拉丁美洲的未竟工業(yè)化

鄭宇 程文君

2019年11月，智利和玻利維亞，這兩個經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好的拉美國家意外地爆發(fā)了大規(guī)?？棺h活動，政局陷入動蕩。智利作為拉丁美洲發(fā)展的“優(yōu)等生”國家，曾因市場主導(dǎo)發(fā)展模式、養(yǎng)老金改革等新自由主義經(jīng)濟(jì)政策成為其他拉美國家的示范。這個人均GDP跨過高收入國家門檻的富裕國家，卻因地鐵票漲價4%引發(fā)了騷亂和街頭暴力，并逐漸演變?yōu)榇笠?guī)模的抗議活動?？棺h者呼吁建立新憲法，以取代1980年皮諾切特軍政府時期制定的憲法。而這部憲法為智利的市場主導(dǎo)發(fā)展模式提供了法律基礎(chǔ)。

在玻利維亞，左翼土著領(lǐng)袖埃沃·莫拉萊斯于2005年以壓倒性優(yōu)勢贏得大選以來，采取了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。他將天然氣國有化，倡導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利項目，并為農(nóng)村居民和土著居民等弱勢群體提供土地權(quán)和自治權(quán)。玻利維亞一度成為安第斯地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長最快的國家，減貧效果也很顯著。在莫拉萊斯當(dāng)政的15年間，玻利維亞的貧困率從59%下降到35%，反映不平等水平的基尼系數(shù)也從0.6降到了0.47。[1]然而，莫拉萊斯卻因在大選中舞弊的指控而引起全國性抗議，最終被迫辭職并前往他國避難。他的支持者和反對者們?nèi)栽诮诸^沖突不斷。

不論是1800萬人口的太平洋國家智利，還是1100萬人口的內(nèi)陸安第斯國家玻利維亞，新世紀(jì)以來都因政治相對穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長而被世界銀行和其他拉美國家稱贊。那么，為何這兩個發(fā)展模式迥異、發(fā)展態(tài)勢相似的國家，突然間遭遇了政治危機(jī)？

智利和玻利維亞的危機(jī)并非孤例。在拉美國家漫長的發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略如鐘擺般大幅變化，政治動蕩也頻繁發(fā)生。從20世紀(jì)初的初級產(chǎn)品出口繁榮到“二戰(zhàn)”后的進(jìn)口替代工業(yè)化，再到新自由主義的結(jié)構(gòu)性改革和21世紀(jì)初的集體“向左轉(zhuǎn)”，都體現(xiàn)了拉美國家對發(fā)展道路的艱辛探索。

自工業(yè)革命以來，幾乎所有成功的后發(fā)國家都通過工業(yè)化實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追趕。比如“一戰(zhàn)”前的法國、德國、瑞士，“二戰(zhàn)”前的美國、加拿大，“二戰(zhàn)”后黃金時代的意大利、挪威、西班牙、日本乃至20世紀(jì)后半葉的“東亞四小龍”等。歷史上的成功案例表明，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長需要不斷的產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步。當(dāng)工業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)部門時，在技術(shù)進(jìn)步的推動下，勞動生產(chǎn)率提高，就業(yè)機(jī)會增加，消費(fèi)擴(kuò)大，人民生活水平將得到改善。然而，在拉丁美洲卻從未有過成功的工業(yè)化案例。那么，為什么一些國家成功的發(fā)展經(jīng)驗在另一些國家卻行不通？

