決策機制是世貿組織改革繞不開的檻

梁艷芬 耿楠

世貿組織是全球經濟治理架構的重要支柱，是全球化的推動者、建設者和維護者，為全球經濟治理做出重大貢獻。世貿組織規則從最初的降低貨物貿易關稅、消除非關稅壁壘，發展到服務貿易、與貿易有關的知識產權、與貿易有關的投資，以及環境問題、新商業模式等多方位的管理內容。當然，與快速的經濟發展相比這顯然還不夠。目前，世貿組織規則體系落后于世界經濟貿易發展現實，談判功能和決策效率低下問題日漸凸顯;逆全球化思潮泛濫、單邊主義和保護主義抬頭，已使得世貿組織的權威性和有效性面臨挑戰。旗幟鮮明反對保護主義的同時，對世貿組織進行必要改革也已成為共識。“協商一致”的決策機制體現世貿組織的公平和公正，體現世貿組織的民主和透明;“協商一致”的決策機制是世貿組織的突出特點和特殊優勢，更是吸引其成員從23個擴展到164個的魅力所在。當然，面對如此龐大的成員隊伍，面對成員的發展差距，面對不同成員所處的發展階段，“協商一致”的實踐難度不斷加大。在堅持“協商一致”原則基礎上，如何提高決策機制的效率，如何踐行公平透明的決策原則，如何實現可持續發展目標，是世貿組織決策機制改革的關注重點和難點，也將是世貿組織改革繞不開的問題，也可能成為世貿組織改革的突破口。

一、原則明確機構完整

世貿組織的建立，繼承了其前身關稅及貿易總協定（GATT）的所有法律條文，包括決策機制。世貿組織決策機制依據《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization）第9條、第10條以及第12條做出。第9條“決策”第一款規定：世貿組織應繼續實行GATT 1947年所遵循的經協商一致做出決定的做法。除非另有規定，否則如無法協商一致做出決定，則爭論中的事項應通過投票決定。第10條“修正”第一款規定，世貿組織任何成員均可提出修正協定或附件條款的議案，提案應提交部長級會議。世貿組織將“協商一致”決策方式以憲章條文的形式固定下來，對“協商一致”正式給出詳細、可操作的定義。明確規定了世貿組織決策機制基本原則、決策流程、決策機構設置等。

（一）決策的基本原則體現公開透明，決策過程體現“成員驅動”

根據世貿組織相關文獻規定，世貿組織決策機制的基本原則要充分體現以下特征：一是“一攬子”接受。即對于決策內容的談判，是捆綁成為一整套不可分割的總體方案，不能“碎片化”。二是全體參與。即談判對所有成員（包括正在談判的成員和觀察員）政府開放。三是決策過程談判必須透明。四是體現特殊和差別待遇。即談判必須充分考慮到發展中國家和最不發達國家的特殊和差別待遇原則。五是決策內容要關注可持續發展問題。即充分反映貿易與發展和貿易與環境等確保可持續發展相關的內容。

不同于世界銀行和國際貨幣基金組織等其他一些國際組織的董事會或組織負責人制度，世貿組織決策過程是“成員驅動”、以共識為基礎。即所有成員政府以“協商一致”的方式做出決策，即通過討論形成統一。“協商一致”優點是決策結果的執行高效，缺點是決策過程艱難漫長。

（二）決策機制的機構完整層級分明

世貿組織決策機制分為四個等級。第一級是部長級會議（Ministerial Conference）。部長級會議是決策機制的最高權力機構。成員包括世貿組織的所有成員。部長級會議可以就任何多邊貿易協定下的所有事項作出決定。第二級是總理事會（General Council）。一般情況下，總理事會代表部長級會議處理所有世貿組織事務，而在涉及爭端解決程序監督和成員貿易政策分析時，則分別以爭端解決機構和貿易政策審議機構的形式召開會議。第三級是三大理事會及委員會和工作組。機構包括三個理事會、八個委員會以及三個工作組。三個理事會包括貨物理事會、服務理事會以及與貿易有關的知識產權理事會。八個委員會包括貿易與環境委員會、貿易與發展委員會、區域貿易協定委員會、國際收支限制委員會、預算賬務與行政委員會、最不發達國家分委會、民用航空器貿易委員會以及政府采購委員會。三個工作組分別指加入世貿組織工作組（Working parties on accession）、貿易、債務和金融工作小組（Working groups on Trade， debt and finance）以及技術轉移工作小組（Working groups on trade and technology transfer）。第四級是第三級理事會的附屬機構，負責處理具體議題。

