21世紀以來我國全民健身發展軌跡考察與未來展望

汪 鋒，丁偉勝

改革開放尤其是進入21世紀以來，我國全民健身事業發展成就輝煌，在滿足國民體育健身需求，提高國民健康素質，促進社會發展中發揮了重要作用。當前，“四個全面”戰略布局、健康中國戰略、全面建成小康社會等目標任務的提出既為全民健身營造了有利的發展條件，也對其提出了更高的建設要求。2016年5月《體育發展“十三五”規劃》頒布，明確了“十三五”時期進一步落實全民健身國家戰略，促進群眾體育全新發展的目標。6月，國務院印發《全民健身計劃(2016—2020年)》，提出實現“支持國家建設目標和全面建成小康社會相契合的全民健身公共服務體系，搭建政府主導、部門協同、全社會共同參與的全民健身發展格局”。10月，《健康中國2030規劃綱要》頒布，明確要求體育要深化改革，優化供結，補齊短板，積極適應與滿足大眾的體育需求。新形勢下，梳理和審視21世紀以來全民健身事業發展歷程，分析總結經驗，厘清發展瓶頸，進一步把握發展機遇，明確全民健身未來重點發展方向及對策措施，對推動全民健身事業不斷取得新進展、新成效，形成全民健身新時尚，貫徹實施全民健身國家戰略，服務健康中國建設，促進全面小康社會建成等具有重要的戰略意義和時代價值。

1 21世紀以來我國全民健身發展軌跡考察

1.1 歷程回顧

全民健身作為我國社會主義建設事業的重要組成部分，其自身發展與社會環境的變化息息相關。在社會發展的不同時期，經濟基礎、政治環境、價值取向、公眾需求等呈現出不同的發展特點，這使得全民健身的建設內容、發展要求等表現出明顯的階段性特征。進入21世紀以來，在不同的發展背景和政策措施引領下，我國全民健身事業大體經歷了三個發展時期(見表1)：

第一，堅持和諧可持續發展理念，抓住北京奧運會舉辦契機，開展落實“全民健身與奧運同行”主題活動時期

21世紀“和諧、可持續發展”成為我國實現發展目標與落實改革舉措的共性核心理念。2001年北京申奧成功不僅為體育事業建設打下了良好的基礎，而且也為普及和提高相結合，實現群眾與競技體育協同發展，進一步提升全民健身發展水平提供了難得的契機。如何借奧運會籌辦的東風，實現全民健身與競技體育的協調發展成為這一時期國家思考體育發展的重點之一。在此背景下，2006年政府先后發布《關于組織開展“全民健身與奧運同行”系列活動的通知》、《“全民健身與奧運同行”系列活動實施意見》，正式拉開了“全民健身與奧運同行”的序幕。為提升全民健身發展水平，2007年全國群體工作會議將“全民健身與奧運同行”系列主題活動的精心組織與實施列為年度群體工作的重點之一；國家體育總局辦公廳將“全民健身周”擴展為“全民健身月”，進一步拓展了全民健身活動范圍；2008年全國群眾體育工作會議則進一步明確了開展“全民健身與奧運同行”活動的要求，提出堅持全民健身與奧運重要時間節點、活動相結合，堅持活動與建設并舉，重在建設、互促互為的工作原則，結合實際，突出重點，借奧運之勢實施活動，借活動之機帶動健身，借健身之潮服務群眾。

表1 21世紀以來我國全民健身發展歷程

這一時期全民健身工作的第一要務是“發展”。政府希望借助全民對北京奧運會舉辦的關注度，激發國民體育健身熱情，形成全民健身實踐，以達到競技體育與全民健身互幫互持、和諧共進的目的。截至2008年底，我國建成的體育指導站、社區體育健身俱樂部分別為21萬個和237個，開展規模較大的群眾體育活動近150項(僅07、08兩年)。但這一時期由于對全民健身核心因素——“人”的關注相對較少，也產生了一些阻礙全民健身發展的深層次問題，如大眾參與全民健身意識不高、全民健身設施及活動與公眾需求匹配性較差等。同時，對全民健身物質發展和建設速度的過度重視，也導致了相應制度建設的落后，全民健身管理水平有待提升。簡而言之，這一階段全民健身建設成果顯著，但“粗放型”發展特征明顯。