拉丁美洲發(fā)展模式的演變

后發(fā)國家的工業(yè)化模式通常有三種類型。第一類是通過初級產(chǎn)品出口帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高或增加出口收入，從而產(chǎn)生對國內(nèi)制造業(yè)的需求和相應(yīng)初級產(chǎn)品加工業(yè)的出口需求。第二類是進(jìn)口替代工業(yè)化，即通過限制工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)口來保護(hù)和促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。進(jìn)口替代工業(yè)化通常包括兩個階段：第一階段進(jìn)口替代是實現(xiàn)基本消費(fèi)品從進(jìn)口轉(zhuǎn)向本地生產(chǎn)，第二階段則是耐用消費(fèi)品、中間產(chǎn)品和資本品的國內(nèi)生產(chǎn)。第三類是出口導(dǎo)向工業(yè)化，即通過出口具有比較優(yōu)勢的工業(yè)制成品來推動工業(yè)化發(fā)展。與進(jìn)口替代工業(yè)化相比，出口導(dǎo)向工業(yè)化通常需要更開放的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和更融合的國際市場。這三種工業(yè)化模式，拉美國家都嘗試過。

19世紀(jì)末的拉丁美洲是一個發(fā)展前景光明的大陸，大部分國家擺脫殖民統(tǒng)治已有半個多世紀(jì)，政治獨(dú)立、市場開放程度很高。與此同時，拉美國家豐富的自然資源為發(fā)展資源型工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。彼時的拉美國家經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定，同發(fā)達(dá)國家的差距并不大，例如阿根廷的人均GDP甚至位居許多發(fā)達(dá)國家之前。然而，兩次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)大蕭條扼制了拉美國家的發(fā)展步伐。隨著大宗商品價格下跌，資本流入中斷，拉美國家的財政收入持續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)陷入蕭條，政治上也陷入動蕩。

“二戰(zhàn)”后，拉美學(xué)者開始反思這種資源出口模式的脆弱性，尤其是國際市場商品價格波動對拉美經(jīng)濟(jì)有巨大沖擊。他們把拉美經(jīng)濟(jì)的困境歸咎于外部因素。供職于聯(lián)合國拉美經(jīng)濟(jì)委員會的阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞爾·普雷維什提出的“依附論”，是其中最具影響力的觀點(diǎn)。普雷維什認(rèn)為，國際生產(chǎn)分工的結(jié)構(gòu)性差異造成了邊緣國家的國內(nèi)失衡和經(jīng)濟(jì)落后。“中心-邊緣”依附關(guān)系首先體現(xiàn)在國際分工上：中心國家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)具有均質(zhì)性、多樣化的特點(diǎn)，而邊緣國家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)卻是異質(zhì)性、專門化的，以出口初級產(chǎn)品為主。這種差異造成了中心與邊緣國家在國際分工中地位不同，表現(xiàn)為不發(fā)達(dá)國家用初級產(chǎn)品換取發(fā)達(dá)國家的工業(yè)制成品。相對于工業(yè)制成品，初級產(chǎn)品的國際市場價格長期趨于下降，導(dǎo)致發(fā)展中國家必須不斷增加初級產(chǎn)品出口才能保證貿(mào)易平衡，因此造成了邊緣國家對中心國家的依附。[2]巴西學(xué)者多斯·桑托斯進(jìn)一步指出，拉美國家對發(fā)達(dá)國家的依附關(guān)系是長期存在并逐漸演變的，從19世紀(jì)之前的殖民依附發(fā)展到19世紀(jì)末期的金融-產(chǎn)業(yè)依附，最后于20世紀(jì)中期以后形成了技術(shù)-產(chǎn)業(yè)依附關(guān)系。[3]

依附論對拉美在“二戰(zhàn)”后的發(fā)展戰(zhàn)略影響深遠(yuǎn)，推動了進(jìn)口替代工業(yè)化模式的實施。普雷維什的思想也是拉丁美洲經(jīng)濟(jì)委員會工作的基礎(chǔ)。1964年，普雷維什擔(dān)任新成立的聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議（UNCTAD）的秘書長，依附論的觀點(diǎn)得以更廣泛的傳播。盡管普雷維什認(rèn)為僅靠進(jìn)口替代不能產(chǎn)生供發(fā)展所需的充足外匯，必須通過出口制成品予以補(bǔ)充，但拉美國家奉行的經(jīng)濟(jì)政策卻只強(qiáng)調(diào)了進(jìn)口替代。

