清至民國廣西邊疆開發治理活動的歷史啟示
——總體國家安全觀視域下廣西邊疆治理研究之一

薛 輝

（廣西社會科學院當代廣西研究所，廣西 南寧 530022）

邊疆政策的成敗得失，對我國統一多民族國家的形成和發展產生了深遠影響；邊疆地區的穩定與發展，更是關系國家長治久安。因此，開展中國歷史時期邊疆開發治理史研究，考察和探討歷代邊疆政策和多面相的治邊建設實踐活動，為邊疆民族地區經濟社會高質量發展總結歷史經驗和教訓，就成為中國邊疆史地研究不可或缺的重要內容。與其他邊疆地區較為豐富的研究成果相比而言，廣西邊疆開發治理史研究稍顯不足，總體上表現為個案較為豐富，注重邊疆開發進程中某個時期個別人物的活動考察，缺乏從整體上對實踐群體進行探討，對廣西邊疆經濟開發的地方性特征及其規律的總結與歸納不夠等。許倬云指出：“‘中國’這個共同體之內，最主要的互應變量，至少包括政治、經濟、文化和社會四個方向。政治范圍內，包括政權的性質和行政的結構；經濟范圍內，包括生產方式、生產力和資源的分配；文化范圍內，包括意識形態、價值觀念和宗教組織；社會范圍內，包括社會階層、社會結構，尤其注重精英階層的作用。這四個方面交叉影響，互相制衡，總的結果呈現為復雜共同體本身的強弱、盛衰和聚散。”［1］受此啟發，筆者在前人研究的基礎上，從政治、文化兩個維度（經濟、社會維度將另撰文進行探討）考察清代以降廣西邊疆開發治理活動的典型事件，并結合總體國家安全觀探討這些事件和現象的交互作用，以期為建設壯美廣西提供歷史啟示。

一、政治維度：改土歸流，改革建置

唐宋時期，羈縻制度在西南地區相繼建立，對當地土酋分別授予“知州”“知縣”“知峒”等官職，并給予印信。元朝時，開始在廣西境內推行土司制度，并設置一部分流官進一步加強邊疆控制，如設立廣西兩江軍民宣慰司管轄太平、田州、鎮安等路軍民總管府，設置慶遠南丹溪峒等處軍民安撫司，在這些宣慰司和安撫司轄下任用土酋擔任世襲土官土司，并履行一些賦役義務。明代，廣西土司制度日趨完備，不僅將土司設置地區拓展到廣西東部，而且還實施“以夷制夷”政策，在部分地區設立土千戶所、土百戶所，以軍事衛所牽制土司，并在派兵鎮壓勢力過大、經常挑起事端的土司后將其“眾建寡力”。［2］

囊括滇、黔、桂三省的西南地區是“南明”永歷政權、大西農民起義軍與清軍反復交戰爭奪的主要地區，因而其境內的眾多土司成為各方爭取的“安撫”對象。為了進一步控制該地區，隨著軍事層面的步步勝利推進，清廷于順治五年（1648年）十一月發布諭旨：“各處土司，原應世守地方，不得輕聽叛逆招誘，自外王化。凡未經歸順，今來投誠者，開具原管地方部落，準予照舊襲封；有擒執叛逆來獻者，仍厚加升賞；已歸順土司官，曾立功績未經授職者，該督撫按官通察具奏，論功升授”。［3］招撫土司上諭的頒布，標志著土司制度“作為西南少數民族地區的基本制度加以保留和延用”［4］。自此，清軍所到之處，廣西各地土司紛紛歸順降附。順治十三年（1656年），兩廣總督李率泰上奏朝廷：廣西都康、萬承、安平、鎮安、龍英等“五府”；上映、下石、全茗、果化、都結、恩城、憑祥等“七州”；上林“一土縣”；都陽、定羅、下旺等“三土巡檢司”之“各土官”皆紛紛“投誠”。順治十五年（1656年），征南將軍趙布泰在抵達貴州后奏稱，此前率軍經過的廣西南丹州、那地州等地各土司兵民均表示愿意歸附。于是，清循明制，繼續在廣西地區施行土司制度。