第二，貫徹以人為本發展理念，實現體育強國建設目標，頒布并實施《全民健身條例》、《全民健身計劃(2011-2015年)》發展時期

在北京奧運會總結表彰大會上，提出了將奧運會激發的公眾體育熱情維持下去，堅持以人為本，形成健康文明生活方式，進一步加速推動我國體育強國建設的要求。以促進人民體質提升、生活質量改善，實現、維護和發展好最廣大人民基本體育利益為目標的全民健身事業，作為體育強國建設的重要內容之一受到政府的日益重視。為建成體育強國，滿足公眾不斷提高的健身需求，以《全民健身條例》、《全民健身計劃(2011-2015年)》(以下分別簡稱《條例》、《計劃》)兩個代表性文件的出臺為標志，全民健身進入了新的發展階段。2009年我國全民健身領域第一部專門的行政性法規《條例》頒步，它的出臺標志著全民健身正式步入法制與規范化時代。2011年2月《計劃》正式出臺，對今后五年全民健身的工作目標、任務、保障措施等進行了系統規劃，同年4月《體育事業發展“十二五”規劃》出臺，進一步明確了《條例》、《計劃》在新時期全民健身發展中的綱領性地位。

這一時期政府依托奧運會舉辦所激發的大眾體育熱情，大力發展全民健身事業，并將工作重點放在了兩個方面：一是提升民生性。“服務為民”成為全民健身工作的理念指導，公民的身體健康及幸福生活與全民健身緊密相連的規定闡明了政府確立民生體育思想、提出保護公民體育權益的起點與依據，保護公眾參與體育鍛煉合法權益的要求則體現了政府秉持以人為本，關注民生，服務為民的實踐承諾。二是增強科學性。全民健身相關發展指標日漸“量化”，《計劃》中諸多發展目標的提出不再是主觀的定性描述而變成了客觀、量化的數字指標；經過這一時期的發展，全民健身的民生性和科學性得到顯著提升，但在的具體落實方面還存在一定的技術和制度瓶頸，如服務體系建設不完善、健身指導標準未出臺等。

第三，踐行“五大”發展理念，服務健康中國建設，全民健身上升為國家戰略時期

十八大以來習近平總書記強調要將體育事業發展放到促進全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略高度加以理解。十九大做出了我國經濟社會發展矛盾轉變、建設社會主體現代化國家的重大政治論斷，以此為基礎習近平總書記提出要把握機遇大力發展以人民為中心的體育，開啟了體育事業發展和體育強國建設的新征程。人們對體育的認識除去原有的精神激勵及體質增強功能之外，其產業功能、經濟價值功能、素質塑造功能、社會融合功能等也越來越被人們所重視。在此背景下，政府在2014、2015年先后提出了全民健身國家戰略和指導新時期經濟社會發展的“五大”理念，為相關部門在更高層次上謀劃體育發展、實現體育新興功能、解決發展固有弊病提供了方法論指導。

1.2 發展啟示

1.2.1 以發展環境為依托，把握機遇，順勢謀劃全民健身轉型升級

以發展環境為依托，把握機遇，順勢謀劃全民健身轉型升級是21世紀以來全民健身發展不斷取得新突破的關鍵之一。進入21世紀以后，全民健身事業經歷了北京奧運會的籌辦和舉行、后奧運時期體育強國建設、實施全民健身國家戰略三個重要的發展機遇期。借助北京奧運會的組織籌備，開展實施了“全民健身與奧運同行”系列主題活動，政府因時制宜出臺了《條例》和《計劃》引領全民健身發展，加速體育強國建設目標的實現。進入“十三五”時期經濟社會發展新形勢對全民健身事業提出了新要求，隱藏在全民健身“體內”的產業功能、經濟價值功能、素質塑造功能、社會融合功能等逐漸顯現。