為了減少對發(fā)達(dá)國家的依附和對初級產(chǎn)品出口的依賴，拉美國家一方面通過操控匯率，對進(jìn)口工業(yè)制成品征收高關(guān)稅和實施配額限制，以保護(hù)國內(nèi)的幼稚產(chǎn)業(yè)。另一方面向國內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)部門提供補(bǔ)貼，以期實現(xiàn)工業(yè)化。巴西、墨西哥等國都制訂了工業(yè)發(fā)展計劃，將貿(mào)易保護(hù)與投資生產(chǎn)相結(jié)合。除此以外，拉美國家還通過國家開發(fā)銀行對配套基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)進(jìn)行融資。進(jìn)口替代戰(zhàn)略的實施讓拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景再次充滿希望。從1950～1980年間，拉美國家的年均經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到5.5%，同發(fā)達(dá)國家的差距繼續(xù)縮小。

然而，拉美國家一直面臨長期的財政和貿(mào)易赤字，只能利用大量外國貸款來大規(guī)模補(bǔ)貼國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增加。1970年，整個拉丁美洲的未償債務(wù)總額僅為290億美元，而到1978年，這一數(shù)字達(dá)到了1590億美元。1982年更是達(dá)到驚人的3270億美元，其中至少80%為主權(quán)債務(wù)。[4]在20世紀(jì)70年代中期以前，國際經(jīng)濟(jì)形勢利好、貸款率低，拉美國家尚能償還不斷增長的債務(wù)，但隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，美國和歐洲收緊貨幣政策，貸款利率飆升，負(fù)債累累的拉美國家遇到了巨大麻煩。1982年8月，墨西哥成為第一個宣布無法按期償還貸款的國家。債務(wù)危機(jī)最終席卷了16個拉美國家。到了20世紀(jì)80年代末，拉美的人均GDP比危機(jī)前下降了8.3%。[5]

從20世紀(jì)80年代末開始，拉美國家為了獲得世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）的貸款，開始全面接受新自由主義的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，即所謂的“華盛頓共識”。改革政策主要包括：減少政府干預(yù)、緊縮財政和貨幣政策、私有化、開放國內(nèi)市場等?！叭A盛頓共識”的政策建議源于安妮·克魯格等新自由經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府失靈的批評。他們認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，低下的效率以及政府干預(yù)下的產(chǎn)業(yè)政策所帶來的尋租行為，要比市場失靈更嚴(yán)重。[6]在他們看來，拉美國家的產(chǎn)業(yè)政策并非源于合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃，而是為行業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)家和政府官員等既得利益集團(tuán)謀取私利的政策工具。

1982年拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時，克魯格恰好成為世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。她關(guān)于“政府干預(yù)等同尋租”的理論成為世界銀行在拉美推行新自由主義結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)。政府對經(jīng)濟(jì)的任何干預(yù)都被視為對自由市場的不必要和潛在的破壞。尤其是產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是扭曲了資源配置，是導(dǎo)致通貨膨脹、貿(mào)易失衡和財政赤字的根源。因此，在20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機(jī)后“失去的十年”期間，進(jìn)口替代工業(yè)化受到了嚴(yán)厲批評。產(chǎn)業(yè)政策作為一個政治不正確的“壞詞”，被排除在結(jié)構(gòu)性改革所建立的新自由主義經(jīng)濟(jì)模式之外。

然而，即使拉美國家被迫接受了“華盛頓共識”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍保留了很明顯的政府干預(yù)的發(fā)展主義色彩。一些拉美國家用“競爭政策”一詞來掩飾所實施的產(chǎn)業(yè)政策，以打消對進(jìn)口替代工業(yè)化的反感。即便是在阿根廷的梅內(nèi)姆、巴西的科洛爾和墨西哥的薩利納斯總統(tǒng)這些強(qiáng)硬的新自由主義改革派政府在執(zhí)政期間，也保留了對某些產(chǎn)業(yè)特別是汽車行業(yè)的支持政策。一些東加勒比國家，如巴巴多斯和圭亞那，對酒店和旅游業(yè)也有一攬子激勵措施。即使是對奉自由市場為圭臬的智利，自1960年以來也通過國家政策扶持、建立行業(yè)協(xié)會、展開技術(shù)交流等多項制度來促進(jìn)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等加工業(yè)。這些政策在措辭上被認(rèn)為是“中性”的，但這不妨礙政府長期以來直接支持林業(yè)和采礦部門以及一些關(guān)鍵行業(yè)的出口。

