通關一體化下加工貿易保稅制度實施困境及改革建議

劉俊

摘 要：加工貿易作為我國對外開放的重要決策部署，在我國經濟發展中起到了積極的意義，而保稅制度政策也推動了加工貿易模式的優化和調整。在全國海關一體化背景下，通關程序、風控及征稅管理都出現較大變化，而加工貿易模式也迫切需要創新和升級，需要對原有保稅制度進行改革，以適應企業發展及制造業價值鏈提升的需求。通過對我國加工貿易及保稅制度發展現狀的分析，總結了保稅制度中存在的問題，并提出對保稅制度改革的建議。

關鍵詞：通關一體化;保稅制度;改革;加工貿易模式

為適應我國外貿出口的形勢發展需要，我國海關深入開展了通關一體化改革，對通關流程及相關制度進行不斷調整和優化，提高了加工貿易企業通關的便利性，但也對企業信用評估、稅務征管風控等提出新的要求，同時也促使加工貿易產業結構調整和創新發展，在給加工貿易制度帶來較大影響的同時，也為其制度改革提供了積極的參考借鑒意義。

一、加工貿易及保稅制度發展現狀

（一）加工貿易發展現狀

在經濟全球化的發展趨勢下，我國利用加工貿易作為對外開放的重要戰略之一，參與全球產業鏈分工，彌補了我國制造業在技術、研發、管理等多方面的不足，有力推動了中國的工業化進程，縮短了我國同歐美發達國家之間的距離。自2015年起，加工貿易占我國出口比重呈逐年下降態勢，受國內外局勢的影響，2015-2016年，加工貿易方式出口額從49553億元降至47237億元，出口增速連續下滑。2017-2018年，加工貿易出口有所回升，于2018年達到52676億元，出口增幅2.52%，出口所占比重達32.08%。2019年受中美貿易爭端等國際因素影響，加工貿易出口額跌幅達到17.57%，全年出口額僅為43420億元，出口占比下滑6.88%，達到25.20%，但加工貿易在我國制造業發展中仍起到重要作用，承擔著產業集聚、實現制造業價值鏈提升的重任。

（二）加工貿易保稅制度發展現狀

我國保稅監管政策也在不斷地優化和調整，陸續批準設立了出口加工區、保稅物流區等多種類型的特殊監管區。其中，保稅業務主要分為特殊和非特殊兩種監管區域類型，而加工貿易雖可在兩個監管區域類型中進行，但享受政策存在一定差異。由表1對比分析可知，在加工貿易模式發展過程中，特殊監管區域有著顯著的優勢，區域內企業既能享受國內政策優惠資源，也能利用國外的資源，其利潤率相對較高。為實現中國制造業價值鏈的轉型升級，壓縮加工貿易也成為我國產業結構調整、提升價值鏈的重要途徑。針對于此，我國政府陸續出臺相關政策方針，對特殊監管區域進行不斷的整合和優化，實現加工貿易保稅業務的多元化發展，促進制度創新進而產業轉型，加快通關監管業務的統一和創新。

（三）全國通關一體化對加工貿易保稅制度的影響

1.申報更加便利。自通關一體化改革開始以來，我國關境內各區域海關逐漸融為一個整體，使企業申報不再被限制在某個指定關區，這不但提高了企業在申報、納稅等通關環節的自由度，簡化了需要辦理的手續數量，縮減了企業辦事環節流程，節省了企業的交易成本，還減少了海關的工作量。2017年，海關總署廢除了有關異地加工需設立貿易手冊的法規，優化了加工貿易管理模式，企業在異地進行加工時無需再次設立手冊，幫助企業實現了減負增效。截止到2019年底，進口通關時間由2017年的97.39小時壓縮到63小時，出口由12.29小時壓縮到8.1小時。同時，推行進出口提前申報模式，并建立進口提前申報容錯機制，實行當日申報報關單“日清”和“審單放行”限時辦結機制等，使得整體通關時間顯著壓縮，申報更加便利化。

2.統一執行標準。海關執法更統一，在兩個中心的處置下，全國通關政策和規定在執行標準上更加一致。在通關一體化改革之前，我國關境內各個區域海關之間相對獨立，在商品生產及相關信息收集方面存在一定的差異，這在一定程度上造成商品歸類的混亂。改革以后，在上海、黃埔和青島設立三個全國覆蓋的風控中心，分別對空運、陸運和海運貨物進行針對性的安全準入風險防控;設立京津、上海和廣州三個全國覆蓋的稅管中心，對全國所有口岸進口商品涉稅申報要素的準確性進行統一驗證和處置。各個海關的執法標準更為統一，任何一個海關在處理企業通關申報業務時均采用標準一致的程序，避免企業因通關執行標準不一而產生的問題。相對而言，我國保稅制度在執法標準統一性方面有所欠缺，不同關區的審核執行標準存在一定差異。當企業開展加工貿易或貨物需在不同保稅區之間流轉時，常會遇到保稅區執行標準不一的情況，因此，加工貿易一體化改革應充分借鑒全國通關一體化改革的經驗，統一執行標準，以促進保稅制度的進一步完善。

