全球化時代城市的轉型發展

周偉林

城市的演化類型

從上海乘坐高鐵往北，沿線撲面而來的是連綿不斷的城市群。蘇州現有1100萬人口，如果與擁有2400萬市域人口的上海加在一起，已經比目前其他任何排名世界前列的城市的人口還要多。穿越這個巨大的城市蔓延區，感受這是一片彼此相鄰或相連的城鎮集群，全然融為一體。無盡的高樓，無盡的工廠，要不就是已先通車的馬路和待開發的新區，農村快速被蠶食，村莊和農田（大棚）只是鑲嵌其中。穿過蘇、錫、常，過了鎮江開始有丘陵和田野，南京又是繁華之地。一過長江，在安徽地界，是大塊的自然景觀，無邊的農田，樸素的村莊，還有農民自家土地上塔形的墳墓，和冬日里樹葉落盡林子里遠近一只只醒目的鳥巢。合肥又是一個高潮，到處是建筑工地，周邊幾個縣城規模不大，遠遠望去也是高樓林立。從上海往南走，經杭州跨錢塘江折向東面的紹興、寧波，沿途同樣是規模巨大而密集的城市群……

彼得·霍爾爵士將世界上的城市分為三類：一類是發達國家“應付老齡化的成熟城市”，這類城市的特點是人口總量穩定或者下降，經濟成長和轉型緩慢，并且有處理環境問題的相關資源;一類是“對付非正式超限發展的城市”，包括撒哈拉沙漠以南的非洲和印度次大陸的許多城市、絕大部分伊斯蘭中東城市，以及拉美和加勒比地區的某些貧困城市等，其特點是人口總量快速增長（包括遷移和自然增長），經濟嚴重依賴非正式行業，貧困現象非常普遍，環境和公共衛生等基本問題突出、管理困難;還有一類是“應付奮力成長的城市”，主要分布在東亞、拉美、加勒比和中東地區。中國大部分的城市屬于這一類型，其特點是人口總量增長率在遞減，某些城市還面臨老齡化的前景;但這些城市經濟增長依然迅速，同時也面臨經濟增長所帶來的環境和其他社會問題。[1]

如果從全球化歷史、發展階段和演化機制的角度分析，可以將歐美發達國家城市稱為先行演進型城市。當然其中也存在差異。拿英美兩國來說，英國城市的特征是市民社會、率先工業化、資源的全球配置、海外殖民和移民;我們看到的特點就是歷史與現代有機結合，街道尺度緊湊，城市中心繁榮，田野有鄉愁;城市體系（產業、人口、交通）配置合理;倫敦是世界城市，其他小城市是網絡節點，旅游城市如溫莎、巴斯，教育城市如牛津、劍橋，購物如比斯特，分工明確。因為先行，英國城市轉型可得先機，如曼徹斯特、利物浦成功轉型。利物浦最早是販賣奴隸的港口，曼徹斯特則是工業革命的發源地，這些城市經歷了從輝煌到衰落，現在又變得十分怡人。如果城市有年齡的話，它們應該屬于有智慧的中老年階段，閱歷深厚，精致又保持著活力。這些城市里幾百年的建筑都留下來了，街道是在汽車化之前建成的，尺度比較窄，適合于人們步行、購物和休閑旅游。而發展中國家的許多城市中，大量新城從年齡上講還是個年輕人，每天需要進食大量高熱量的東西，吃得多排泄得也多，才能夠維持生長;由于身體長得快而衣服不夠大，就需要不停地拼接補丁，要擴大城市體量。那些上了年紀的有智慧的城市就不需要這么著急，它所有保留下來的東西都是資本品，是有價值的好東西。它只要稍微加入一點點能量，就可以在全球化進程中優雅生存。這一類城市可以說是城市發展全過程演繹得比較好的城市。

