區塊鏈與國家治理的融合重構

李雯佳

為什么區塊鏈技術會與治理改革掛上鉤，一躍成為當下中國一個吸引眼球、亟待理解的顯著現象？2020年6月1日，在全球疫情反復、經濟風險劇增的復雜形勢下，《海南自由貿易港建設總體方案》正式印發，這是被市場和輿論稱為中國深化改革開放、對沖重大風險的破題之舉。這份文件提出：“著力推進政府機構改革和政府職能轉變，鼓勵區塊鏈等技術集成應用于治理體系和治理能力現代化，構建系統完備、科學規范、運行有效的自由貿易港治理體系。”緊隨其后，國內一些重要經濟城市在落實國家大政方針的政策文件中也同樣出現了“區塊鏈政策”，將區塊鏈與政府治理、公共服務的融合發展視為努力方向。一時之間，繼2019年10月24日中共中央政治局集體學習區塊鏈之后，區塊鏈再次成為橫跨技術創新、產業發展、公共政務和民生服務等多個領域的熱點。如何理解這一現象？我們應該從單一現象中抽身而出，把互聯網視為信息技術革命重構人類組織行為的一種新趨勢，而且已經在企業公司、產業鏈、社交網絡等人類組織行為中蔓延——既然如此，國家職權部門的組織行為又怎么可能置身事外？

區塊鏈（blockchain），是一套能夠搭建分布式的共享數據庫的技術組合方案，具有分布式數據存儲、加密算法、點對點傳輸、共識算法、智能合約等技術特征，可以確保數據信息交互協作的唯一、準確、不可篡改，不依賴第三方而讓互聯網從信息傳輸躍升為價值傳輸，故而又被稱為“信任的機器”。[1]區塊鏈的由來并非簡單的技術演進，而是與社會政治經濟結構緊密相關的時代產物——這就是我們都已經熟悉的爭奪貨幣發行權的比特幣故事。按照業界說法，“幣鏈一體”是區塊鏈1.0版本，與此同時得以深化發展的是區塊鏈2.0“智能合約”，而區塊鏈3.0“生態平臺”則被視為區塊鏈重構互聯網底層后的“新世界”。這三者之間重大區別之一就是應用場景的多元擴展。本文將以此為視角，實證觀察區塊鏈創新提升法律治理能力的現實個案，由此嘗試性分析其可能的理論意義與實踐態勢。

一、從區塊鏈應用的兩個場景說起

目前，國內區塊鏈的主要落地場景還是金融領域。不過，仔細甄別網信辦區塊鏈信息服務備案管理系統發布的三批名單，就會發現里面其實不乏區塊鏈政務應用。按照通行理解，區塊鏈政務應用可以幫助政務部門增強服務能力、優化服務流程和提升透明公信。嚴格來說，這是以接受服務管理的外部視角來理解區塊鏈。如果以內外互動的組織行為視角來觀察，就會發現區塊鏈其實創造出了一個特殊的“治理試驗場”：其圍繞具體的事務職能，通過對相應的行政程序或法律行為的場景性探索，力圖將區塊鏈分布式、透明性的交互協作特性滲透進各個具體職能場景的程序運作和組織行為。這是一個指向自身架構運作和組織行為的“試驗場”。

這一角度明顯與外部視角理解區塊鏈提升政務服務有所不同，它更關心的是提供政務服務的組織行為及回應能力，更強調的是信息透明傳輸與決策執行能力的彼此規定，更希望改變的是靜態制度與動態治理的互動關系。如果用中國傳統政治語言來說，它的關切是“政道”，即“治道”與“治術”的辯證。[2]以下借助兩個真實個案展開細致討論。

（一）個案一：司法中的區塊鏈應用

早在2018年，最高人民法院首次以《關于互聯網法院審理案件若干問題的規定》司法解釋形式對區塊鏈技術電子存證進行法律確認，2019年由最高人民法院信息中心指導編寫的《區塊鏈司法存證應用白皮書》面世，此后北京、廣州、杭州三地互聯網法院帶頭探索關于證據裁判的區塊鏈應用場景，為司法裁判流程所依賴的證據固定和事實認定提供有力支撐。在最高人民法院的部署下，F省高級人民法院是全國首批應用區塊鏈技術存儲、管理電子檔案的法院，但是與其他省份法院的“邊試邊行”有所不同，F省高院一起步就系統設計了一個較為全面的“電子法院”架構，力圖打造一個完整流程的線上數字法院，目前這家“電子法院”已經上線運行，幾乎涵蓋了訴訟全流程業務。