康熙帝繼位后，一方面對廣西土司推行懷柔政策，發布上諭強調廣西、貴州等西南土司“皆系邊方世職，與在內有司官不同，不必照流官考試”［5］，另一方面又逐漸將代表中央王朝勢力的流官安排進土司政權內，開始初步的改土歸流，以此加強土司政權與中央的聯系。康熙二年（1663年）正月，設立泗城軍民府同知、經歷、府學教授。［6］此后，鎮安土府改為鎮安府，安隆長官司改為西隆州，上林長官司改為西林縣，均屬思恩府管轄。［7］另外，陀陵土縣、思明土州分別在康熙二十七年（1688年）、康熙六十年（1721年）改流。［8］

自康熙帝平定“三藩之亂”后，經過數十年發展，清朝中央政府對西南邊疆民族地區的有效控制日益加強。于是，為了解決西南土司對國家安全的威脅，推進多民族國家統一和鞏固，云貴總督鄂爾泰于雍正四年（1726年）上奏雍正帝，系統闡述其在西南地區推行改土歸流的設想。他不僅分析了云南、貴州、四川、廣西四省土司威脅國家安全的不同情況，“……廣西土府、州、縣、峒、寨等一百五十余員，分隸南寧、太平、思恩、慶遠四府。其為邊患，自泗城土府外，皆土目橫于土司。黔、粵以牂牁江為界，而粵屬西隆州與黔屬普安州越江互相斗入。苗寨寥闊，將吏推諉。應以江北歸黔，江南歸粵，增州設營，形格勢禁。此事連廣西者也”，而且闡述了具體對策，“臣思前明流、土之分，原因煙瘴新疆，未習風土，故因地制宜，使之鄉導彈壓。今歷數百載，以夷治夷，即以盜治盜，苗、倮無追贓抵命之憂，土司無革職削地之罰。直至事上聞，行賄詳結，上司亦不深求，以為鎮靜，邊民無所控訴。若不鏟蔓塞源，縱兵刑財賦事事整理，皆非治本。改流之法：計擒為上，兵剿次之；令其自首為上，勒獻次之。惟剿夷必練兵，練兵必選將。誠能賞罰嚴明，將士用命，先治內，后攘外，實邊防百世之利”。［9］雍正帝接奏后，贊同其主張，并任命其為云貴廣西總督主導推進西南地區改土歸流。由此，廣西拉開了改土歸流的歷史大幕。從改流情況看，是按照先改土司、后治土目的原則，采取“先大后小”策略，并將“改大”與“留小”相結合，分不同時段分批進行。這一時期，廣西改土歸流持續至乾隆朝，主要分為六種情形：一是清政府以強大武力為后盾而改流，二是因土司不法犯罪而改流，三是因土官絕嗣而改流，四是因土官絕嗣爭襲而改流，五是因土司侵地互斗而改流，六是因屬地并入別地而改流。［10］同治朝以后，清政府再次在廣西實施改土歸流，主要分為三種情況：一是因行政區劃設置而改流，二是因當地民眾不愿意繼續接受土司統治而申請改流，三是因土司犯罪被革職而改流。民國時期，繼續在廣西實施改土歸流，直至民國18年（1929年）那地州改流，宣告了廣西延續數百年的土司制度終結。