與英國城市不同，美國的城市發展主要是在汽車化的條件下加速完成的。其特征是歷史較短、標準化流水線生產、私人汽車、城市蔓延，在全球化布局下形成了作為跨國公司總部的世界城市。美國畢竟是個移民國家，不像英國那樣依靠全世界的殖民地來配置資源。許多跨國公司在全球各地設置工廠，在美國設置總部，這使得美國大城市成長為總部經濟樣態，其金融、貿易都是為此服務的。美國城市的一大特點是從全球角度來配置資源的，而中國可能每個省甚至一些地方城市都有自己的產業體系。由于美國每個產業都是從全球化的角度來配置的，所以它可以將一個產品或服務的市場規模做得非常大;如果這個市場是覆蓋全美國的，那么很可能在全世界都有競爭優勢。美國的全球化是支撐其產業體系和城市體系的基礎。

其他大量的發展中國家城市可籠統地稱為跟隨演進型，面臨著各種各樣的發展困境。發展中國家的城市化基本上是在工業化完成之前出現的，大城市集中了大量人口。如埃及開羅，交通信號燈很少，堵車嚴重，整個城市只有三條軌道交通，地鐵總長不到80公里。開羅政府規定，只要房子不完全竣工就可以不交稅，因而城里隨處可見經年沒有封頂的樓房。建于海拔2300米高原之上的埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴，基礎設施匱乏，機場候機樓簡陋猶如巨型車間，起伏的土地上成片散落著窮人居住的白皮屋。城市宛如一個大工地，到處都在熱火朝天地搞建設。在低矮的棚戶區周邊，新的商業中心在成形之中，大片大片的新住宅小區正在興建。輕軌系統是中鐵工修建的，從老城區出發，向東、向南匍匐延展，撐起這個未來龐大都市的骨架。在亞的斯亞貝巴市東南30公里處，是埃塞俄比亞建立的首個工業園區“東方工業園”，園區內部道路寬闊，兩旁規整地排列著辦公建筑和鋼鐵、醫藥、紡織服裝、汽車制造各類企業的廠房。標識度非常高的城市迪拜，面積只有4114平方公里，但把人類有關現代化的想象幾乎疊加在一起。200年前，這里才開始有村莊的記錄;半個多世紀以來，迪拜的城市建設面積增長了400倍;再經過20年的發展，人口就從二十幾萬翻了十幾倍，但80%是外國人。迪拜機場是中東最繁忙的航空中轉站，2016年吞吐量8365萬人次。城市里布滿了透著“后現代”審美趣味和浮夸的建筑，諸如七星級帆船酒店（其門把手、馬桶圈都是鍍金的）、828米高的當今世界第一高樓哈利法塔、從高空俯瞰宛如一棵棕櫚樹的棕櫚島……個個都讓人嘆為觀止。然而，只是全球化的一次退潮，就讓實體經濟匱乏的迪拜打了個不小的趔趄，房價驟跌，投資者撤出。

在跟隨演進型的隊伍中，中國的城市化顯得頗有特點：融入全球化分工，成為制造業加工廠，巨量人口流動，城鄉二元戶籍制度設計，土地財政，地方政府競爭，大建開發區、基礎設施，產能過剩，排放嚴重。其中，政府推動是中國城市化模式的主要特點，這當然跟土地所有制性質有關。盡管從經濟學上講，這樣的土地制度的效率比較低，但是在其他方面這個效率又被彌補過來。比如遭遇全球金融危機以后，幾千萬農民工下崗返回老家，但只要家里有塊地可以棲息生養，就不會釀成巨大的社會動蕩。再者，有這么多土地由國家控制，可以放開手腳搞基礎設施建設，使得原來很多市場不可能觸及的地方被觸及到了，原本閑置的生產要素就可以進行貿易、產生價值。這樣的市場是在政府干預或者國家治理之下慢慢形成的，與教科書上講的市場的發生學不同。它暗含著中國歷史傳統的一個邏輯，即國家的治理在前。中國這樣巨型體量的國家，區域發展不平衡，自然災害頻發，自古以來就有由國家來提供公共物品的內在需求。國家提供基礎設施，對于消除市場分割、形成統一市場的意義重大。而土地公有制度這種“軟性”公共物品則為全國范圍內的公共基礎設施和城市建設減少了交易成本。