1.2.2 以格局構建為目標，整合資源，多方協同促進全民健身發展

一直以來，政府在我國全民健身發展中扮演著至關重要的“角色”，但是隨著時代進步和社會發展，以政府為中心的建設模式其“弊病”日趨顯現。為解決此問題，21世紀以來體育部門越發重視通過構建政府主導、部門協同、全社會共同參與的“大群體”工作格局，整合各方資源，多方協同促進全民健身發展。1)積極發揮政府主導作用，如自2011年提出全民健身“三納入”要求后，兩年時間其全國覆蓋率已達到97%，全民健身經費投入達到197.59億元；2)積極促進部門協同工作機制的形成，如在體育設施建設規劃方面，體育部門與規劃、國土、住建等部門協同，在全民健身重大建設項目和資本投入方面，體育部門與財政和司法等部門達成協同，在體育公園建設方面，體育部門與城管、國土及園林等部門實現協同等；3)積極發揮社會力量，政府先后出臺了各類政策法規，厘清各體育管理單位的權力邊界，減少行政審批，拓寬市場準入條件，落實行業協會、商會與行政機關脫鉤工作，經過多方努力政府主導、部門協同、全社會共同參與的全民健身“大群體”工作格局初步形成，成效逐步顯現。

1.2.3 以模式完善為抓手，多方并重，著力提升全民健身工作規范

頂層規劃引領、底層方案執行、實施效果評估的“三位一體”工作模式在全民健身發展中同樣發揮著重要作用。21世紀以來政府著重加強了這兩個工作環節的“查缺補漏”工作。比如2006年為了貫徹實施“全民健身與奧運同行”主題活動，體育總局辦公廳專門出臺了指導活動開展的實施意見，明確了活動開展的主要措施；2015年國家體育總局依據《計劃》中的評估要求，采取相應措施，引入第三方評估機制，對《計劃》進行了全方位評估，并以評估結果為基礎結合專題研究，設計編制了《全民健身計劃(2016-2020年)》，提升了新時期全民健身工作的針對性和可操作性。

2 新形勢下全民健身發展的機遇與瓶頸分析

2.1 發展機遇

2.1.1 “四個全面”戰略布局為全民健身發展夯實制度基礎

“四個全面”戰略布局的頒布實施，為新時期全民健身發展樞紐環節的把握、核心領域的確定、主攻方向的明確發揮了重要的引領作用。全面建成小康社會為全民健身發展提供目標指引，如何借助全民健身國家戰略推動全面小康社會建設必將成為社會發展的重要議題；全面深化改革為全民健身發展提供動力源泉，破除制約全民健身發展的體制機制性障礙必須依靠改革，通過改革明確各職能部門的責任擔當，借助改革形成政府、市場、社會組織“多元協作”的合作模式，依靠改革落實全民健身公益性、均等性、基本性、便民性的發展要求；全面推進依法治國為全民健身提供法治保障，在全面推進依法治國建設理念的指導下，由于法律法規不健全、配套體制機制不完善、法制宣傳不到位、監督檢查力度欠缺、司法糾偏和補償制度缺失產生的全民健身應有效力喪失問題必將會得到有力解決。

2.1.2 “健康中國”戰略實踐為全民健身發展突破認知障礙

在十八屆五中全會上政府提出要建設“健康中國”，全民健身作為“健康中國”建設的重要內容，相關任務措施的明確為我國全民健身的發展提供了重要機遇。在“健康中國”理念的傳播和影響下，大眾對健康的認識必將更為系統和深入，體育所具有的推動健康關口前移、治療預防疾病、延長健康壽命等功能將會被更多的人所熟知，這有利于逐步轉變人們傳統認知理念對體育形成的諸多偏見，拓寬公眾對以藥膳為代表的促進健康措施的單一選擇，帶動更多的人參與到全民健身的浪潮之中。簡而言之，“健康中國”戰略部署的貫徹實施促進了人們體育觀念的改變、帶動了人們體育需求的提升，這必將有利于全民健身濃厚社會氛圍的形成，推動全民健身的廣泛普及，促進全民健身新發展。