新自由主義式微后的拉美產(chǎn)業(yè)政策

20世紀(jì)末，雖然拉美國家的長期高通脹和財政赤字得到了抑制，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脆弱性并沒有改善，經(jīng)濟(jì)動蕩反而加劇了，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了負(fù)增長?！叭A盛頓共識”的結(jié)構(gòu)改革基本失敗了。由于對新自由主義理念的失望，拉美國家政府開始集體向左轉(zhuǎn)，重新強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。在玻利維亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等國，激進(jìn)的左翼政府在選舉中大獲全勝。在巴西、阿根廷、智利等國，執(zhí)政的則是溫和左翼政府。政府干預(yù)和產(chǎn)業(yè)政策重新獲得了青睞。

在經(jīng)歷了幾十年工業(yè)化反復(fù)試驗后，拉美國家對產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識變得更務(wù)實。他們不再討論產(chǎn)業(yè)政策是否必要，而是“做什么”和“怎么做”。各國實施產(chǎn)業(yè)政策的程度也存在差異。巴西、哥倫比亞、薩爾瓦多、墨西哥等國制訂了明確的國家發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)支持計劃;阿根廷、智利、哥斯達(dá)黎加等國對一些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行持續(xù)支持但沒有明確的國家發(fā)展戰(zhàn)略;其他國家則只是零星地頒布一些產(chǎn)業(yè)支持措施。不過，即使是在執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略的國家，政府的角色也被限定在“促進(jìn)者”或“催化劑”。這種需求導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策與進(jìn)口替代工業(yè)化時期的供給導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策差別較大。與此同時，政府干預(yù)方式也變得更加多樣，主要體現(xiàn)在四個方面：

首先是從進(jìn)口替代轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向?！叭A盛頓共識”中關(guān)于開放國內(nèi)市場、私有化、提高市場競爭力等舉措被視為轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向工業(yè)化。出口導(dǎo)向工業(yè)化與進(jìn)口替代工業(yè)化都以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化為目標(biāo)，卻源于不同的邏輯。進(jìn)口替代政策通過關(guān)稅和貿(mào)易壁壘等手段來保護(hù)國內(nèi)市場和幼稚產(chǎn)業(yè)，限制外來競爭，壟斷國內(nèi)市場。出口導(dǎo)向工業(yè)化是以建立本國企業(yè)之間以及同國際市場之間的聯(lián)系，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、補(bǔ)貼出口等手段來激勵本國企業(yè)增加出口，融入全球市場。在這一時期，拉美國家一方面高度融入國際市場，一方面試圖通過績效等制度來限制進(jìn)口替代工業(yè)化中出現(xiàn)的尋租和腐敗。對出口商的補(bǔ)貼和獎勵再不是一概而論，而是獎勵那些在國際市場上最有競爭力的生產(chǎn)者。新的產(chǎn)業(yè)政策工具不是對整個行業(yè)征收高額關(guān)稅和直接補(bǔ)貼，而是包括減稅，關(guān)稅減免和旨在促進(jìn)國際競爭的低息融資。

其次是從縱向往橫向產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。傳統(tǒng)的縱向產(chǎn)業(yè)政策通常先由政府根據(jù)計劃對重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和保護(hù)，以期培養(yǎng)具有國際競爭力的“國家隊”。橫向產(chǎn)業(yè)政策則是通過設(shè)定研發(fā)、生產(chǎn)效率、出口等業(yè)績目標(biāo)來對達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行獎勵，鼓勵不同規(guī)模企業(yè)的百花齊放。譬如，在進(jìn)口替代工業(yè)化時期，拉美國家對信息和通信技術(shù)的支持集中于對硬件行業(yè)的政策扶持，隨后轉(zhuǎn)向支持軟件開發(fā)、信息社會發(fā)展和傳播的一般性政策。