區位和產業：城市演化的內在機制

區位以及交通狀況的好壞，直接影響企業的選址，從而決定了沿線沿岸城市的誕生、興盛或衰落。古代揚州的興起，幾乎完全得惠于江淮運河的開鑿。它處于運河和長江相交匯的襟喉之地，有漕運的便利，人來船往，日益繁榮，發展成為江淮間富甲天下的城市。到19世紀末，受黃河決流的影響，大運河阻塞，停漕改折，部分江南物資改海運上供，揚州經濟從此一蹶不振。津浦鐵路修成之后，南北陸路交通的便利性超過了運河航運，而且鐵路不走揚州城下，更導致揚州城的頹勢難以挽回。[2]大運河衰落以后，江南運往北方的貢米改由海路運輸，這為上海帶來了起飛的契機。

眾所周知，當年英國人港口選址的能力很強，對直布羅陀、開普敦、孟買、新加坡、香港、上海以及蘇伊士運河、馬六甲海峽等的選擇，都頗具全球化貿易的眼光。上海最早選址重視內河漕運，在老城廂（有豫園、城隍廟）建城;英國人選址重視遠洋航運，所以選址在外灘，到現在依然是上海最好的地段。上海的地理位置盡管總體上是臨海和交通便捷的，但作為世界級大港，其資源條件并不十分理想。這一點，孫中山在其《建國方略》中就有過詳細的分析。貨運的集裝箱運輸模式，受降低成本的驅動，使得船體朝著吃水越來越深的趨勢發展。這種技術的演化，改變著地理空間的經濟價值，促使江河港口城市朝著下游出海口方向推移。上海近一二十年里將造船企業遷址到崇明島、開發大小洋山深水碼頭、建設浦東國際機場等一系列舉措，都只是為了一個目的：從地理上把上海變成一個真正的海洋城市。

在全球化背景下，由于技術和交通運輸的進步所帶來的運費大幅下降，工業區位的選址出現了新的指向。比如，并無礦產資源的上海、寧波等沿海城市成為龐大的鋼鐵、石化生產基地。原來屬于資源指向的區位類型變成了市場指向的區位類型，如臨海型、臨空型和高智能型。內陸城市鄭州，1953年才撤銷鄭縣建制升格為鄭州市。甲午戰爭后修建的京漢鐵路，平漢線走鄭州而非開封，兩座城市的命運由此發生徹底改變。鄭州位于一橫一縱交通的樞紐，制造業與物流的集聚，成為建設中心城市的條件。鄭州機場目前已是全國第二個實現航空、鐵路、高速公路一體化換乘的機場。2018年鄭州市常住人口突破千萬，GDP總量首破萬億大關。

城市的經濟發展水平在很大程度上受到歷史進程的影響，歷史進程又直接與地理因素有關。但未來經濟增長對自然地理的依賴程度可能將減少。新經濟地理學認為，初始地理優勢會促進經濟網絡的發展，但在經濟網絡形成以后，自然地理對經濟行為的影響力就會消失。經濟積聚的力量將產生出一種“經濟地理”，雖然它看來與一般的地理概念沒什么差別，但實質上卻完全不同。正如保羅·克魯格曼所指出，紐約之所以成為紐約，是因為一條伊利運河，雖然該運河150年以來在經濟上已不再重要，“一個區位的有利方面，如擁有一個好的港口，普遍起著‘催化作用;一個新中心出現時，它會位于那里，而不是周圍其他地區。但是，一旦新的中心已經建立，它將通過自我強化過程來成長，因而發展到一定程度時，最初的區位優勢與自我獲得的集聚優勢相比將變得不重要。自然地理以一種不確定的方式起著如此重要的作用，就是因為空間經濟的自組織特征”[3]。