2.1.3 信息化、全球化、網絡化交織共進為全民健身發展提供技術支撐

科技革命的加速推進，推動了顛覆性技術的出現，為實現社會發展新飛躍提供了突破口，特別是以信息科技、生物環境、生命科學、新材料新能源、系統集成等為代表的一批前沿學科，以移動互聯網、物聯網、大數據、5G技術、智能路由器等為代表的新互聯方式的出現和革新，正在極大地改變著人們的生產生活方式。與此同時，“中國制造2025”和“互聯網+”計劃的推行落實，為科技成果服務和應用于我國社會事業和體育事業發展提供了機會。新興科技成果在全民健身領域的應用必將會帶來全民健身發展手段的巨大改變，為創新全民健身管理方式，完善全民健身政策決策機制，促進全民健身智能化、精細化、科技化發展提供了機遇，也為孕育諸如“互聯網+全民健身”等體育新興產業，催生經濟發展新的增長點帶來了機會。

2.2 發展瓶頸

2.2.1 技術瓶頸

我國全民健身卻存在諸多缺陷：1)在全民健身領域如何貫徹落實“四個全面”戰略布局、“五大”發展理念，目前尚未能夠做到心中有數；2)體育為人民服務是政府開展全民健身運動的根本目的，目前尚未有效果顯著的措施出臺；3)全民健身作為一個系統性工程，單靠體育部門的單打獨斗很難滿足其多樣化的發展要求，如何依托人民、社會和相關部門，把“大群體”格局貫徹到底卻沒有明確的技術指導。

2.2.2 制度瓶頸

體制機制問題一直是限制我國全民健身實現跨越式發展的重要原因之一。自1993年原國家體委《關于深化體育改革的意見》頒布并明確打造與現代體育發展規律相契合、政府管控、依托社會、自我發展、體育體制活力充裕、運行機制良性循環的建設目標后，政府一直在著手進行體育行政機構組成和機構職能等方面的改革。然而對政府、社會、市場三者之間關系的確定，用何種方式來改革體育社會組織，推進全民健身突破性發展等方面還存在制度性障礙。

2.2.3 觀念瓶頸

所謂全民健身發展的觀念瓶頸就是如何從治理的視角規劃和設計全民健身事業的發展。自20世紀90年代開始，治理理論在西方國家逐漸繁榮起來，受此影響全球政府管理體制也逐步呈現出從管理走向治理的變革趨勢。在我國，經濟社會建設從管理走向治理是歷史發展的必然選擇，全民健身的發展也同樣如此。全民健身技術瓶頸和制度瓶頸的突破，其實質就是政府實現對全民健身從管理向治理的轉變。

3 全民健身未來發展的重點方向探析

3.1 借助全面深化改革，形成全民健身發展新局面

據2014年全民健身活動狀況調查公報的相關數據顯示，城鄉居民在體育鍛煉意識、體育健身積極性、經常參加體育鍛煉數量、人均體育消費水平、花錢買健康等意識和行為上的指標都有了顯著的提升。這種發展模式的弊端存在群眾體育與競技體育的非協調發展、體育供給與公眾需求矛盾的激化、體育社會組織建設不利等問題。在黨的十八屆三中全會提出通過全面深化改革推動我國治理體系和能力現代化建設，為我國全民健身發展格局的構建和問題的解決提供了全新的思路與對策。

3.2 抓住冬奧會發展契機，形成全民健身發展新時尚

2015年7月北京—張家口擊敗阿拉木圖成為了第二十四屆冬奧會的舉辦地。冬奧會的成功申辦在推動我國冰雪運動競技水平提升的同時，也拓寬了我國全民健身發展的路徑。冬奧會的申辦和籌備提高了公眾開展冬季運動的意識，豐富了全民健身運動的內容，對我國全民健身的發展產生了積極影響。此次冬奧會的舉辦也應繼承和發揚北京奧運會的這一成功經驗，根據目前的發展形勢和實際需要，通過規范程序，及早研究設計出“全民健身與冬奧同行”或體現其基本內涵的政策，借冬奧會舉辦之機，推動全民健身發展新突破。