3.通關程序簡化。經過對稅收征管制度的改革，原有的逐票核查機制被取消，通關程序被極大地簡化，而核查環節也被分布在通關流程匯總，且能由企業自行處理多個通關環節，這降低了通關的成本。一體化通關流程得以繼續簡化，實施“兩步申報”通關模式改革，國際貿易“單一窗口”對主要業務應用率達100%。截止到2019年底，“單一窗口”單日申報量已超過126萬票，主要申報應用率提升至82%。截止到2019年，原有出口環節所需的監管證件，由原來的86種減少至43中，其中40種已實現聯網核查、自動比對。在國家政策的鼓勵下，加工貿易企業出口轉內銷業務規模日益提升，但內銷手續及流程仍有待進一步簡化。B類及以上加工貿易企業雖適用內銷集中納稅規定，不但需要事前提交貨物內銷情況說明，還要根據實際情況繳納相應的保證金，這在一定程度上削弱了企業內銷的熱情。所以，加工貿易一體化改革應借鑒通關一體化改革的經驗，簡化內銷征稅、出區報關等環節程序，縮減備案申報手續文件的數量。

二、全國通關一體化背景下加工貿易保稅制度存在的問題

（一）無法適應加工貿易轉型升級的需求

2018年，中國制造業增加值已占到全球總額的30%，但從利潤率來講，中國占比卻僅有2.59%，不足制造業增加值的10%。加工貿易承載著參與全球價值鏈和推動高新技術產品出口的重任，但是，我國加工貿易仍位于價值鏈的較低位置，產品增值空間有限。在對保稅制度的政策及功能進行不斷調整的形勢下，就必須調整現有保稅制度，將原保稅范圍進一步擴大，使之能夠將覆蓋加工貿易涉及到的所有環節。目前，在我國貨物出口總額結構中，機電產品出口占比近60%，占加工貿易貿易出口總額的80%左右，但也存在增長乏力的問題。2015-2019年，機電產品出口占比逐漸上升，由57.64%增長到58.70%，創歷史新高，但2019年隨后降至58.39%，回落到2017年的低位，而同期加工貿易出口同樣陷入緩慢增長態勢，這同加工貿易的工單核銷在適應大型電子加工貿易企業耗用的變更存在一定問題。企業向海關申報工單數據后，海關端的工單核算系統所采用的邏輯和具體實現算法，同企業存在一定的差異性，而傳統的項號級核銷轉為料號級核銷也使得海關的監管越發嚴格，這使得大型電子企業的料號管控工作量大大增加，提高了企業違規被查的風險。

（二）監管政策創新的相對滯后

近些年來，海關監管創新已取得積極成效，逐漸實現由“大進大出”向“優進優出”監管服務體系模式的升級切換。在這一轉型過程中，加工貿易新業態和新需求的快速興起和監管政策創新的相對滯后仍存在結構性矛盾。首先，由于管理制度修訂的相對滯后性，在加工貿易政策不斷修訂和調整的過程中，有的政策因不合時宜而被淘汰，有的內容規定則被新的規定所取代，但部分更新后的政策并未及時下發，以致于部分加工貿易企業仍使用著舊文件，而海關的監管工作也存在著無序情況。其次，監管園區的信息化輔助管理系統功能有待繼續完善，現有數據平臺統籌和數據交換不夠充分。在對新業態、高價值、易變質、高時效的“一線”抽查過程中，綠色通道配套設施欠缺，監管查驗設備信息化、智能化支撐不足，許多保稅區域仍僅能發揮傳統保稅加工、分撥配送等功能。特別在當前加工貿易價值鏈升級的重要時期，應進一步加強監管方式的創新。

（三）監管功能模式面臨挑戰

隨著加工貿易模式的不斷發展，一些監管區域的原有功能不能適應時代的發展。近些年來，在“走出去”等戰略推動下，許多具有產業鏈優勢的中國企業通過兼并、重組等方式成為跨國企業，其原材料、中間產品和最終產品沿著研發、加工、流通鏈條快速流轉，不但要在國內不同關區快速流動，還需要進行跨國流動，以便利用不同區域產業集聚的優勢，提升自身國際競爭力。同時，加工類產品、低附加值產品所占比重逐漸下降，消費類產品、中高附加值產品比重逐年增長，加工貿易獲批的規模化倉儲運輸專項小批量、多批次、高頻率和智能化供給，加工貿易采購的零單、小單已逐漸成為發展主流。產品的拼柜、分撥、流通性增值業加工業務漸漸興起。由此可見，加工貿易產業創新給貨物品類、價值結構和流轉方式帶來重大變化，這給加工貿易監管帶來新的挑戰，許多保稅區單一的監管規定也難以適應瞬息萬變的全球經濟發展形勢。