經濟地理更加關注的是產業集聚在城市發展中的作用，龍港的例子很能說明這一點。伴隨著民營經濟發展和農民對城市生活的強烈需求，曾經在鰲江南岸灘涂上的五個小漁村，于1984年拼湊成立了“龍港鎮”。當時的規定“凡在龍港購地建房、經商辦企業的農民都可自理口糧遷戶口”一出，一個月內就收到5000多戶農民的進城申請。在造城最高峰的1985年，全鎮3000多間樓房同時興建，來自各地參加造城的有37支建筑工程隊，4000多名木匠、泥水匠，3000多名雜工，加上建房主人，每天工地上超過10000人。今天，“中國第一座農民城”已然蝶變，GDP超300億，歷經從小漁村到農民城、從農民城到撤鎮設市的跨越。2019年經國務院批準，蒼南縣龍港鎮被撤銷，縣級龍港市設立，成為中國的首個鎮改市。

從20世紀80年代開始，為鼓勵資本（包括外資）投入，全國各地紛紛設立了實行特定優惠政策的開發區（包括高新技術產業開發區、經濟技術開發區、出口加工區、保稅區等）。開發區為什么在中國有強大的動力？為什么它在中國會成為一種工業化和城市化的主要載體？說到底還是集聚經濟的作用。一方面，中國人多地少的矛盾非常突出，經濟發展嚴重不平衡，投資環境條件不均一，采用開發區模式，便于集中公共資源，快速有效地營造起有利于企業發展的特殊空間。另一方面，地方政府作為利益主體，都很重視搞開發區、招商引資，這對于增強綜合承載能力、促進當地就業、稅收、GDP 增長、城市發展等都有益處。

歷史上中國西部地區的城市少且小，那里最早的城市多數形成于自然地理條件較好的政治軍事要地，如內蒙古的呼和浩特（呼和浩特發展自驛站，因為密集的交通網絡聚集了人氣）、寧夏的銀川、新疆的烏魯木齊、青海的西寧、甘肅的蘭州、西藏的拉薩等。新中國成立后，國家加強了開發建設，在西部地區出現一批新興的城市，其中有相當部分是資源開發和加工型城市，如克拉瑪依、石河子、白銀、烏海、包頭、霍林格勒、金昌、攀枝花等。包頭市的例子比較典型，1949年它還只是一個幾萬人口的小城鎮，后來興建了一批特大型工業企業，在工業發展帶動下，僅僅30年時間，就發展成為非農業人口超過100萬的特大工業城市。

再看美國西部的發展。19世紀中期的西進運動吸引了大批移民涌向中西部地區開礦建廠，城市也就因此在那里發展起來。19世紀用無煙煤煉鐵的技術出現以后，煉鐵業在距原煤產地較近的地區迅速發展起來，出現了匹茲堡、辛辛那提、底特律等鋼鐵工業中心。西部還是石油最早的產地，克利夫蘭、塔爾薩等城市的發展都受惠于石油工業。19世紀40年代末，加利福尼亞州出現淘金熱，人們蜂擁而來，舊金山、奧克蘭隨之得以發展。1859年，科羅拉多州的格里利發現金礦，格里利城便從此發展起來。同一日期，內華達州由于金礦和銀礦的開采，人口在10年間猛增了7倍，弗吉尼亞城拔地而起。中西部的工業企業90%以上都集中在城市，工業化與城市化同步發展、互相促進。

到了20世紀20～50年代，由于實際收入增加，加上汽車的普及、中心城區環境惡化等因素，美國中產階級和富裕階層的郊區住宅迅速膨脹;50～70年代，伴隨中心城區地價上漲和勞動力成本提高，并借助高速公路體系的修建，大批制造業、運輸業、倉儲業等企業紛紛落戶郊區;70～80年代，追隨消費者人口的郊區化，大型購物中心、休閑娛樂場所等零售業也在郊區興旺起來;80年代以后，信息高速公路和新興高科技產業蓬勃發展，金融、保險、貿易等生產性服務業也出現了郊區化遷移。現在一個新的趨勢則是中產階級重新轉向市區移居，原來破敗的中心城區，出現了居住性修復。代表著消費能力和消費選擇載體的中產階級的遷入，還帶來了中心城區的許多變化，如重建濱水路，旅店增多，各種風俗混雜，大規模奢華的辦公區和住宅區、新潮昂貴的購物區都得到了發展。隨著經濟結構向服務業轉型，這種潮流在中國的許多城市也正如火如荼地出現，上海遍布老城的創業園區已超過200家。