總之，順治朝時，清政府為穩定廣闊的西南邊疆民族地區，對歸附的前明土司仍“以其故俗治”，繼續實施土司制度，為促進多民族國家統一和領土完整作出了重要貢獻。隨著清政府對這一地區的有效控制力度不斷加大，自康熙帝始，尤其是在雍正朝和乾隆朝，大規模實施改土歸流，使該地區歸屬于中央王朝政府的州縣體制管轄之下又成為迫切的現實需要，廣西也由此最終完成了內地化進程。縱觀廣西的改土歸流，可以說是隨著歷史的不斷演進和變化，清政府改流后的行政建置改革與地方社會治理更加符合廣西各地實際，尤其是應對近代邊疆危機所進行的調適與反應，①為了進一步強化對廣西的控制，推進邊疆開發，保障社會治理秩序穩定，推動地方基層政權建設，有清一代主要采取了九種形式對廣西的行政建置進行改革：一是調整部分府、州、縣的隸屬上級機構，如在順治十五年（1658年）將泗城州改隸思恩府，在康熙二年（1663年）將鎮安府改隸思恩府，在雍正七年（1729年）將歸順土州改流為“歸順州”后劃歸鎮安府，在光緒二年（1876年）將百色廳升格為直隸廣西省，在光緒十二年（1886年）將歸順州直隸廣西省；二是改“府”為“軍民府”，如在順治十五年（1658年）將泗城府改為“泗城軍民府”；三是增置縣，如在康熙五年（1666年）增西林縣；四是改“州”為“土州”，如順治初改奉議州為奉議土州；五是改“土州”為“州判”，如在雍正七年（1729年）改奉議土州為“奉議州判”；六是改“州”為“縣”，如在光緒二（1876年）改田州為“恩隆縣”；七是將原先較大的“府”析出分置“土州”，如在雍正七年（1729年）析鎮安府新置向武、都康、上映三土州；八是新置“土州判”，如在乾隆七年（1742年）置陽萬土州判；九是改“廳”為“縣”，如在光緒十二年（1886年）改小鎮安廳為“鎮邊縣”。也由此保持了廣西邊疆民族地區的穩定和經濟社會發展的連續性。

二、文化維度：重視教化，發展新學

（一）清代前中期的重構教化

早在順治初年清軍與南明永歷政權、大西農民軍反復爭奪廣西時，清廷就已著手在所控之地恢復官學以推教化。順治九年（1652年）四月，南寧府、思恩府、慶遠府等所屬共計二十二州縣相繼納入清朝版圖。［11］隨后，時任思恩府遷江知縣高際運重建恢復了遷江縣學——此即清代廣西第一所縣學。［12］

順治十二年（1655年），順治帝下詔宣布“興文教”：“朕帷帝王敷治，文教是先。臣子致君，經術為本。自明季擾亂，日尋干戈，學問之道，闕焉未講。今天下漸定，朕將興文教，崇經術，以開太平。爾部即傳諭直省學臣，訓督士子，凡理學、道德、經濟、典故諸書，務須研求淹貫，博古通今，明體則為真儒，達用則為良吏。果有此等實學，朕當不次簡拔，重加任用。又念先賢之訓，仕優則學，仍傳諭內外大小各官，政事之暇，亦須留心學問，俾德業日修，識見益廣，佐朕右文之治。”［13］次年，順治帝又頒諭廣西“丁酉科舉行鄉試，取中舉人四十名，俟全省大定，仍復舊額”［14］。于是，為了便于廣西鄉試，同時進一步增強廣西士子對清朝的認同，順治帝下令將“明靖江王府”改為“清貢院”。徐毅指出：“順治皇帝通過這一‘新設貢院’的舉措徹底摧毀了廣西士人對明朝最后的一點寄托與念想”，“為廣西士人轉化統治認同提供了一個最為巧妙的制度安排”。［15］順治十四年（1657年），廣西鄉試如期舉行，按例取舉人40名。順治十五年（1658年），桂林府全州籍舉人伍亶直相繼參加會試、殿試，喜中進士，成為清代廣西第一個高中進士之人。這說明，“明清易代之初，清帝國‘以文德綏懷，不欲勤兵黷武’的遠見卓識，定格了治桂的基本方略——‘首明教化’，由此在全廣西范圍內啟動教化工程”。［16］在清朝推進統一戰爭的過程中，廣西境內各地官學不斷建立。據統計，“自順治九年（1652年）至康熙十三年（1674年）孫延齡叛亂為止的22年間，廣西境內共恢復府、州、縣各級官學51所，其中府學10所，縣學41所，基本覆蓋了清廷實際控制下的廣西全境”。［17］