第三是改變對具有規(guī)模效應(yīng)和自然壟斷特征的行業(yè)的監(jiān)管和激勵手段。電力、電信、石油和天然氣等行業(yè)基本已在之前的結(jié)構(gòu)改革中被私有化，而政策支持集中在建立有效監(jiān)管框架上，包括建立和加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、調(diào)整法律框架、加強(qiáng)供應(yīng)商之間協(xié)調(diào)等。在巴西，政府支持電力、電信、國防、航空、石油等高利潤行業(yè)成立技術(shù)研發(fā)基金，既用于行業(yè)本身的研發(fā)，也為其他一些低利潤行業(yè)提供資金，如對貧困或偏遠(yuǎn)地區(qū)的支持、建立實驗室和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。在智利，銅礦的租金就被用來支持2007年2月頒布的《國家競爭力戰(zhàn)略》中的研發(fā)和創(chuàng)新活動。同時，拉美國家也通過整合新的生產(chǎn)細(xì)分領(lǐng)域來增強(qiáng)某些行業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)力。譬如，墨西哥和南方共同市場國家（阿根廷、巴西、巴拉圭和烏拉圭）的汽車行業(yè)制度是為了組織廠商及零部件生產(chǎn)商的投資。事實上，很多拉美國家都對本國紡織、服裝、鞋類、電子產(chǎn)品和玩具等目標(biāo)行業(yè)給予了關(guān)注，對農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)生產(chǎn)也有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。

第四是支持中小型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力和應(yīng)對危機(jī)的能力。許多拉美國家實施了支持產(chǎn)業(yè)集群的政策，比如墨西哥針對瓜納華托州鞋類生產(chǎn)和哈利斯科州電子行業(yè)的激勵措施以及巴西支持小微企業(yè)的開發(fā)本地集群計劃。尤其是在安第斯（哥倫比亞、秘魯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞和厄瓜多爾）和中美洲國家，企業(yè)數(shù)量多但規(guī)模小，支持產(chǎn)業(yè)集群的政策得到更多認(rèn)可。即使是那些有明顯比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門，也制訂了應(yīng)對短期危機(jī)的扶持計劃。如加勒比國家的“陽光與沙灘”旅游計劃和墨西哥為農(nóng)作物增值和挖掘市場潛力的“農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線聯(lián)盟”等。

新世紀(jì)拉美國家的發(fā)展桎梏

從19世紀(jì)末開始，拉美國家不斷嘗試推動工業(yè)化發(fā)展，卻始終走不出增長-動蕩-低迷的怪圈。21世紀(jì)初的國際石油和農(nóng)產(chǎn)品價格上漲再次助推了拉美經(jīng)濟(jì)增長。2000～2015年期間，拉美國家的年均經(jīng)濟(jì)增長為3%，遠(yuǎn)高于20世紀(jì)末期的水平。但是，拉美國家的經(jīng)濟(jì)增長仍然嚴(yán)重依賴能源和農(nóng)作物出口。初級產(chǎn)品在出口中的比例持續(xù)上升，經(jīng)濟(jì)活動之間的聯(lián)系始終沒有形成，制造業(yè)失去了活力，引發(fā)了對拉美經(jīng)濟(jì)將重新回到“初級化”的擔(dān)憂。