3.3 對接國家重大戰略，開辟全民健身發展新途徑

進入21世紀后，國家頒布了一系列旨在促進民生發展的重大國家戰略。以“一帶一路”戰略為例?！耙粠б宦贰痹趹鹇詢热萆仙婕罢?、道路、貿易、貨幣、人心五大溝通；在戰略布局上它包括三條主線，涵蓋國內由東至西18個省(區、市)，國際上亞、非、歐三大洲的62個國家。戰略區域內政策上的相通也為國與國、省與自治區及市之間全民健身協同合作構建了良好的基礎，我國東部城市(如上海)可以借助政策輔助西部省市(如新疆)的全民健身發展，我們也可以借鑒中東歐國家和俄羅斯較為成熟的職業體育和商業體育組織發展我國的全民健身。

4 進一步優化全民健身發展的策略思考

4.1 開展全民健身“三級聯創”活動

所謂三級聯創是指在省、市、縣三級行政單位開展體育強省、體育強市、體育強縣創建工作。全民健身的“三級聯創”工作，有利于把各方面的資源動員起來去推動和服務全民健身發展，有利于促進各級黨委政府把全民健身工作作為民生工程來實施，有利于形成全民健身工作規劃，完善全民健身實施措施和監督評估指標體系，凝聚全民健身發展的強大合力。當前浙江省溫州市、湖南省益陽市已經在著手三級聯創工作的實施，就溫州市的建設情況來看，通過三級聯創工作，全民健身的發展真正體現了“大群體”格局下，體育部門牽頭、各相關部門職責明確、全社會共同參與的工作運行機制。為了更好的推動“三級聯創”工作，政府部門需要通過出臺《全民健身三級聯創工作實施指導意見》、《全民健身三級聯創工作實施方案》、《全民健身三級聯創實施工作評價指標體系》等政策文件，加強對我國全民健身三級聯創工作的指導和評估工作，確保創建工作的有序開展。

4.2 推動全民健身融合發展

全民健身的融合發展是時代發展的大趨勢，通過加強全民健身與衛生、教育、文化、科技、旅游、養老等領域的融合，推動其在發展規劃出臺、場地設施建設、活動賽事打造、裝備研發設計、宣傳營銷推廣、復合型人才培養等方面整合力度。通過實施“+體育”，在保障政府提供基本體育服務的基礎上，借助社會、市場的力量，滿足廣大群眾多樣化的健身需求，比如引導各類市場主體投入全民健身，大力扶持具有良好信譽、專業性較強的市場主體，充分發揮其活動組織、健身指導、人員培訓等方面功能，支持其在全民健身中提供個性化、多元化服務，滿足公眾日益多元、迅速增長和不斷升級的體育需求。通過實施“體育+”，不斷提升全民健身發展的質量和水平，比如將大數據技術運用到全民健身之中，通過對大眾體育需求的分析針對性地提供相關服務；在運動休閑特色小鎮建設中，充分挖掘當地文化特色并進行融合，形成獨具特色的運動休閑特色小鎮文化，提升運動休閑小鎮發展競爭力；在全民健身中加大科學健身指導投入，提升公眾全民健身效果。

4.3 借助科技助力全民健身發展

科技在運動促進健康創新發展中，具有不可替代的引領和支撐作用。在全民健身中要注重借助科技的力量實現發展的轉型升級。第一，可在全民健身發展中設立科技攻關項目，吸引具有相關背景的人群和單位參與其中，重點研究通過健身提高免疫力，解決慢性病的機理、方法等基礎理論和前沿技術，構建具有中國特色的運動處方庫。第二，通過體育部門和科技部門的協同合作，共同實施體育領域科技創新戰略研究，并將其納入國家“十三五”科技創新規劃體系之中，協同推進體育科技創新體系建設，聯合推動體育科技體制機制改革。第三，借助國家科學健身大數據中心及全民健身重點實驗室的籌建、將高新科技引入全民健身中心等措施，針對全民健身存在的重點問題進行科技攻關，提升全民健身的科學化、精細化水平。此外，還要通過各種手段支持現代科技成果和信息技術在全民健身領域的轉移與應用，促進新一代信息技術，如云計算、大數據、人工智能等與體育服務、運動裝備制造的融合創新。