農旅融合發展中鄉鎮政府職能對策探究

范菡玨

摘 要 農旅融合是指農業和鄉村旅游業充分利用彼此的資源和市場優勢、機會，互相促進，共同發展。“農業+旅游”在第一產業和第三產業的融合程度，直接影響到一二三產綜合發展的程度。農旅融合發展需要基層政府的大力支持，且政府的引導直接決定著農旅融合進展的程度，因此基層政府在農旅融合發展中發揮的作用至關重要。基于此，從政府的職能入手，以基層政府職能優化為核心，為基層政府出謀劃策，以切實可行的策略提高基層政府為農旅融合提供公共服務的水平，為建成江蘇省新時代示范性的服務型政府提供參考標準和借鑒意義。

關鍵詞 農旅融合;基層政府;職能優化

中圖分類號：F592;F320 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.063

隨著農業產業結構的不斷升級和鄉村旅游產業的快速發展，農旅融合發展已成為解決農業發展困境的有效途徑。目前，鄉村旅游的發展受到越來越多的關注，呈現出良好的發展趨勢。但從現狀分析來看，仍存在農旅融合公共產品供給嚴重匱乏、農旅融合發展規劃引導難以落地、農旅融合產業推動效果不顯著、難以吸引民眾有效參與農旅融合發展及農旅融合引導者難以提供有效指引等諸多問題，導致“農業+旅游”融合發展的進程緩慢。為促進農旅融合可持續健康發展，基層政府職能的調控作用顯得尤為重要。

1 制定優惠政策，吸引社會各方資金注入

資金是農旅融合發展的關鍵，作為鄉鎮基層政府主要發揮引導監督職能，加大扶持力度的同時，應積極拓寬融資渠道，形成資金合力。以江蘇省淮安市鄉村旅游發展為例，淮安市政府在政策引領上，加強頂層設計，通過多項政策優惠扶持鄉村旅游發展，旅游投資規模不斷擴大，旅游建設項目數量不斷增多。農旅融合發展需政府制定有利于農旅融合發展的政策，成立專門工作小組，提升工作小組各成員的業務素質水平和專業技術能力，工作小組的負責人務必深刻解讀相關的政策，爭取上級相關部門的大力支持，在農旅融合發展項目的立項、審批、政策扶持方面給予大力支持，鼓勵社會各方積極參與農旅融合共建體系。

1.1 加大政府對農旅融合發展資金的投入

基層政府要做好上級各項支撐政策的解讀，以各種方式尋求政策的傾斜，同時要積極制定和出臺一系列優惠扶持政策，如貸款利率、稅費減免、考核獎勵等，加大對農旅融合發展相關聯產業的扶持力度，特別是集中資金扶植重點項目，提高資金的利用率。

1.2 積極招商引資鼓勵企業投資

基層政府應調動社會力量，以優惠的政策吸引更多實力企業，鼓勵采取PPP等新型融資模式，在政府監管下，共同投資建設和運營旅游項目。同時，繼續拓寬旅游企業融資渠道，形成合力助推經濟發展。

1.3 引導并監督其他資金的投入

農旅融合發展需要拓寬多種融資渠道，鼓勵多方資金投入，作為基層政府，應積極尋找新的經濟增長點，通過基金ABS資產證券化、社會捐款、農戶集資等方式聚集資金，建立新型投融資體系，為農旅融合的持續發展提供資金保障。

2 完善管理體制，注重規劃科學性

政府干預理論明確了政府在經濟發展中的重要地位，強調政府在經濟調節中具有明顯的優勢。鄉鎮基層政府是農旅產業發展的服務者和推動者，完善的管理體制和科學的規劃是農旅融合健康發展的重要保障。例如，福建省惠安縣在鄉村旅游發展中，為使旅游產業按照系統規劃順利開展，分別制定了對鄉村旅游道路交通網絡、基礎設施的規劃、鄉村旅游路線的相關規劃，形成了良好的規劃運作體系。

2.1 構建現代高效管理運營體制和機制

1）確立農旅融合發展管理構架及主體，由政府主導成立農旅發展管委會。按照統一管理、整體規劃、分區建設、協調推進、同步營銷、各司其職的運營體制，構建現代高效的運營管理機制及體制，承擔統一管理和建設主體責任。2）成立農旅發展理事會，提供多元整合參與機制。理事會由鄉鎮政府、各鎮區項目投資方以及當地村民代表等組成，采用股份制管理模式運作，共享共商共建，形成合力，協調發展。3）搭建資本運作平臺，創設鄉鎮農旅發展總公司。由鎮政府以土地、基礎配套及適量現金投入并控股，吸收社會多元資本入股，市場主體，企業化運作。作為公共平臺，負責資產資本的運作、招商引資、基礎設施配套建設;作為公共產品供應商，提供一站式便捷政務服務及代理等，發揮統籌協調服務等職能及作用;作為孵化器，成為培育項目的企業保姆[1]。