區塊鏈是“電子法院”的支撐技術之一，其將審判執行重要節點信息上鏈固化保存，把各個影響審判質效和司法公信的關鍵環節都蓋上區塊鏈“戳印”，這些“戳印”包含了可信時間、身份、流程操作等關鍵信息，并向區塊鏈的全體節點實時進行公開廣播，這樣就保證對案件操作行為進行過程存證，杜絕重要信息私自篡改、后臺數據庫人為修改等，做到所謂“變更流程化、行為可記錄、結果可留存、過程可追溯”。事實上，司法程序有著相對嚴格的程序法規范，對于采取新技術力量支撐司法裁判也有相對成熟的各種正式/非正式規則，區塊鏈的介入確實起到了技術對制度實效的鞏固監督。而更有意味的是，這一個案還展現出區塊鏈作為組織技術的顯著特性。

依據不同的底層架構形態，區塊鏈大致可以分為聯盟鏈、公有鏈、私有鏈，政務領域的區塊鏈一般都是基于各方私有鏈節點之上的聯盟鏈。F省法院在審判執行業務線上搭建了若干條私有鏈，同時在訴訟核心環節“存證認證”上建立了一條旨在促進司法協作的聯盟鏈。其基本邏輯是：聯盟鏈在法院、公證機關、司法鑒定中心、律師（事務所）、第三方存證平臺等設置共識節點，形成電子證據流轉審核的數據平臺，當啟動存證取證程序時，法院與公證機關、司法鑒定中心等節點系統對接，溯源查驗實時上鏈的司法鑒定報告和公證書真偽，即實現數據存證、在線取證、司法出證、全網監管等功能。比如，在互聯網購物平臺上經常出現商標仿冒或者盜用情況，被侵權人維護自身權益時往往都是以頁面截圖的方式來證明侵權事實，不能做到直觀的回溯觀看原始電子數據，同時侵權人往往也會迅速下架各類商品，使得相關證據易于滅失。即使當事人及時啟動證據保全，在沒有區塊鏈存證認證平臺之前，法院也很難解決這一問題;而現在證據保全一旦啟動，即可實時同步電子證據至聯盟鏈網絡各節點，并通過網絡節點進行精準核驗。

證據“聯盟鏈”的真正要害，并不是方便法院作為單一節點的事實認證，而是以聯盟鏈的節點網絡擴展實現事實認定的透明溯源，進而對法院事實認定時的自由心證裁量權起到了理性化、科學化的規制限定。目前，由于數字技術通行，訴訟實務中電子證據非常重要。當法院、檢察、司法、公安、行政等部門會同律師事務所、公證機關、鑒定機構、金融機構乃至第三方存證平臺、企業、個人等多節點形成一個趨于扁平化的共識網絡時，對于某一電子證據的溯源認定就會形成某種程度的數字化“心證公開”。除此之外，F省高院還以法院系統為主干，初步搭建了一條已經接入113家法院、形成32個節點的“司法鏈”，推動法院系統內部形成共識體系、協同管理，共同監督鏈上數據，其目的也是為了實現某種網絡組織化的透明溯源監督。

還要進一步說明，中國公眾的一般觀念里至今延續著強烈的實體正義觀，對程序正義的價值與實踐還是抱有程度不一的各種疑慮，特別是對于某些具體個案，總是傾向于質疑法院判斷證據和認定事實的客觀性、準確性，而自由心證的過程與公開又是一件極難說清的事情，法院與公眾因此常常陷入一種自說自話的境地。區塊鏈的分布式協作極致地展現了“透明溯源”，既幫助了法院快速高效地進行事實認定，又無形中形成了一種非正式的網絡組織化的透明監督，這對于中國語境中司法正義的塑造具有非常正面的價值。

