南寧市社會資本參與耕地提質改造探討

洪莉

摘 要 目前，耕地提質改造已成為落實耕地占補平衡政策中質量補充的一項重要措施。隨著廣西耕地指標交易市場逐漸成熟以及水田稀缺現狀的影響，水田指標成為了交易市場上的“緊俏貨”，吸引不少社會資本的目光。因此，如何更好地引導和規范社會資本參與，利用社會資本特性提高項目建設效率，在提高效率的同時把好項目建設質量關，成為各級管理機構亟需解決的問題。基于此，結合廣西南寧市實際情況，針對社會資本參與耕地提質改造項目的相關情況進行探討。

關鍵詞 耕地提質改造;社會資本;參與方式;廣西南寧市

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.070

1 實施耕地提質改造項目的重要意義

1.1 是對“藏糧于地”政策的有力響應

耕地占補平衡是對工業化、城鎮化建設占用耕地的補救措施，自實施以來獲得了較大的成效。但在過去的社會經濟發展過程中，還存在著以劣質耕地補充被占用優質耕地的情況，優質耕地逐漸減少，耕地質量呈現總體下降的趨勢。耕地質量與其農業產出有著直接的關系，耕地質量的下降影響著國家糧食安全的問題[1]。而實施耕地提質改造是提高耕地質量的重要手段，是緩解當前耕地保護問題的有力措施，是對“藏糧于地”政策的有力響應。

1.2 是落實占補平衡政策的重要途徑

南寧市近5年獲批各建設項目占用水田1 999 hm2。同時間段內，通過推進一般整治類項目及開墾項目，新增旱地7 037 hm2，新增水田415 hm2;另通過耕地提質改造將旱地改造為水田的面積為1 568 hm2。可見，耕地提質改造仍為落實水田占補平衡的主要方式。

開展耕地提質改造項目建設既是響應國家“藏糧于地”政策，也是滿足群眾對提高耕地質量的需求，更是滿足地方政府落實建設項目占補平衡實際需求的有力措施。

2 南寧市耕地提質改造項目實施現狀

自南寧市開始實施耕地提質改造項目以來，完成建設規模達到1 883 hm2，改造為水田面積1 568 hm2。改造項目涉及南寧市9個縣區，45個鄉鎮，101個村委，切實提高當地耕地質量，增加了單位農田產出，給當地群眾的生產生活帶來實在的便利。但在項目實施過程中，也發現了一些普遍存在的問題。

2.1 整個項目建設周期較長

2018年以前，南寧市立項的耕地提質改造項目全部為財政投資項目。按規定，項目從啟動到產生的水田占補指標可入庫使用，需要通過可行性研究、規劃設計、工程招投標、工程施工、自驗、初驗、工程復核和新增耕地復核、耕地質量等別評價、工程結算審計、財務決算批復、竣工驗收、新增耕地核定、補充耕地確認、項目信息報備等至少14個程序，其中需要審查批復程序6個。以南寧市2019年10月前已完成建設的33個項目為例，完成項目所需時間不超過1年的項目占全部項目的6%，1～2年的項目占61%，2～3年的項目占33%，其中85%的項目工程施工時間占項目整體完成所需時間的50%不到，50%以上時間消耗在各程序環節審查中。

2.2 群眾積極性不高

根據《廣西壯族自治區耕地提質改造項目立項與驗收規范（試行）》“7建后管護與利用”中規定，項目建設完成三年內，每年至少種植一造水生農作物。目前開展耕地提質改造項目耕地多數為集體土地，在不改變農用地用途及破壞耕地的前提下，由集體經濟組織或承包經營者自主決定種植農作物的品種。種植水生農作物的要求需落實在有實際約束效力的協議中才能起作用。而由于水生農作物經濟效益不高和農村青壯年勞動力流失等原因，在項目前期調查中發現，經營者或農戶種植水生作物的意愿不強烈，對在當地實施耕地提質改造項目表現出的積極性不高，同時也增加了后期管護的難度，出現項目建成后長期種植旱地作物甚至無人耕種等情況。

2.3 優質后備資源逐漸減少、開發難度增加

根據“十三五”期間南寧市土地整治規劃，南寧市可開展旱改水整治規模為23 407 hm2，預計可新增水田面積11 703 hm2。南寧市后備資源數量充足，但在實際開發過程中發現，優質后備資源仍較為稀缺。分析其原因：1）部分后備資源實施了其他類型土地整治項目，但未墾造為水田，按規定，“十二五”以后實施過土地整治的耕地不得納入提質改造項目范圍;2）部分土地使用者由于家庭勞動力不足、收益不高等原因，并無意愿將現有耕地改造為水田。這些都會在無形中進一步壓縮南寧市的優質后備資源數量。