康熙帝在平定“三藩之亂”后，對廣西文教秩序也極為重視，并作出了一系列制度安排和部署。此后繼位的諸位皇帝，緣于時代、社會條件等不同，對廣西文教或重視，或心有余而力不足，抑或無可奈何。［18］有關清代廣西文教的新興之舉及其流變情況，筆者已撰文探討，此不多言。［19］需要指出的是，由于以往研究“時間跨度主要集中在清廷回復明代教化制度的順治元年（1644年）至增廣學額政策出臺的咸豐三年（1853年），其間為了便于梳理教化工程從啟動到頹廢的來龍去脈，也將探討的視角前后擴展到明代與清咸豐朝以后的同治朝，并沒有將之延續到太平天國運動之后的晚清時代”［20］。因此，筆者下文將探討中法戰爭后廣西近代教育事業的建設情況。

（二）中法戰爭后廣西教育事業的恢復與嬗變

鴉片戰爭后各地邊疆危機迭起，有識之士紛紛發出加強邊防的時代呼聲。鞏固邊防，在于首重人才。因此，普及邊疆地區教育，提升邊疆地區人才素質，尤其是執政素養，成為共識。如在內蒙古地區，即有大臣奏請選送蒙古王公勛舊子弟入陸軍部貴胄學堂學習，以便“將來學成以歸，提倡新政，智識大啟，忠節彌敦，煽之不動，搆之不能，西北屏藩安于磐石矣”［21］。就廣西而言，廣西巡撫徐延旭指出：“時勢之艱虞，思所以善后之方。蓋惴惴乎，懼吾民之漸習頑悍，日即于偷而不自知也。時值考試爰進，四邑紳耆而熟籌之。僉曰：‘威之以兵刑，不如施之以教化。’”［22］所以，戰后振興邊疆民族地區教育，重建文教秩序，是維持社會穩定、鞏固邊防，進而推動地方經濟開發的重要舉措。

一是主張增加各地科舉學額，壯大本地教育事業。培植人才對振興地方文脈具有舉足輕重的作用。“從來文運之隆、人才之盛，皆源于振興培植之功。”［23］兩廣總督張之洞在光緒十三年（1887年）六月十六日向朝廷奏請創建兩廣諸生合課書院的奏折中表達了類似看法：“竊惟善俗之道，以士為先；致用之方，以學為本。”［24］于是，他主張通過增加學額的方式拓展邊疆地區的教育事業，以實現加強邊防的目的：“經正民興與民風、邊防關系均非淺鮮，在朝廷添設學額數名無損名器，而邊地多得秀才，數輩足鼓群倫。”［25］廣西巡撫張聯桂不僅在光緒十八年（1892年）六月二十四日奏請朝廷批準增設廣西客籍學額，使客民“俾有進身之階，以彰文教”［26］，而且還認為添設廳縣學拔貢名額有助于“以示鼓舞而作人才”的初衷，遂于光緒二十一年（1895年）正月二十二日和廣西學政馮金鑒聯名上奏請準添設百色等廳縣學拔貢名額。［27］

二是重視和改善土司地區教育，培養本地民族人才。順治十五年（1658年），貴州巡撫趙廷臣上疏：“臣以為教化無不可施之地。請自后應襲土官年十三以上者，令入學習禮，由儒學起送承襲。其族屬子弟愿入學讀書者，亦許其仕進。”［28］清廷予以采納。于是，土司地區“儒教日興，而悍俗漸變”［29］。康熙五十九年（1720年），“令廣西土屬設立義學，土屬十五處各立義學一所。令該撫擇本省舉人貢生學品兼優者，每屬發往一員教讀。土屬子弟有文藝精通者，就近流官州縣附考取進”。［30］乾隆初年，御史薛馧奏廣西“設瑤童義學”［31］。中法戰爭后，廣西邊防地位日益凸顯。鑒于時局變化，廣西巡撫張鳴岐于光緒三十三年（1907年）奏請變通廣西土官承襲舊例，加強廣西土司地區教育，一方面“以資治理而重地方”，另一方面也是吸取“昔緬甸強盛之時，云南土司私通款曲，以致英緬一役枝節橫生”的教訓，指出“今日整頓土屬，必先造就土官，而造就土官，必先披以教育”。于是，他進一步提出應對之策：“擬飭各該管府、廳、州督同承審州、縣，就土官兄弟子侄中擇其年齡、資質略合高等小學程度者按年選送四人或六人來省就學，近支無人再接旁支。所學學費即責成土官籌解，并飭提學司特立以學堂專教土族，小學畢業升入中學，中學畢業授以法政，一切課程分布厘訂，擇其最要者教之，不急者略之。其要旨在使有普通之智識、有政治之思想、道德之觀念，各級畢業年限較定章稍短，每日教授鐘點較定章稍多，以期從速得人。將來各屬土官，即以畢業最優等者分別承襲，其支派之嫡庶、服屬之親疏，皆請勿論。應否明定任期，及遞年畢業各生應如何分派職事，屆時再妥擬章程奏咨辦理。總期任賢使能，俾土屬有大治之時，土民有復蘇之日。”［32］清廷采納。［33］次年七月，廣西土司學堂于桂林城內崇善庵正式開學，學生由各轄有土屬的府、廳、州、縣，從土官宗族中擇出年少聰敏、精通文義的土人按年選送。同時規定，土司學堂經費由所屬府、廳、州、縣各官族籌辦，不準攤派土民。這種政策的推行，不僅有助于改善廣西民族地區的教育狀況，同時也為進一步推動地方經濟開發、管理地方事務提供了人才隊伍保證。