世貿組織成立后，隨著成員的增多，議題的擴大，多哈回合談判又專門設立了貿易談判委員會（Trade Negotiation Committee）。下設談判機構共包括三個新設立的談判組（Negotiating Group）和六個在既有機構下召開的特別會議（Special Session）。其中，三個談判組包括市場準入談判組、規則談判組以及貿易便利化談判組。六個特別會議包括服務貿易理事會的特別會議、與貿易有關的知識產權理事會特別會議、農業委員會與棉花分委會特別會議、貿易與發展委員會特別會議以及貿易與環境委員會特別會議。

（三）世貿組織非正式決策機制的客觀存在

世貿組織是“成員驅動”型國際組織，在“協商一致”原則指導下履行職責。但不排除決策時間冗長、議而不決、久拖不定的局面。當正式決策機制難以“驅動”世貿組織多邊貿易談判進程時，世貿組織也相應產生了“非正式決策機制”作為正式決策機制的補充。

非正式決策機制存在于世貿組織的各級正式會議以外的各種會議和磋商。參加這些會議和磋商的成員可以是談判委員會非正式會議（Head of Delegations）等全體世貿組織成員的會議和磋商;也可以是綠屋會議（Green Room）等小部分成員的會議。非正式決策機制的產生和存在無論是“因事結盟”“因利結盟”，還是“為結盟而結盟”，均反映了世貿組織決策機制運營現狀。

二、面臨的挑戰

世貿組織正式決策機制效率下降、“協商一致”久拖不決，只“協商”不“一致”現象已成為常態，非正式決策機制的應運而生，雖有其合理性和必要性，但也導致成員事實上的某種“小圈子”，世貿組織決策機制面臨諸多挑戰。

（一）客觀環境和條件發生重大變化

世貿組織前身關稅及貿易總協定建立時，其創始成員僅有23個，且當時的發展狀況較為接近，采用“協商一致”方式決策，共同商討議題，友好磋商，推動最終達成共識，相對容易。世貿組織繼承“協商一致”的決策慣例，有其必要性。但是，世貿組織成員不斷壯大，成員構成更加多元。多哈回合談判開始時的2001年，發展中國家成員的數量已經超過了全體成員的70%，而目前這一比例已經達到80%以上。隨著成員數量的增加，決策內容不斷擴張，多邊貿易規則不斷延伸，利益越發錯綜復雜，要求全體一致的難度必將增加，協商一致變得越來越難以實現。

（二）久拖不決的決策機制導致多哈回合談判拖至今日

“協商一致”的決策方式從制度上保證了成員權利和機會的平等，任何成員均擁有同樣的否決權。但同時暴露出決策效率低下的問題。因利益分歧、訴求不同，164個成員達成協商一致的決定變得極為困難。很多情況下是反復磋商、談判久拖不決，“協商”容易，達成“一致”難。這也是世貿組織成立以來，迄今只有少量個案成果，如《貿易便利化》等協議以早期收獲、或諸邊協議形成的少量成果，未能完成“一攬子”多邊談判成果。而通過雙邊或區域貿易協定實現更深入融合的動力持續增強，且這種動力近年更有了加速跡象。