（四）管理效率有待提升

加工貿易的監管方式屬于分段式管理。由于行使管理職能的部門數量較多，在各自職能范圍內都有出臺相關管理文件及措施，而商務部因權限等原因難以對各職能部門進行協調和統一，使得加工貿易存在無序管理的情況。出于分權管理的考量，加工貿易的監管職能由多個職能部門負責，這雖然避免了因集權所產生的諸多問題，但難免增加了監管的流程環節，使得一些加工貿易申請需要經過較多的審批程序，同時也降低了海關的執法效率，這無疑是增加了企業的經營成本。在具體監管過程中，一些管理人員未能充分利用海關資源，其監管方向有所偏移，將工作的重心放在紙質手冊上，但由于部分紙質手冊和實際情況存在一定差異，有時實地調查也難起到良好的效果，從而影響到保稅加工的監管效率提升。

三、全國通關一體化背景下加工貿易保稅制度改革建議

（一）加強保稅制度的頂層設計

面對不斷變化的經濟環境，保稅制度的頂層設計應當更加地開放和包容。目前，我國經濟正處于創新發展的新時期，而加工貿易也面臨價值鏈提升的迫切需要。當前，跨境電商、研發和維修等保稅新形式也在不斷發展和完善，加工貿易企業不斷拓展其經營范圍，其經營規模也逐漸擴大，加工貿易模式的相對滯后已難以滿足行業快速發展的需求，各級政府和廣大加工貿易企業對改革保稅制度的呼聲也越來越大。為充分發揮保稅制度的優勢，適應經濟環境的不斷發展，應加強保稅制度的頂層設計，將市場需求作為海關監管方式創新的導向，持續調整和優化加工貿易產業結構，有效整合加工、物流和服務等保稅業務，降低加工貿易企業的生產經營成本，使保稅生產方式更加多元化，以更好地發揮加工貿易保稅機制的重要作用。

（二）加快保稅制度創新

立法先行是保稅法治的前提，要在我國發展實際和國際相關條例的基礎上，對保稅制度的不合理規定和條例進行修訂，重新界定加工貿易的定義內容，為加工保稅制度的高質量發展提供法律保障。在立法工作前期，應首先確立保稅制度服務對外貿易的立法導向，以海關為保稅監管的主管職能部門，綜合多項立法技術以提升保稅制度相關法律制定的規范性，建立和完善相關法律條文。要充分考慮國內外經濟的發展趨勢，針對保稅貿易發展的新需求，可參考國際慣例中有關加工貿易的條文而制訂專門法，對于合法守紀的加工貿易企業，從法律層面加大政策支持力度，要細化加工貿易的相關法律規章，簡化手續程序，加大對其保稅程序環節的監管力度，讓海關執法能夠有法可依。創新通關監管方式，切實推進貿易便利化環境建設，是推動加工貿易產業創新和轉型升級的重要保障。構建加工貿易保稅信息統籌機制，有利于提高通關監管智能化和協同化水平，促進加工貿易企業手續簡化、成本降低和效率提升，以創建加工貿易可持續發展的經濟新格局。

（三）優化特殊監管區域，拓展監管信息化功能

針對特殊監管區域，我國自2015年起出臺多項法律文件，明確了其轉型升級的定位和思路，有效整合了區域類型、功能定位、業務形態、監督管理等多個層面。確保政策制定的公平公正，從監管、財稅、外匯等方面協調了各個區域海關的職能權限，使其統一具備轉口貿易、跨國采購、加工制造等特殊監管功能。從財稅規定方面來看，陸續出臺的產業及貿易政策，減少了加工貿易企業的稅負和經營成本，增強了財稅政策的國際優勢，促進了加工貿易的發展。從監管規定方面來看，提高了各監管職能部門在監管、執法等方面的統一性和協調性，單獨設置了加工貿易的審核及驗收機構，精簡了貨物的流轉環節程序，提升了其在各個監管區域間的流通水平。同時，要加強監管信息化功能的拓展，加強直屬海關等口岸部門對加工貿易保稅區域管理系統頂層架構設計和功能開發的業務指導，使其業態涵蓋更加全面，監管功能拓展機制更加開放和彈性化，同國家層面的“單一窗口”標準規范融合對接。

（四）優化管理方式，推進貿易便利

從管理模式優化方面來看，其理想狀態應是在海關部門的監管基礎上，企業提升自身管控水平，才能夠有效提升保稅監管的優勢。首先，要提升自身執法水平。海關內外勤等職能部門及崗位工作人員應持續加強配合，特別是稽查和通關部門工作人員之間的配合，這樣才能更加有效地開展加工貿易監管工作，提高海關執法的效率。其次，要加強同相關部門的協調。由于涉及領域眾多，海關開展保稅管理工作時，需要其他職能機構的配合下才能順利完成。海關應同外部職能機構保持密切的聯系，并就保稅管理工作展開深度探討。積極促進數據便利化共享，推動信息交互、數據共享、互聯互通平臺建設，使電子口岸、各部門管理系統、企業和政府數據系統平臺的無縫對接全面提升保稅區域和海關關區之間的監管效能和服務水平。

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