（二）個案二：依法行政的場景重構

在中國，法治政府對于“全面依法治國”有著更富意味的指標性，同時中國各地“豐富多樣”的“依法行政”實踐，也能更加考驗區塊鏈落地應用的各種可能性。A省既是貧困大省，也是山地農業省份，貧困山區分布較廣，雖然最近十年的交通基礎設施建設大有改進，但山區道路輾轉而崎嶇，大山深處的農產貨物由于運輸成本高昂，既沒有足夠的市場競爭力，對于農產品冷鏈運輸商也欠缺吸引力，“山貨出不來，電商進不去”一直是突出問題。為了培育當地農業長久發展，也為了有效完成當前迫在眉睫的脫貧攻堅任務，A省在全省范圍內推出一系列“創新農產品產銷對接機制”地方性政策法規，其中一項是“對專程前往貧困村定向運輸農產品的車輛實行雙向免收公路過路費，切實降低農產品產銷對接物流費用”，旨在以政策補貼的形式降低農產品運輸成本，同時為培育必需的冷鏈運輸業做準備、打基礎。此舉其實是該省長期執行的《鮮活農產品運輸綠色通道實施辦法》所規定的“凡整車運輸鮮活農產品的營運貨車，通行省內各收費公路收費站一律免繳過路、過橋、過隧道費，免費時間暫定為3年”的變用，這是多年前交通部等國家部委統一發布的一項部門規章，全國其他省份也有類似規定。但是，多年的實踐表明，這一補貼政策的具體執行與監督管理一直存在著不為人知的“尋租空間”，極易誘發違法違規行為。

首先，這項工作是一個線程頗長、主體較多、信息不對稱的業務流程，涉及省高速公路管理局、貧困村村委會、農產品采購單位、高速路收費站出入口管理人和貨車駕駛員等多個主體，這里既有上下級管理關系，也有平等主體的商務行為，還有部門與公眾之間的行政服務，存在多方互相校驗信息不易的困難，而且多方主體相互之間信息真實性驗證成本較高。簡單來說，采購單位或運輸人員可以利用貧困村村委會、公路管理局和高速路收費站各方信息不對稱套取政策補貼，而且執行過程中也存在主動采取賄賂手段弄虛作假的情況。同時，在具體執行時，“貧困村定向運輸農產品免費通行”需要線下人工核驗農產品運輸證明，核驗車輛相關信息，發放通行證，必要時甚至還要開箱抽查，車輛檢驗時間過長有時會導致高速路擁堵。

這是一個極為瑣細、又很普通的行政事務“場景”，卻是當下中國相當常見的行政事務“場景”，正是這些“場景”構成了地方政府具體施政的現實圖景。實現政策目的、增加公眾福利、保證行政廉潔等種種預期目標，無法依靠政策設計來實現，只能由具體而微的行政流程和人員執行來實現。文本上看起來合理的制度流程，現實中卻往往被一些容易忽略的細節所左右。

信息不對稱與信息難驗證，是誘發各種尋租行為的關鍵。經過調查論證，省高管局與技術公司決定利用區塊鏈技術解決上述難題，基于區塊鏈技術而搭建的業務流程和數據終端調試上線，具有多方協作、跨時間、跨空間的業務流程功能。它的基本邏輯是：采購單位或駕駛員預先申請一張通行憑證，高管局選擇對通行憑證進行簽發或者拒簽;采購單位將獲得簽發的憑證授予駕駛員，駕駛員在過高速收費站時向收費站工作人員出示通行憑證;收費站工作人員將檢查情況“上鏈”，進行數據存證，同時依據相關規定決定是否免費放行;當車輛到達貧困村時，貧困村村委會可檢查憑證并將農產品照片拍照“上鏈”作為數據存證;當高管局進行信息驗證時，村委會由此確認貨物。

以上工作流程的核心部分，一是通過區塊鏈底層協議構建一個能夠實現統一身份管理和多方同時協作的“身份鏈”，通過“身份鏈”聚合了原本割裂的業務流數據，將每個環節中的人、財、物、事均以數據憑證的方式“上鏈”，固化了既往業務數據，在確保多方協同的同時又達到多方監管的目的;二是建立起來的多方數字憑證簽發系統，在提高車輛數據的可信通行和流程追蹤的同時，還能提供全流程完整證據鏈的支持，并可以實現對貧困村農產品進出、車輛情況的實時統計和精準分析，由此可以通過數據分析來驗證、評估政策執行的實效，為今后適時調整政策和修改流程提供依據。經過半年多的實踐調試，這一套開發成本不高、能夠拓展應用的政務系統運行良好，實現了車輛高效即時認證通關，有力地阻斷了尋租套利行為，并在數據監督分析中發現了不少違法違規行為，同時相關部門還在繼續研究以此交通可信數據庫參與建設社會信用評價體系的可能性。