（三）發達成員和發展中成員利益協調困難

隨著多邊談判議題范圍逐漸擴大，發達國家與發展中國家之間的矛盾更加激烈，談判更加久拖不決。在世貿組織的成員中，80%以上的成員是發展中成員，從數量上看，發展中國家占了絕對優勢，但是，事實上世貿組織做出決策的時候發展中國家并沒有充分參與并維護自己的權益。實踐中，發展中國家成員也幾乎沒有在“表決”階段使用否決權阻止達成共識。加上一些發展中成員和最不發達成員還要受到國內資金人才的雙重限制，常常選擇不出席會議。因此，世貿組織決策機制在理論上尊重了主權平等和民主決策，但是在現實中卻不能充分實現民主決策。

（四）“綠屋會議”成為決策機制依賴的非正式機制

“綠屋會議”是非正式決策機制的典型形式。“綠屋會議”實際是排除大多數的世貿組織其他成員國的少數發達和發展中成員聚集在一起討論相關議題并形成議案，然后提交部長級會議，最后達成一致。這些會議參與人數有限，內容不公開透明。通常是在少數幾個成員之間協調立場，然后推廣到其余成員，最后達成一致。發展中國家和最不發達國家成員一直詬病“綠屋會議”的民主性和透明度。他們認為發達成員利用其與發展中國家的經濟實力差距，在“綠屋會議”制度下設置和討論對自身有利的議題，而忽視和弱化發展中成員關注的議題。發達國家在小范圍制定規則后再上升為整個多邊貿易體制的規則，并在這一過程中強化著對自己有利的貿易領域，進一步弱化發展中國家的話語權。

三、改革基本思路

盡管全球經濟面臨諸多困難、單邊主義、保護主義依然囂張，但經濟全球化的大趨勢、大方向不會改變。全球化的經濟治理格局需要一個高效、有力、負責的多邊貿易體制。世貿組織決策機制效率低下問題已經使得多邊貿易體制岌岌可危，對世貿組織及其決策機制進行必要改革是大勢所趨。

（一）決策機制改革仍需堅持“協商一致”原則

世貿組織及其決策機制改革是大事，是關乎164個成員利益的大事，關乎多邊貿易體制的未來發展方向，原則上不能由少數成員說了算，即改什么、怎么改，應當通過“協商一致”作出決策，不能搞小圈子。因此，“協商一致”原則仍應是改革的基本原則。改革的議題選擇、工作時間表和最終結果由世貿組織廣大成員在相互尊重、平等對話的基礎上，通過“協商一致”的方式做出。首先通過“協商一致”，就“協商一致”機制本身進行改革也是一個選項。

（二）決策機制改革應保證發展中成員的特殊與差別待遇

在世貿組織164個成員中，發展中和最不發達成員占據大多數。發展是世貿組織的核心目標之一，發展權是發展中成員最為關注的權利。世貿組織無論如何改革，都不應背離這一目標。目前，發展中成員在經濟社會發展階段、產業結構和競爭力、區域發展層次、教育文化水平、社會保障體系、參與國際治理能力等方面與發達成員存在全方位差距，因此，世貿組織改革應繼續保留發展中成員享受特殊與差別待遇的權利，與其義務相匹配。

（三）決策機制改革內容無禁區不封頂

決策機制改革的原則決定了未來的大方向，但在操作層面也要講究效率，要充分體現世貿組織公正、公開、公平的基本理念，無禁區不封頂是對“協商”的最好詮釋。一是任何成員都可提出改革方案，也應積極大力提倡參與改革。在目前的世貿組織改革提案中，發達成員提案較多，發展中成員參與度比較有限。二是內容無禁區不封頂。諸邊談判成果受到尊重的同時，也需要與多邊適當平衡。諸邊談判成果可作為多邊規則的實驗場或早期收獲安排的新渠道。三是必要時啟用投票機制。雖然世貿組織規定，經“協商一致”仍無法達成共識時，可以啟動投票方式做出決策，但是，發達成員擔心采取多數表決會使發達國家成員失去對WTO的“控制”，一直以來，投票方式被啟用的機會有限。