全球化背景下成功的三類城市

在全球化背景下，能夠獲得成功的城市不外乎以下三類[4]：第一類是大都市，因集中了大量高附加值的研發、設計和服務活動，公司總部比以往任何時候更加傾向于集聚;第二類是中級工業化城市，相對高效率以及市場易于通達的優勢使其成為工業投資和大規模生產的首選地;第三類是風景旅游城市。

上海和深圳可作為第一類的注釋。上海1843年開埠，曾是遠東最大的城市、最開放的自由港。上海的經濟增長，一方面來自歷史積累的較好基礎，另一方面是靠一個個大項目和國家政策推動，比如浦東開發、金融要素市場、世博會、虹橋樞紐、迪斯尼、自貿區以及長三角一體化試驗區。上海的產業布局不僅在中國是最全的，在全球城市中差不多也屬最全的一個，從煉鋼到造船、造汽車、造飛機，再到石油化工、裝備制造、商貿物流，無所不包。上海是中國首個GDP超過3萬億元的城市，也是全國第一個、全球第五個航空旅客年吞吐量突破1億人次的城市，金融市場交易量位居世界前列，集裝箱吞吐量已經連續十年位居全球第一。與這座城市的商業活力和對外開放程度密切相關，它以539家星巴克門店（星巴克在中國120多個城市有超過2600家門店）的數量遙遙領先于其他城市。上海還有許多舊城改造的成功范例，如新天地、田子坊，以及在上海世博會期間大量的老廠房改建等。最近，黃浦江畔45公里岸線全部做了改造，比如1862年的造船廠改成劇場，亞洲最大8萬噸裝糧食的筒倉變成一個藝術展覽館……直至今日，雖然浦東道路開闊高樓林立，卻仍不及浦西的情調和溫度。

深圳只花了幾十年的時間，便從小漁村快速變身為1200多萬常住人口的現代大都市。由于土地狹小、人口密度大，深圳的土地問題特別復雜。當地人在特區建設前已經蓋了房子，形式上雖然算宅基地，但由于深圳農民全轉了市民，嚴格來講又不存在宅基地。在城市發展之初，政府給部分農民劃了一些宅基地和工商發展用地。2004年第二輪城市化征地時，全市1600平方公里，除去一半山地，農民自己開始像萵筍樓一樣緊挨著蓋房子。到現在，這類城中村仍然占了深圳建筑存量的50%。這些城中村在全市范圍內呈點狀分布，住在此處的租客平均通勤時間在半小時之內。城中村集體具有很強的組織性，承擔著基層社會管理的大量職能（社保、社區治安和市政設施維護等）。在人口大規模涌入的過程中，城中村變相發揮了保障房的作用，深圳企業的競爭力與這項“低成本”不無關系。可以說，外資、土地和勞動力是深圳奇跡的基礎。從發展外向型代工制造開始，轉向以互聯網和高科技產業群為主導，深圳成為全球人口、市域、產出擴張最快的城市。

浙江義烏屬于第二類的例子。義烏是一座建在市場上的城市，從1982年之前的小縣城發展成為全球最大的小商品集散中心，其國際貿易影響力甚至超過了不少省會城市。義烏建立了與全球200多個國家的貿易往來，有1.5萬名外商常年生活于此，每年成功舉辦各類會展活動140個以上，海關、商檢、物流、金融、保險、賓館、餐飲、旅游、出入境等配套體系高度發達，旺盛的市場需求、成熟的貿易體系，產生了巨大的集聚效應。30多年來，義烏GDP增長近600倍，建成區面積增長52倍，常住人口增長54倍。義烏城市建筑的“四層半”現象很有意思，即當地拆遷后居民選擇一個單元，頂樓自家居住，下面幾層都拿來出租，用做商業、辦公、倉儲。這樣形成的社區功能混合，是一種開放社區的模式。