2014～2016年間國際市場能源資源產(chǎn)品價格大幅下跌再次抑制了拉美經(jīng)濟(jì)的增長勢頭。盡管2017年后拉美經(jīng)濟(jì)增長有所回升，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的脆弱性并未改善。被寄予厚望的工業(yè)化，并沒有在拉美國家實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了明顯的去工業(yè)化現(xiàn)象。自20世紀(jì)80年代開始，制造業(yè)附加值在GDP中的比例持續(xù)下降，從1985年的25%下降到2018年的13%（參見圖1）。[7]去工業(yè)化本是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高水平后才出現(xiàn)的現(xiàn)象，但尚處于中等收入水平的拉美國家，卻始終未能靠制造業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)增長，給拉美的發(fā)展前景蒙上了陰影。而且，隨著失業(yè)率的上升，拉美國家龐大的非正式就業(yè)群體成為社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的隱患。

應(yīng)該如何評價拉美國家一個世紀(jì)的工業(yè)化嘗試呢？

拉美發(fā)展道路的艱辛探索體現(xiàn)了與西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的線性發(fā)展觀的分道揚(yáng)鑣。在傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，早期發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗往往被認(rèn)為是現(xiàn)代化的必由之路。但相對于大多數(shù)經(jīng)歷過殖民統(tǒng)治的發(fā)展中國家而言，發(fā)達(dá)國家的藍(lán)本借鑒意義有限，難以成為廣泛適用的標(biāo)準(zhǔn)模式。亞歷山大·格申克龍指出：經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非是后發(fā)國家模仿先發(fā)國家的階段性發(fā)展的歷史，而是后發(fā)國家逐漸與先發(fā)國家模式相偏離的歷史。先發(fā)國家和后發(fā)國家在工業(yè)化道路的顯著差別不僅體現(xiàn)在工業(yè)增長速度，也體現(xiàn)在生產(chǎn)和組織結(jié)構(gòu)上。[8] 阿爾伯特·赫希曼強(qiáng)調(diào)欠發(fā)達(dá)國家只有改變現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡，通過政府干預(yù)把不同資源要素連接起來，利用“不平衡增長”來實現(xiàn)對發(fā)達(dá)國家的追趕。[9] 通過產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)工業(yè)化正是基于這樣的理念。但是，發(fā)展中國家同時面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的雙重考驗。如何在變化的國際環(huán)境中進(jìn)行自我發(fā)現(xiàn)，找到最適合本國的產(chǎn)業(yè)政策是長期的難題。無論產(chǎn)業(yè)政策如何制定，拉美國家的發(fā)展仍面臨國際國內(nèi)層面的雙重桎梏。

從外部環(huán)境來看，國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在全球化時代發(fā)生了重大變化。盡管很多發(fā)展中國家選擇了外向型經(jīng)濟(jì)模式，參與全球價值鏈的程度不斷加深，但與發(fā)達(dá)國家的差距并未縮小。隨著全球價值鏈的擴(kuò)展，發(fā)展中國家的出口門檻變得更低，融入國際市場的程度也更深。但發(fā)展中國家受到國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的限制也更大，使它們難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，擺脫中等收入陷阱，出口對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用也在逐漸下降。[10] 隨著自動化和人工智能技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展中國家廉價勞動力的比較優(yōu)勢逐漸減少。尤其是在沒有生產(chǎn)率提升的情況下，拉美國家單靠外部需求驅(qū)動的出口增長是難以持續(xù)的，出口結(jié)構(gòu)單一的狀況也沒有改善。

從內(nèi)部環(huán)境來看，社會公平和貧富差距是制約工業(yè)化發(fā)展的主要原因。曾任聯(lián)合國副秘書長的哥倫比亞經(jīng)濟(jì)學(xué)家何塞·奧坎波認(rèn)為，拉美經(jīng)濟(jì)之所以難以擺脫對資源出口的依賴，是因為沒有能夠建立反周期的經(jīng)濟(jì)政策，而社會分配的壓力是一個很大的因素。[11]拉美國家盡管對產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度和方式已發(fā)生了數(shù)次轉(zhuǎn)變，但國內(nèi)始終面臨財富再分配的巨大社會壓力。