三是推行新式學堂教育，鼓勵和引導留學。中法戰后的廣西社會秩序遭到嚴重破壞，甲午戰爭的爆發和慘敗更是對人們的思想產生了巨大沖擊。面對內憂外患的迭起和嚴重的民族危機，國人產生了強烈的求變自強心理。于是，久為詬病的科舉制度首當其沖，成為人們強烈要求改革的討伐對象。嚴復指出：“逮甲午東方事起，以北洋精練而見敗于素所輕蔑之日本，于是天下愕眙，群起而求其所以然之故，乃恍然于前此教育之無當，而集矢于數百千年通用取士之經義。”［34］與此同時，時人認為學校才是“教育人才之道”，是“傳播文明”的“利器”。［35］因此，廢科舉、興學堂的呼聲在全國范圍內日益高漲。在這股浪潮下，廣西歷任巡撫對新式教育都予以積極提倡和大力扶持，廣西近代教育由此獲得了較大發展，形成了一個官辦、公辦和民辦相互配合，大、中、小學銜接，普通教育和職業技術教育并行發展的格局。據統計，光緒三十三年（1907年），全省高等小學堂36所，學生1641人；兩等小學堂142所，學生8388人；初等小學堂255所，學生8410人。［36］到宣統元年（1909年），高等小學堂33所，學生2219人；兩等小學堂228所，學生25942人；初等小學堂819所，學生27394人。［37］從發展數字看，無疑是廣西教育史上的一大進步。另外，若再加上傳統私塾教育、義學在部分偏遠地區繼續推行，以及半日學堂、師范教育、專門學堂等，廣西總體教育狀況可謂有很大改觀。［38］據載，從光緒三十四年（1908年）至宣統三年（1911年）間，廣西識字人數從原先28700人逐漸增加為32253人、64850人、95650人。［39］需要指出的是，在這一過程中，廣西巡撫張鳴岐可謂是最出力者。光緒三十二年（1906年）十一月，張鳴岐裁撤廣西學務處，成立廣西提學使司并親自督管，聘請有威望又熱心教育的李翰芬為提學使，并在各地設立勸學所。至宣統元年（1909年），廣西全省共設勸學所80所、勸學員280名。［40］在他的大力倡導下，不僅有開展普通教育的中、小學堂次第興辦，各種專門學堂亦逐漸增多。①專門學堂如：為培養師資而開設的初級師范學堂、廣西官立優級師范學堂，為振興實業培養人才設立的廣西農林學堂，以及廣西法政學堂、巡警學堂、典獄學堂、警察督練所和陸軍小學等。在這些學堂中，張鳴岐對廣西法政學堂用力最勤。詳情參見《廣西巡撫張鳴岐奏請揀發粵閩等省舉貢來桂考選學習法政折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，總第1006-1007頁.