第三類風景旅游城市如三亞，全市常住人口70多萬，年機場旅客吞吐量2000萬人次。快速發展的三亞有三種地理空間：一是原住民，主要在遠郊農村;二是亞龍灣、海棠灣等外來高端消費人群的聚居地;三是三亞灣和市區一帶本地人與外來人員的混居地。這三種地理空間各有明顯不同的特征：第一種仍屬傳統農村景觀;第二種屬于中產階層的高端消費場所;第三種由于建成區急劇膨脹、大量人口涌入，充滿商業活力，但是混亂擁擠。

城市的活力與繁榮如何實現

西方發達國家的城市化已有一兩百年歷史，要了解其城市演化，需要讀書、看博物館。而今天，我們非常幸運地經歷著一個“濃縮版”的全球化背景下的城市變化過程，可以通過持續的觀察，編織動態畫卷和邏輯鏈條，借助一些觀察點（村、鎮、縣區、中等城市和大城市，新區新城，老街古城），觀察空間、功能、權力（利）等結構的變化。

過去二三十年，在經濟全球化和信息化的驅動下，世界經濟的格局從“地點空間”逐漸向“流的空間”轉化，世界經濟體系的空間結構開始建立在“流”、連接、網絡和節點的邏輯基礎之上。比如一個大型制造業，總裝在一個中心城市，零部件生產則分布在全球。這種產業鏈、供應鏈在全球范圍內形成了物流、信息流、資金流、人流等，即所謂“流的空間”。在“流的空間”中，城市分工以及功能和影響力越來越重要。

今天，有的城市仍在照著傳統的路子擴張，有的城市則開始轉型摸索新的發展路子。杭州通過阿里云“ET城市大腦”智慧城市管理系統，將散落在交通管理、公共服務等領域的百億級的數據匯聚起來，搭建了一個城市交通動態網和自動化控制系統，使得杭州的交通擁堵率從2016年全國第5位降至2018年的全國第57位。“城市大腦”的應用還有望在城市管理的方方面面突破，打造一個全方位的AI城市管理系統，讓城市日常管理實現自動化、智能化。想象一下，如果城市里的每一條道路，醫院里的每一支針管，商場里的每一件商品，甚至城市河道里的每一段水域，在ET城市大腦的數據資源平臺中都有唯一的數據與之對應，就可以實現精準的數據分析和自動化控制，進而有望指數級地擴大城市的管理邊界。“ET城市大腦”，是杭州獻給世界的一個禮物，將為全球超大城市群的精細化管理提供一個中國方案，就像當年羅馬給了世界一個下水道、倫敦給了世界一個地鐵、紐約給了世界一個電網一樣。

城市發展的可能性是無限的。然而，什么樣的城市才算是好的形態呢？應該如凱文·林奇所描述的那樣——“它是有活力的（可延續發展的、安全的、協調的）;它是可感知的（可確認的、有結構的、表里一致的、透明的、易辨認的、清晰的、獨特的、重要的）;它是適宜的（形態和行為相匹配，是穩定的、可操作的、可復原的）;它是可及的（多樣的、平等的、地方管理的）;它是控制良好的（合適的、確定的、負責的、間歇性的放松）。而這些指標和輔助指標，都要由公正和內在的效率來完成。”?[5]

作者單位：復旦大學城市經濟研究所

（責任編輯：張文倩）

注釋：

*本文是教育部人文社科重點研究基地重大項目《新時期中國城市發展的投融資模式創新研究》（12JJD790049）成果。

[1] 彼得·霍爾：《長江范例》，載王士蘭、婁延安編：《崛起中的世界第六大城市群》，中國建筑工業出版社2005年版。

[2] 李孝聰：《中國區域歷史地理》，北京大學出版社2004年版。

[3] 保羅·克魯格曼：《“新經濟地理學”在哪里？》，載高登·克拉克、馬瑞蘭·費爾德曼等編：《牛津經濟地理學手冊》，劉衛東等譯，商務印書館2005年版。

[4] 安迪·派克、安德烈·羅德里格斯-帕斯、約翰·托梅尼：《地方和區域發展》，王學峰譯，格致出版社2011年版。

[5] 凱文·林奇：《城市形態》，林慶怡譯，華夏出版社2001年版。