四、改革方案選擇

對世貿組織決策機制存在問題的研究與關注由來已久，改革議案亦備受矚目，有些觀點值得借鑒。

（一）強化總干事和秘書處的職能

世貿組織前總干事薩瑟蘭2005年牽頭《WTO的未來——應對新千年體制性挑戰》中提出WTO決策機制改革三點建議：一是保留協商一致原則。二是實行區別對待（Variable Geometry）。三是強化總干事和秘書處的職能。其中，第三條值得關注。即在未來決策機制改革中，總干事的地位應得到進一步加強，不排除總干事一票權利的必要性。秘書處則應加強維護規則權威性的權利。

（二）“臨界數量”模式

2007年，華威委員會（Warwick Commission）發表《多邊貿易機制：出路何在？》報告，提出世貿組織決策機制的改革方案。該方案建議采用John H. Jackson教授的“臨界數量”（critical mass）模式，改革世貿組織決策機制。即以“占壓倒性多數的國家和占壓倒性數量的世界貿易權重”進行決策。該方案本質是“塊頭大、利益相關度高”的有決定權，本方案在特殊必要的提案中有其合理性，但是在實踐當中很難確定這個具體的數量。

（三）以權重投票體系來補充協商一致

與“臨界數量”模式異曲同工的是瑞士伯恩世界貿易學院院長湯瑪士？柯蒂爾（Thomas Cottier）的主張，即在協商一致不能有效的達成協議時，用權重投票制度作為協商一致的補充。權重確定以對世貿組織的貢獻、國內生產總值、市場開發程度、人口以及/或基本票數作為變量建立公式。具體操作層面，將世貿組織協定分類，實行不同的投票機制。

（四）采取“諸邊談判”方式

歐盟委員會的《歐盟方案》曾提出，以部分成員方參與的“諸邊談判”（plurilateral negotiations）方式來打破受制于協商一致原則的“多邊談判”僵局。該方案的核心是在無法達成多邊一致的領域推動進行對愿意加入的成員方隨時保持開放的諸邊談判，談判成果基于最惠國原則而適用。這一方案的操作難度是，未參與談判的成員可坐享其成，擁有享受最惠國待遇權利，而不需要付出義務，這實際上被參與談判成員認為是不公平的“惠及”談判非參與方。

（五）改良“綠屋會議”勢在必行

“綠屋會議”在世貿組織決策機制中受到詬病，但在實踐中已經機制化或者常態化。世貿組織公開承認，“綠屋會議”決策的制度安排的確引起眾多成員和民間組織的抗議，但它同時認為目前為止還沒有找到更好的其他談判方式，“綠屋會議”的效率要遠遠高于協商一致。而越來越多的發展中成員要求對“綠屋會議”決策過程進行改革也是合理要求。未來改革“綠屋會議”的方向，一是明確參會成員標準;二是增加決策過程的透明度和結果的公平性，增加被排除在外的多數成員選擇“同意”或者“不同意”的主動性和合理性;三是提高發展中成員對“綠屋會議”的認同感。

（六）決策機制組織架構的建設和改革

《WTO的未來——闡釋新千年中的體制性挑戰》建議，建立一個“高級官員咨詢委員會”（Senior Officer's Consultative Body）。該委員會由WTO總干事召集，每季度或者每年召開一次會議。該機構沒有決策權和執行權，應限制參與機構成員數量，部分成員采取輪值的方式產生。美國斯坦福大學布萊克赫斯特（Richard Blackhurst）主張建立世貿組織咨詢董事會來克服“綠屋會議”面臨的困境。該機構并非常設，僅當綠屋會議無法容納全部想參加的成員的時候召開。非政府組織樂施會（Oxfam）的報告“WTO體制改革：發展的視角”指出，日本主張建立一個有成員資格限制的非正式的“咨詢理事會”。加拿大主張成立一個有資格限制的“執行委員會”或“執行董事會”，作為正式的制度化機制，由常任委員和非常任委員組成，非常任委員按地理區域代表和輪換原則更替。歐盟主張建立具有成員資格限制的“磋商小組”，參與者不必局限于各成員常駐世貿組織的代表，也可以是來自成員國內的官員等，該小組沒有決策權，但可以向WTO總干事提出相關的建議。

（本文全文轉載《國際貿易論壇》2019年第四期）