由此可見，適當改造、重組區塊鏈中的“身份認證”“數據溯源”“共識算法”“智能合約”等技術方案，有機融入行政事務或者法律行為的具體流程，就可以精準契合“特定車輛通關認證”和“防止偽造數據信息”這兩項政策要求，同時數據存證與共識算法還能提供事中事后監管的法律監督。這進一步表明，區塊鏈本身就是一種技術組合方案，可以根據具體需求和應用場景進行技術組合搭建。事實上，面對公眾、服務公眾的絕大多數行政事務和法律行為，對于透明分享、分布存儲、共識協作、不可篡改等區塊鏈核心理念都不會抵觸，而只是在不同場景中存在不同程度的要求。

二、組織技術：從監管區塊鏈邁向區塊鏈監管

一般的理解，對于組織來說，組織內部或者對外的信息獲取、傳遞、溝通等交互行為就是工作展開的具體過程，最典型的就是政府系統內部的公文往來。由于中國歷史上主要王朝都是幅員遼闊的大型帝國，皇帝與中央機關、中央與地方、地方內部之間肯定存在既發達又多樣的信息交互方式，這里面有“上傳與下達”的溝通問題，也有“課績與考察”的監督問題，實質上大體是組織內部圍繞“信息不對稱”而產生的“委托-代理”博弈。此外，官僚科層中存在的各種非正式運作機制，也容易造成信息溝通機制產生各種變形、變通。[3]

當信息技術從文字印刷躍為電信通信后，社會生活與政治權力的信息獲取、傳遞、溝通都發生了根本性變化;但從實質來說，政府系統內部文書往來的歷時性交互模式并沒有改變多少。[4]不過，政治運作或官僚科層的信息獲取與溝通機制還是發生了不少顯著變化，如西方國家代議制選舉受到的互聯網沖擊改造、政府應急工作部門的改革創新等。觀察這些顯著變化，可以發現信息技術的雙重性：第一，從工作事務自身來說，信息交互是工作內容的主要組成部分，交互的形式與效率可以決定或者反映工作實效;第二，從組織架構和人員動員來說，信息交互是可以決定其為何種形態的基本要素之一，換言之，此時的信息技術應該理解為一種組織技術。當然，科層制的“上下傳遞”是因為制度的規定性，但不能否認很多事務場景之所以采取“上下傳遞”是受制于技術的現實性。

因此，伴隨著互聯網科技浪潮，商品交換形式和商業組織行為都發生了很多深刻變化，如公司內部出現了一些所謂“扁平化”“網絡化”的分布式自組織形態，這就是信息技術的雙重性共同推動了商業重構和組織演化。很多人認為，區塊鏈技術的主要特性就是“去中心”，因此基于區塊鏈技術的組織架構必然是“無政府”的自組織。實際上，與其說是區塊鏈追求“去中心”，不如說是區塊鏈1.0版本的比特幣追求“去中心”。[5]對于沒有“去中心”需求的場景，多元主體之間分布式、共時性的交互協作才是區塊鏈技術的用武之地，而“共識機制”“不可篡改”所形成的相互制約就成為一種新的組織架構和監督形態，一種更接近于點與點之間的網絡化扁平組織。

“科層等級”與“扁平網絡”只是對組織形態的理想型劃分，二者并非截然對立，實踐中的組織更多是在二者之間保持某種適度的融合。前文兩個個案表明，區塊鏈技術將司法運作和政策執行從歷時性的“上下結構”變為一種更接近于共時性的“扁平結構”，可以初步解決公開透明溯源、信息不對稱及信息難驗證等具體問題，也對數字空間中的組織重構有著重要啟示。

一方面，在不改變科層組織信息集中和統一決策的情況下，通過區塊鏈數據共享、共識算法等機制的場景化設定，可以有效緩和、積極改善科層組織上下內外之間信息不對稱、決策“回音壁”和結果難預期等困境，也能形成一種新的組織化的溯源監督。另一方面，當具體事務場景需要更加扁平化、網絡化的點對點的組織機制時，區塊鏈能夠以數據交互協作的閉環形式將上下等級拆解為“一竿子插到底”，組織中心與微觀基層直通直聯，可能有效限制官僚主義、形式主義，也為未來全新的基層動員、組織互動開啟新的實踐空間。