2.2 政府應積極引導制定并完善農旅融合發展規劃

依據鄉鎮現有發展基礎，制定具有前瞻性的總體規劃、分區規劃及各類專項規劃，完善規劃體系。總體規劃及各類專項規劃要符合鄉鎮實際發展情況，強調鄉土風情及民俗文化傳承。總體規劃也可以突破行政區域限制，跨區域整合農旅自然、人文資源，制定區域性農旅融合發展規劃。各類專項規劃包括交通規劃、基礎設施規劃、土地利用規劃、景觀規劃與設計、林相改造規劃與設計、亮化美化規劃、旅游規劃、旅游環境整治及保護規劃等內容。結合農旅融合發展的基本規律統籌多方利益，多方求證，群策群力，以可持續發展理念為引導，因地制宜做好發展方向、市場定位等頂層設計。根據前期對資源、市場、行業等調研情況確定發展模式，為項目制定中期和長期發展規劃，使每個發展階段落到實處。在此基礎上，將農旅融合發展納入經濟社會發展實績考核，整合多部門的力量，建立多元化考核機制。

2.3 積極轉變觀念，認清農旅融合發展的準確定位

明確責任分工，把握尺度，統籌農業、旅游業、城建、環保、工商等多個部門的力量，規劃、引導和協調好各方利益。從政策、資金、人力等多個抓手著力，完善扶持、評估和監督體制，建成以規劃、國土、環保、旅游等多個相關部門為核心的多部門協調統籌體系，進一步完善管理機制，牢牢堅持權利與義務相結合的原則，做好基層政府職能的轉變[2]。

3 完善公共服務，創新宣傳推廣方式

目前，部分鄉鎮道路交通、網絡覆蓋、水暖電氣、公共休息區等公共基礎設施多數都不夠完善，生態環境保護、市場監管、安全保障和消費者權益維護等公共服務質量偏低。因此，基層政府應增強對農旅融合發展地區的基礎設施建設的扶持力度，合理規劃公共服務設施，完善農旅發展體系。

3.1 建立完善便捷的交通基礎設施和環境整治設施

交通的暢通對農旅融合發展至關重要。目前，多數鄉鎮主要休閑農業景區（點）及主要沿線道路沒有直達公交車、缺少明確的引導標識、景區宣傳牌等設施，這對鄉鎮農旅融合協調發展起到一定的阻礙限制作用。1）設立明確的引導牌。在鄉鎮主景區出入口和交通要道，設立完善的交通指示牌、景區宣傳牌，形成系統化、現代化的道路網。在建設上，做好現有道路設施的修繕和養護工作，合理布局鄉鎮和景區內外交通，科學規劃和建設新道路，提高交通的通暢性。2）在鄉鎮主要農業休閑園區和鎮區游客密集區域提供共享單車等租賃服務。3）開通鄉鎮到主要農業休閑園區的公交專線，完善農旅融合發展的交通環境。4）美化道路環境，改善鄉村環境，完善鄉村公共廁所建設，優化生態停車場環境。5）基層政府和電信部門合作，完善現有網絡覆蓋，實現整個發展區的聯網。

3.2 政府部門利用多種現代化宣傳和推廣平臺，做好宣傳營銷

法國的鄉村旅游發展歷史久遠，且已經形成較為完善的體系，其中一個成功經驗即是法國政府積極引導相關協會、大眾媒體進行鄉村旅游的營銷推廣，留住客源[1]。從成功地區農旅融合的發展模式不難發現，基層政府扮演的角色至關重要。1）鄉鎮政府職能部門作為重要的宣傳、推廣主體，主要負責組織農業產業經營企業、個體經營者參加各類展銷會、推介會和鄉村交易會等活動，為鄉鎮農旅融合發展創建銷售平臺。2）基層政府引導，做好鄉鎮線上宣傳平臺。通過電子商務平臺、官微及微信公眾號等自媒體手段，進行線上營銷宣傳，提高鄉鎮知名度。3）基層政府引導，整合鄉鎮周邊資源，開展區域合作模式，制定統一的營銷推廣方案，在線上平臺進行聯合推廣宣傳。4）利用新媒體擴大本地區的宣傳力度，同時組織、引導、管理好企業的營銷行為，為企業提供政策支持和旅游信息服務。