拉美國家充分享受了21世紀(jì)初的全球大宗商品繁榮時期的增長紅利，將經(jīng)濟(jì)政策聚焦在縮小貧富差別、照顧弱勢群體上，倡導(dǎo)社會凝聚等。2002～2012年期間，拉美國家的絕對貧困人數(shù)減少了6000萬。[12]從2000年到2017年，智利的貧困人口比例（按人均每天4美元估算）從31%下降到6.4%。[13]不論是經(jīng)濟(jì)高增長國家如智利還是增長較為緩和的國家如巴西，左翼政黨執(zhí)政國家還是中右翼黨執(zhí)政國家，拉美國家普遍出現(xiàn)了貧富差距縮小的跡象。

但是，拉美仍然是世界上貧富差距最大的地區(qū)。以智利和玻利維亞為例，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2003年智利最富裕的20%人收入占據(jù)了國民總收入的56.8%，而最貧困的20%人只占總收入的4%。這一狀況在2017年并未有太大好轉(zhuǎn)，最富裕的20%人占據(jù)總收入的52.9%，最貧困的20%人占總收入的5.2%。相較于智利，玻利維亞的貧富差距更大。2002年最富裕的20%人收入占全國總收入的60.6%，而最貧困的20%人只占1.7%。到了2017年，最富裕的20%人占總收入的48.5%，最貧困的20%人占總收入的4.1%。

前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·布基翁提出了貧困-增長-不平等的發(fā)展三元關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長可以通過涓滴效應(yīng)減少貧困，但是如果沒有相應(yīng)的社會政策來保障分配相對公平，減貧的效果是難以持續(xù)的。[14]在10年的經(jīng)濟(jì)繁榮期間，拉美國家新增的財政收入主要被用于福利分配，卻沒有從根本上改變導(dǎo)致貧富差距巨大的政策。其中，巴西、阿根廷和烏拉圭的社會福利支出比例提升最快，已經(jīng)達(dá)到許多發(fā)達(dá)國家的水平，而它們的貧富差距卻遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的水平。這是因為社會福利支出并沒有產(chǎn)生顯著的財富再分配效果。一方面，社會支出增加的主要部分是養(yǎng)老金，而養(yǎng)老金的主要受益者是有固定工作的正式雇員，大部分的非正式勞動力則被排除在外。另一方面，私有化的醫(yī)療和教育雖然給民眾提供了更多選擇機(jī)會，但事實上卻讓中產(chǎn)階級成為福利增加的主要承擔(dān)者，背負(fù)了更多的債務(wù)，而富豪的財富卻未被再分配。因此，社會支出的增加對縮小拉美國家貧富差距的效果有限。

不斷增加的社會福利支出不僅沒有產(chǎn)生有效的再分配結(jié)果，而且在外部沖擊到來時變得更加脆弱。隨著大宗商品價格下跌，拉美國家經(jīng)濟(jì)增長緩慢，政府財政收入減少，維持社會福利支出更加困難，財政轉(zhuǎn)移和扶貧計劃將難以實施。與此同時，去工業(yè)化導(dǎo)致拉美國家的就業(yè)減少，勞動生產(chǎn)率停滯。如果政府不在教育、科技和創(chuàng)業(yè)上進(jìn)行扶持，低技能工人將面臨失業(yè)或收入下滑的危險。在這樣的情況下，社會矛盾的激化已經(jīng)在所難免了。

拉美國家的政治結(jié)構(gòu)也是束縛工業(yè)化發(fā)展的重要因素。大多數(shù)拉美國家已在中等收入國家行列停留了很久，但它們面臨的困境不只是缺乏增長動力的中等收入陷阱問題，更是分化嚴(yán)重、競爭激烈的政黨政治。拉美國家盛行的總統(tǒng)制政府和比例代表制議會的組合加劇了政黨制度的碎片化，給各種利益群體影響政策留下了很大空間，形成了盤根錯節(jié)的政商關(guān)系。