2.4 開展權屬調整比例不高

在南寧市已完成建設的耕地提質改造項目中，不進行權屬調整、零碎地塊歸并的現象比較普遍。針對南寧市2019年前（含2019年）完成的46個項目進行調查發現，開展土地權屬調整工作的僅有1個項目。在農村青壯年勞動力不斷向城市流動的趨勢中，如果不對零散耕地進行歸并整理，為將來實現農業現代化、規模化和機械化耕作提供基礎支撐，土地粗放式種植甚至撂荒的情況將會越來越嚴重。

3 社會資本參與耕地提質改造項目的可行性

3.1 具備政策依據

2018年12月、2019年2月，廣西壯族自治區自然資源廳分別下發了《關于引導和規范社會資本參與土地整治項目建設的指導意見》及其補充通知，明確了社會資本參與土地整治項目范圍、項目實施基本條件及環節等情況，為社會資本參與耕地提質改造項目建設提供了政策依據。

3.2 經濟上可取

根據《廣西補充耕地指標交易指導價格》，耕地提質改造項目新增水田交易指導價格為15.4萬元/667 m2。而按照2020年立項建設成本為667 m2均投資1.8萬～3.5萬元。雖然在項目實施過程中，社會投資方的投資回報是根據與當地政府簽訂協議約定的，不會達到市場交易價格標準，但經濟上仍然是可行的。

3.3 社會資本參與模式的優勢

社會資本自身的特性會促使其不斷提高效率以期在較短的時間內回收成本獲取利潤，減少資金的時間成本。同時，靈活的合作方式可促使多方參與到耕地提質改造中來，政策福利可以下沉到群眾個體。農民、農村集體經濟組織和從事農業生產的單位可以自發組織開展耕地提質改造，相關部門做好技術指導和服務工作。這樣不僅提高了群眾積極性，促進零散地塊規并整理，提質改造工程建設完成后，還可保證耕地在較長時期內保持耕種，保證地力，切實提高耕地質量，解決后期管護難的問題。

4 監督管理建議

目前，使用財政資金項目已形成一整套較為完整和成熟的監督管理機制。但財政資金項目的監督管理機制并不完全適用于社會資本項目。要使社會資本在耕地提質改造中起到更多的促進作用，應該在原有監督管理機制上進行相應調整。

4.1 精簡事前審批程序

應適當減少或放寬對項目資金管控等方面的審批，釋放社會資本的活力，充分發揮其優勢。例如，項目設計和預算、設計變更和預算變更等按照現行標準執行不會影響工程質量的環節，設計單位根據設計規范和標準結合當地農戶實際生產生活需求開展項目設計和預算編制，并由項目承擔單位或投資方組織審查，審查通過后在相關部門備案即可。

4.2 完善市場容量評估

耕地提質改造的首要目標是提升耕地質量，提高農業生產效率。社會資本市場調節特點明顯，需要保持合理的利潤空間，這項活動才會健康可持續發展，使得政府資金與社會資本各自取長補短，在土地整治領域發揮積極的作用。因此，在土地整治項目的推進中應結合地區發展趨勢，做好市場容量評估，有序推進項目建設，做好市場調節工作。

4.3 適當擴大社會資本參與范圍

改變目前社會資本投資參與環節主要集中在項目立項之后的現狀，允許社會資本參與后備資源潛力摸底和篩查。篩查出來的可開發資源社會投資方有優先開發權，但要尊重民意，取得當地群眾的支持，并對開發時限作出一定的限制，防止圈定資源卻不進行開發的情況發生。

4.4 完善項目后評估機制

項目建成，各項設施投入使用、田塊用于生產一定時間后，項目建設成效才能全面體現出來。應在這一階段，對項目預期目標是否實現、實際效益水平、后期管護情況、農民滿意度等情況開展項目后評價，對項目實施成效有一個客觀全面的了解。將社會資本參與耕地提質改造項目評價結果與其他類型項目比對，總結實施經驗，完善耕地提質改造實施機制。

4.5 完善退出機制

社會資本參與耕地提質改造中，除了參與各方的權利、義務和違約責任等要在合作協議中明確外，還應通過制度完善社會資本退出機制。當一個社會資本項目中止后，要有完善的后續處理方案和機制，或是重新引入社會資本方，或是轉由政府方完善后續建設，或是清退項目，應有相應的應對預案。

4.6 完善配套制度及政策

在自治區指導意見的框架下，通過完善配套制度政策，使得社會各方參與到土地整治中來有更具體的實施途徑和依據。尤其要是為農民、農村集體經濟組織等與農業生產切實相關的群體與個人提供技術指導、服務和便利的措施和政策，鼓勵其參與到耕地提質改造中來，實現多主體合作、多生產資料組合、多模式開展耕地提質改造，使得耕地提質改造的好處惠及更廣泛的社會群體。

參考文獻：

[1] 郭樹斌，深入研究耕地提質改造的痛點與改進路徑[J].農業開發與裝備，2019（2）：49-51.

（責任編輯：劉 昀）