因此，對于政務系統來說，將區塊鏈技術視為一種新的組織技術，進而萌發出新的動員、決策、執行和監督機制，可能是一個更加富有挑戰性和創造性的想象。這種基于微觀“場景”的技術與制度的融合改革，會根據不同“場景”相應地調試出千差萬別的主體間組織關系，這不僅深化了中國長期堅持的小范圍、可控制的地方性試錯改革措施，同時也為技術治理的現實落地與經驗觀察提供了制度場域。

為了更清晰地理解這一命題的具體含義，還是以前文關注的法律治理為例予以簡要說明。近十年來中國最重要的治理變革和法律改革之一，就是推進反腐敗和建立國家監察制度，其中種種曲折變化不僅牽涉全局性的制度改革，也與法律執行的技術能力密切相關。實踐中的法律形態是制度與技術的復合結構所共同決定的，不同社會行為的客觀（自然）要素呈現不同的現實制約，導致每一類法律規范的實施“場景”非常不同，進而誘發“紙面上的法律”與“行動中的法律”的悖離。《監察法》出臺之后，反貪實務所依托的“雙規”才轉為“留置”。而“雙規”之所以長期存在，除了反腐敗的政治正確和輿論壓力，還因為在實務中反貪案件的自然屬性使得其偵查技術和辦案技巧“幾乎均是圍繞獲取口供為中心”，只能依靠“言詞證據”引出“實物證據”，這根本原因則是“中國基礎結構能力的軟弱和刑事法總體性的不足”。因此，只有綜合解決制度功能與技術能力這兩方面的問題，新的合法有效的反貪實務程序才能有望建立。[6]

目前，監察機關各工作環節的正當程序與實務流程還在逐步完善，在一些地方也零星出現了利用大數據信息技術探索執紀執法的個案，基本上是沿襲將信息技術視為偵查手段的傳統做法。由于監察法所規定的監察范圍非常廣泛，涵蓋一切依法履行公職的人員和行為，必然讓執法執紀面臨千差萬別的現實“場景”，這就為區塊鏈作為組織技術嵌入監察工作提供了較為廣泛的試錯“場景”。

三、結語

時至今日，中國的改革與治理還在“摸著石頭過河”。總的來說，正視種種現實制約，坦率面對極為明顯的中西文化與思維差異，立足歷史與現實的制度創新和治理實踐，已經成為一種主流共識。強調技術治理的生長與融合，不是對制度改革的遲延和否定。我們不能一方面痛心于缺乏技術性“數目字管理”的粗陋現狀，另一方面卻懷著驚懼心理一味批評技術治理的積極探索。應該看到，信息技術不僅與制度運作有關，也與制度生成、組織形態相聯。

中國改革一直強調小范圍、可控制的地方性試錯改革，允許政策制定是一個沒有終點、不預設結果的開放過程，強調執行過程中主動出擊和迂回調整的機動策略，這一切都是為了應對突如其來的變化和不確定性。[7]當代中國的地方性試錯改革已經走進了網絡時代，碰到了數字技術，將技術治理與制度改革融合一體，能夠形成更具探索性、試錯性的“場景”微觀改革，這既能極大地降低政策迭代、流程調整的成本，也能通過完整清晰的大數據分析及時觀察到具體政策的執行實效。[8]

作者單位：貴州省司法廳

（責任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 參見魏翼飛、李曉東、于非：《區塊鏈原理、架構與應用》，清華大學出版社2019年版。

[2] 參見王紹光：《國家治理》，第二章，中國人民大學出版社2014年版。

[3] 參見瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版。

[4] 參見Yongming Zhou，Historicizing Online Politic：Telegraphy， the Internet， and Political Participation in China，Stanford University Press，2005。

[5] 參見何寶宏：《風向：如何應對互聯網變革下的知識焦慮、不確定與個人成長》，人民郵電出版社2019年版。

[6] 劉忠：《讀解雙規——偵查技術視域內的反貪非正式程序》，載《中外法學》2014年第1期。

[7] 參見韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，中信出版集團2018年版。

[8] 賈開：《數字治理的反思與改革研究：三重分離、計算性爭論與治理融合創新》，載《電子政務》2020年第5期。