發(fā)展政策需要強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)，而缺乏包容性的發(fā)展政策則會帶來社會分裂。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)被部分精英滲透并通過政治活動控制了資源、財富、機(jī)會的平等性，國家追求發(fā)展的整體利益就被削弱了。在社會共識難以形成的情況下，任何打著改革旗號的政策調(diào)整都只是拆東墻補(bǔ)西墻。為了吸引選票，政治家們的常用手段是許諾各種難以持續(xù)的社會分配政策，結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)政策頻繁改弦更張，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不斷重蹈覆轍。尤其是在激進(jìn)左翼政府執(zhí)政的委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾等國，政府為了贏得下層民眾的選票，大幅提高了社會福利支出。即使是在溫和左翼和中右翼政府執(zhí)政的巴西、阿根廷、智利等國，提高社會福利支出也一直是政府對民眾承諾的政策目標(biāo)。

要想擺脫中等收入陷阱，拉美國家不僅需要經(jīng)濟(jì)改革來重新找到經(jīng)濟(jì)增長動力，更需要綜合的政治解決方案以突破既得利益群體的限制。只有在強(qiáng)大的新興利益聯(lián)盟的支持下，持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級政策才可能推行。[15]而在許多拉美國家，這種解決方案是無法靠政府更替來獲得的。玻利維亞民眾顯然已經(jīng)意識到這點(diǎn)。他們在莫拉萊斯流亡他鄉(xiāng)后說：“如果莫拉萊斯贏了，我們會變成尼加拉瓜。如果前總統(tǒng)梅薩贏了，我們就會變成阿根廷?！?/p>

注釋：

[1] “The World Bank in Bolivia，”?https：//www.worldbank.org/en/country/bolivia/overview.

[2] Raúl Prebisch， “The Economic Development of Latin America and its Principal Problems，” Economic Commission for Latin America， Vol. 7， 1959， pp. 1～59.

[3] Theotonio Dos Santos， “The Structure of Dependence，” American Economic Review， Vol. 60， No. 2， 1970， pp. 231～36.

[4] Federal Deposit Insurance Corporation，? History of the Eighties-Lessons for the Future， Volume I： An Examination of the Banking Crises of the 1980s and Early 1990s，F(xiàn)ederal Deposit Insurance Corporation，1997，Chapter 5.

[5] Eliana Cardoso and Albert Fishlow， “Latin American Economic Development： 1950～1980，” Journal of Latin American Studies， Vol. 24， 1992， pp. 197～218.

[6] Anne Krueger， “The Political Economy of the Rent-Seeking Society，” American Economic Review， Vol. 64， No. 3， 1974， pp. 291～303.

[7] World Bank， World Development Indicators， 2019.

[8] 亞歷山大·格申克龍：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，張鳳林譯，商務(wù)印書館2009年版。

[9] Albert Hirschman， The Strategy of Economic Development， Yale University Press， 1958.

[10] Dani Rodrik， “New Technologies， Global Value Chains， and Developing Economies，” NBER Working Paper， No. 25164， 2018.

[11] José Antonio Ocampo， “Commodity-led Development in Latin America，” in Gilles Carbonnier ed.， Alternative Pathways to Sustainable Development： Lessons from Latin America， Humberto Campodónico， Sergio Tezanos Vázquez， Brill， 2017.

[12] Economic Commission for Latin America and the Caribbean （ECLAC）， Inclusive Social Development： The Next Generation of Politics for Overcoming Poverty and Reducing Inequality in Latin America and the Caribbean， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39101/4/S1600098_en.pdf.

[13] “The World Bank in Chile，” https：//www.worldbank.org/en/country/chile.

[14] Fran?ois Bourguignon， “The Poverty-Growth-Inequality Triangle，” World Bank Working Paper， http：//siteresources.worldbank.org/INTPGI/Resources/342674-1206111890151/15185_ICRIER_paper-final.pdf.

[15] Richard Doner and Ben Ross Schneider， “The Middle-Income Trap： More Politics than Economics，” World Politics， Vol. 68， No. 4， 2016， pp. 608～44.