留學教育方面。光緒二十三年（1897年）七月初二日，軍機處下發電報，要求各省督撫挑選合適人選前往日本學習：“奉旨日本政府允將該國大學堂、中學堂章程酌行變通，俾中國學生易于附學一切從優相待，以期造就。著各省督撫就學堂中挑選聰款學生有志上進略諳東文、英文者酌定人數。克期電咨總署核辦，余由總署電知。欽此。”［41］于是，隨著19世紀末20世紀初留學救國運動的興起，各級政府鼓勵和引導廣西士子通過接受留學教育尋求推動廣西地方經濟社會發展的方案。光緒二十七年（1901年），馬君武成為第一個留學日本的廣西籍學生，此后日本成為留學首選國。光緒三十年（1904年）三月，“兩廣學務處共派出洋公費留學生46人，其中廣西籍者3人：臨桂縣李質、象州蘇壽松留日，懷集縣李燦基留美。為廣西派公費留學生之始。”［42］據統計，至辛亥革命爆發前，廣西共派出“官費、自費留學生400人，其中桂平、容縣、貴縣、藤縣、臨桂都在30人以上。留學日本占98%，多入中等學校；留學歐、美僅6人，進高等學校。學習科目以法政、師范、警務為多，次為軍、體、農、商、理、工、礦、醫”。［43］這些留學生雖身在國外，但時刻關注家鄉的發展動態，并在回國后為近代廣西的經濟、教育、司法改革等方面的發展作出了積極貢獻。

（三）民國時期教育事業的發展

民國時期，廣西文化教育事業在新舊桂系統治之下均獲得了較大發展。［44］在“桂人治桂”的理念下，舊桂系重視文化教育事業，為人才培養和學校發展與建設提供了較好的社會環境。新桂系穩定廣西政局后，提出“建設廣西，復興中國”口號，亦大力加強文化教育事業建設。在此需要特別指出的是，在雷沛鴻指導下實施的普及國民基礎教育運動和廣西高校的創辦。

民國14年（1925年）8月，廣西成立教育廳，負責全省教育事業管理與發展。民國22年（1933年），廣西全省第一次行政會議通過《廣西教育改進方案》，正式提出了融學校教育與社會教育于一體的“政、教、術”實施方案。隨后，教育廳廳長雷沛鴻提議，在廣西全省開展國民基礎教育運動。不久，廣西省政府接受該提議，頒布《廣西普及國民基礎教育五年計劃大綱》，拉開了國民基礎教育運動的歷史大幕。民國23年（1934年），根據廣西各地實際，修正頒布《廣西普及國民基礎教育六年計劃》。民國24年（1935年），廣西教育廳又發布《廣西國民基礎學校辦理通則》，為進一步推進國民基礎教育工作提供指導。新桂系之所以不遺余力地建章立制持續推進國民基礎教育，就在于國民基礎教育對廣西開展“三大建設”具有重要的基礎性作用。正如黃旭初反復強調：“完成國民基礎教育以為政治、軍事、經濟建設基礎，國基教育教人成一個認識國家的國民，使人民對政府政策有一個基本認識，普通的文盲政治上文盲都要掃除”［45］，“幾年來本省政治有一定的政策，要本省種種建設辦理地完善，國基教育首先要完成，以為政治、軍事、經濟建設的基礎。”［46］于是，經過六年的努力，廣西國民基礎教育運動取得了豐碩的成果，開創了民國時期全國文化教育事業發展的多個“第一”［47］。

廣西高等教育機構始自清末。光緒二十四年（1898年），廣西巡撫黃槐森上奏朝廷，請于桂林文昌門外舊機器局創辦廣西體用學堂。光緒二十八年（1902年），巡撫丁振鐸改廣西體用學堂為廣西大學堂。光緒二十九年（1903年），繼任巡撫柯逢時將廣西大學堂改名為廣西高等學堂，三年后改為廣西官立簡易師范學堂，次年又改為廣西官立優級師范學堂。光緒三十一年（1905年），巡撫林紹年在桂林開辦法政講習所，次年改為法政學堂，后于民國3年（1914年）改為廣西公立法政專門學校。

新桂系主政廣西后，在積極改善中小學教育的同時，也非常重視大學的建設與發展。由此，以籌辦廣西大學為先機，陸續在南寧、桂林創辦了多所大學，其中又以廣西大學影響最大，聚集了一大批當時的著名教授就職或兼職，如陳煥鏞、竺可楨、陳望道、千家駒、費孝通等。