4 樹立生態發展理念，提高農旅融合發展思想認識

農旅融合發展是踐行社會主義生態文明建設，實現地方綠水青山的有效途徑，鄉村振興戰略更是強調環境保護與經濟發展并舉。以鄉村旅游發展較為成功的新加坡為例，在充分挖掘本土特色的基礎上，政府發揮作用，科學定位，實現鄉村旅游綠色發展。1）在發展農旅融合產業過程中，務必樹立生態發展的理念，獨具區域特色的生態環境是發展農旅融合的重要生產力，相關項目發展建設的前提是保護當地的生態環境，基層政府依據現有及潛在的生態資源及產業優勢，優化農旅融合發展生態環境，重點培育健康養生、生態環保、民俗文化等特色優勢的農旅融合發展功能區。2）農旅融合發展符合現代農村經濟發展規律，是農村改革發展進入新階段和“三農”發展的趨勢，是實現鄉村振興戰略的有效途徑[2]。3）新時代下，綠色、生態、宜居是鄉村發展的基本價值訴求，能夠滿足鄉村民眾在精神文化和生態健康上的需求。原生態的自然風貌和獨特的人文風貌是產業融合發展的資本。鄉鎮基層政府在履行職能時，要樹立生態發展理念，增強全體機關工作人員的農旅融合發展意識，并做好宣傳工作，讓生態環保的種子在當地居民的心中生根發芽，讓全民參與到農旅融合發展中去，振興鄉村經濟。

5 提高服務意識，建立高素質專業隊伍

人才，特別是高素質人才是發展的關鍵。基層政府農旅融合發展需要建立一支高素質、專業化隊伍，加強相關工作人員休閑農業、產品銷售、鄉村旅游等方面的進修培養，基層政府人員招聘錄用方面注重引進農旅融合相關的專業技能型人才。

5.1 注重現有相關工作人員的進修培訓

通過參加鄉村特色民宿開發、鄉村旅游品牌構建、休閑農業開發、鄉村旅游景區（點）運營與管理、鄉村旅游從業人員素質提升等方面的培訓，提升現有工作人員專業能力和素養[3]。鼓勵當地村民積極參與農旅融合發展，并對他們開展基本的服務技能培訓，提升從業人員的綜合素質。通過邀請行業專家等途徑，采用定期與不定期相結合的方式開展講座、現場指導，提高農旅融合從業人員的專業素養和能力。同時，與屬地高校開展校地合作，豐富并提升從業人員隊伍。

5.2 制定科學的計劃，注重專業人才的引進

注重相關專業人才的引進，以有吸引力的優惠政策和激勵政策，積極引進素質高、理論扎實、經驗豐富的復合型專業人才，充實與優化干部隊伍，為農旅融合發展提供智力保障。鼓勵有為青年及大學生回村擔任村官，注重村干部專業知識及能力的培養及提升，組織村干部到發展農旅融合比較成功的地區考察學習，激發村干部自覺關注農旅融合發展的干勁。

5.3 制定科學的激勵機制，激發相關工作人員的工作積極性

農旅融合發展具有投資時間長、收效慢的特點，要制定科學的激勵機制，完善工資福利機制，激發相關工作人員工作積極性。科學的激勵機制應采取物質激勵和精神激勵，正向激勵與負向激勵相結合的方式，充分調動相關工作人員工作的積極性、主動性及創造性。

6 完善規章制度，建立監督監管長效機制

從歐美發達國家鄉村旅游發展的實例來看，鄉村旅游的成功典范都離不開完善的法律法規制度。在國內，為實現對鳳凰古城的旅游法治監管，鳳凰縣頒布實施了《鳳凰歷史文化名城保護條例》;內蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗旅游局成立旅游警察支隊和旅游巡回法庭，以實現旅游市場安定有序。

近年來，我國鄉村旅游發展迅速，成果顯著，既融合三產，又緊密服務于農村經濟，呈現出蓬勃的生命力[4]。目前，我國政府已經建立了針對旅行社、導游、酒店等行業的法律法規，初步形成了一套較為規范的體系，但在全域旅游大環境下，農旅產業融合發展中還出現了一些弊端：農旅產業融合發展的相關政策法規不夠健全，專項規劃不夠明晰，旅游綜合行政執法、旅游投訴制度等市場監督機制較為薄弱，一定程度影響了農旅融合良性發展[5]。因此，應進一步明確農旅融合發展的定位，引導并聯合多個部門完善農旅融合發展專項規劃，將旅游行政執法納入行政綜合執法范圍，完善行政執法機構，創新內部工作機制，強化政府在監管中的權威地位。統一并完善游客投訴受理機制，培育行業協會，從政府監管和社會監督兩個層面同時著手，建立常態化市場監督機制。

參考文獻：

[1]?石冬喜，郁文明，汪思冰，等.鄉村旅游可持續發展對策研究[J].技術與市場，2015，22（10）：177，179.

[2]?郭子郡，李悅錚，江海旭.國外城鄉統籌經驗對我國鄉村旅游的啟示[J].邊疆經濟與文化，2015（2）：43-45.

[3]?寧軍綱.論我國農村鄉鎮行政管理的特點、現狀與改革[J].基層管理，2017（14）：156.

[4]?王閃閃.鄉村旅游發展中的基層政府職能問題研究——以登封市白坪鄉為例[D].開封：河南大學，2018.

[5]?張樹民.中國鄉村旅游發展模式與政策保障研究[M].北京：中國旅游出版社，2013.

（責任編輯：劉 昀）