圖更多地從環境正義角度做初步探討。環境正義問題研究是探討因環境保護和開發利用過程中權利分配和義務承擔的不對等而引發的公正問題。我國環境正義問題主要包括城鄉間環境正義問題、東中西部環境正義問題、群體之間的環境正義問題。從環境正義角度來分析，黑龍江農林礦區環境問題的原因不僅是過度開發、環保投資不足，環境保護意識不足等原因外，更是環境正義問題，是環境資源分配和環境義務承擔不公和環保資金和要素分配不公。黑龍江農林礦區環境正義問題產生的主要原因是黑龍江農林礦區相當長時期內承擔巨大環境義務、生態成本，而獲得環境權利、生態補償不足。

黑龍江省在解放后開發力度和強度很大，為國家提供了大量的糧食、木材、石油、煤炭等原字號產品，在計劃經濟時期，這些產品以極低價格輸送到其他地區。在改革開放初期的一段時期內，黑龍江省大量資源原材料初級產品仍然以較低價格支援各地。在相當長時期內，為保障國家糧食安全，黑土地長期超負荷墾植，出現退化情況;為保障國家的能源和原材料安全，黑龍江省資源型城市和礦區提供大量石油、煤炭、木材。黑龍江省為國家發展戰略，顧全大局，承擔生態成本、自然資源成本，付出巨大的投入成本和機會成本，與此同時，自身環境也受到損害。而一段時期內缺少生態補償的制度保障，包括黑龍江省在內的資源大省未得到應有的補償。以林區為例，森林工業在20世紀50年代承擔著為國家提供利潤和原始積累的重要職能，是當時的利潤上繳行業大戶[2]。其中作為全國最大的森工國有林區的黑龍江省森林工業貢獻巨大。與此同時，過度采伐造成森林資源危機，生態環境受損。20世紀90年代后期開始，針對天然林資源過度采伐而引起的環境惡化情況，國家實施天保工程，為黑龍江省公有林區建設和發展提供資金保障，為林區的生態付出給予補償。但是在一段時期內存在著補償標準偏低、覆蓋面偏窄、補償機制缺乏長期產權激勵作用等問題。例如，天保工程一期對集體林沒有經濟補償;二期對于納入國家級公益林的中央財政按每年每畝10元給予補償，屬于地方公益林的中央財政每年每畝補助森林管護費3元，而對在工程區范圍內沒有納入上述兩類林的私人林則不予補貼[3]。目前林區自身利潤少，很難進行有效的環境治理和生態修復。

還有很重要的一點就是對黑龍江省環境承載能力過于樂觀。一段時期內，包括黑龍江省本地人在內的許多人思想意識上對黑龍江省的環境承載能力過于樂觀，重開發輕保護，沒有及時提出生態補償機制和落實生態補償措施。殊不知對自然的過度開發和破壞已經超出了想象，造成近些年黑土層變薄、礦產資源枯竭、甚至林區生態也受到損害的局面。

三、實施黑龍江農林礦區環境補償的舉措

既然黑龍江農林礦區的環境問題極大程度上是由于相當長時期內環境義務、生態成本巨大，而環境權利、生態補償不足，那么就應該建立和完善黑龍江省農林礦區的生態補償機制。

黑龍江作為全國糧食大省和最大的商品糧基地，在為國家的糧食安全做出巨大貢獻的同時，又耗費了地力、肥力，而農業特別是糧食生產帶來的財政收入有限，而黑龍江省財政收入在省級行政區域內靠后，僅僅依靠本省財力很難解決農業生產方面的環境問題，因此需要國家層面進行農業生態補償。2015年，國家開始在東北、內蒙四省區啟動實施黑土地保護利用試點項目，取得明顯效果，在目前國內國際環境比較復雜的情況下，作為關系國計民生的糧食安全的戰略意義凸顯。為了國家的糧食安全和可持續生產，希望國家能夠加大投入，使黑土地退化現象得到根本改變，為糧食安全和糧食可持續生產提供保障。

天保工程自20世紀90年代末實施以來，效果顯著，生態效益明顯，林區生態得以修復。而生態系統具有整體性，林區生態環境的修復和既有利于林區的可持續發展，又為東北、中國北方以致全國構建生態屏障。而林區和農村農墾類似，在歷史上為國家資金積累和建設做出巨大貢獻，理應得到補償，而林區財政貢獻和財政自給率有限，需要國家層面制定補償政策。

對于礦區的生態補償同樣重要。歷史上礦產資源生產效益好的時期，黑龍江省的石油煤炭生產部門除了為全國提供大量能源，也為國家上繳大量利潤和創匯。后來資源和上繳利潤減少，又實行屬地管理。不能因為黑龍江省目前的經濟形勢嚴峻而否認黑龍江省礦區的歷史貢獻。從環境正義角度而言，國家及受益省份對黑龍江省礦區的生態保護進行補償是必要的。

黑龍江省曾經為共和國做出巨大貢獻、奉獻巨大“原字號”產品、付出巨大生態代價，而現階段經濟發展相對緩慢。目前黑龍江本省財政收入主要依靠哈爾濱市和大慶市，而大慶市隨著石油資源減少，采油成本提高，其利潤大幅度下降，財政收入減少。而哈爾濱市財政自給率在省會城市屬于末列。黑龍江省財政自給率已經低于30%，處于各省區后列。在《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》中，黑龍江省處于中央財政轉移支付分擔的第二檔[4]。應按照黑龍江省經濟發展水平事實上屬于西部的實際情況，將黑龍江省列入第一檔。2013年習近平總書記在海南考察時指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[5]可見，環境保護和環境補償應該列入到公共服務領域，黑龍江省作為國家的重要生態大省和生態屏障，理應獲得更多的中央財政轉移支付。

在生態文明建設進程中的環境補償問題上，不能把黑龍江省農林礦區應得的環境福利和生態補償當做恩賜和憐憫，而是對黑龍江省農林礦區付出環境代價的承認和補償，是對黑龍江省農林礦區奉獻的敬意。而且由于生態環境的整體性特征，如果黑龍江省農林礦區環境惡化、生態被破壞，則不僅影響黑龍江省經濟社會發展，更會嚴重影響中國北方生態屏障和整個國家的糧食安全、生態安全。

黑龍江省農林礦區的環境問題及其引發的環境正義問題是發展中的問題，發展中的問題要靠發展來解決。除了國家要加大對黑龍江省農林礦區加大環境補償和環保投入外，黑龍江省農林礦區也要苦練內功，要把經濟發展這塊蛋糕做大。當然，這種發展要以人民為中心，促進人與自然和諧相處，要以信息化改造傳統的礦區、森工，推進生態農業、資源節約型和環境友好型建設。

參考文獻：

[1]? 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]? 寇文正，李志偉，等.回眸輝煌：中國林業產業為共和國矗起座座豐碑[J].中國林業產業，2004，（8）.

[3]? 財政部網站.關于印發《天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法》的通知[EB/OL].http：//nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpj Zheng Ce Fa Bu_2_2/201107/ t20110722_579342.Html.

[4]? 中國政府網.國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

[5]? 人民網.習近平在海南考察[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0410/c1024-21090468.html.