總之，在清代以降各級政府和有識之士的共同努力下，廣西文化教育事業次第展開，各類新式學堂興辦不斷，初見萌芽的廣西近代教育獲得了發展，為進一步推動廣西開發、社會變革和開啟民智創造了契機。從此，沉悶閉塞的廣西吹進了歐風美雨，人們的觀念也隨之發生變化，向著“講求實益”的風尚轉變。

三、清代以降廣西邊疆開發治理活動對當前國家安全體系建設的歷史啟示

眾所周知，習近平總書記論述國家安全體系時列舉了11種國家安全：政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全。［48］我們從中可以看出，總體國家安全觀是我們黨數十年執政對治國理政、國家安全、社會穩定等重大政治現實問題不斷探索和思考的結晶，與國家治理密切相關，其主要目標是提升黨的執政能力和國家治理能力，尤其是提升維護社會穩定和防治各類重大風險的能力。所以，從總體國家安全觀視之，可以總結歷史啟示如下。

（一）政治安全

“土司政治作為一種區域性的政治形態或制度，在多民族統一國家或王朝構建中表現了復雜的歷史面相，是邊疆區域社會與王朝整體同質及殊相并存的重要內容。”［49］廣西的改土歸流在清至民國時期的長時段內斷斷續續進行，是不同歷史階段國家政治安全的體現和時代要求。順治初年，清廷初定廣西，為了有效控制廣西進而為進軍滇黔提供穩定的后方，因循明制推行土司政策。康熙帝平定“三藩之亂”后，廣西穩定大局終定，遂在個別地區推行改土歸流。雍正朝，為了鞏固中央權威，保證政局穩定，消除土司對中央政府的威脅，遂在西南地區大范圍實施改土歸流。這個歷史過程表明，政治安全是根本，是有效維護國家安全的政治基礎。進一步來說，政治安全的關鍵是政權安全和制度安全，是維護我國統一多民族國家安全的保證。

中法戰爭后《中法新約》的簽訂，不僅承認了法國對越南北部的占領，更嚴重的是由此導致法國侵略勢力直抵中國西南國門，直接威脅中國西南邊疆地區的安全。隨著國門被迫打開，邊疆地區的政務和外交都面臨前所未有的挑戰。“伴隨著中國邊疆危機的加深，清政府對邊疆地區的政區管理體制進行了一定的改革，這些改革有益于中國統一多民族國家及其疆域的進一步鞏固，也是此時期中國邊疆發展的大事。”［50］面對這些劇烈變革和迫在眉睫的邊疆危機，清政府只能調適前中期的廣西土司政策，在繼續推行改土歸流的同時，頒發上諭命兩廣總督張之洞等人悉心會商廣西邊防問題。廣西官員則結合地方實際奏請改制，通過調整廣西行政區劃以加強國防建設，實現“固邊圉”的目的。清廷接到奏報后進行討論，最終采納該主張。具體來說，就是增設邊道、調整行政區劃、完善行政體制，大致過程如下：光緒十二年（1886年）設立歸順直隸州——光緒十三年（1887年）設立太平歸順道——光緒十八年（1892年）改置太平思順道。①光緒十二年（1886年）二月二十五日，護理廣西巡撫李秉衡向清廷上呈《奏籌議廣西邊隘、移添提督鎮道并請撥的餉折》，主張設立太平歸順兵備道一員駐扎龍州廳，下轄太平府、歸順直隸州。八月，清政府批準同意設置太平歸順道。上思州原屬南寧府，歸左江道管轄。中法戰爭后，張之洞等人出于加強邊防的考慮奏請將上思州劃歸太平府，隸屬太平歸順道。四年后，有人對此表示異議。光緒十七年（1891年）七月初三日，清政府頒發上諭令兩廣總督李瀚章等人在調查具體情形后回奏。李瀚章等人接旨后于十二月十七日上奏，建議“將上思州升為直隸廳，不隸太郡，仍歸太平歸順道統轄”，并指出該方案的有利之處（詳見《兩廣總督李瀚章、廣西巡撫馬丕瑤陳請升上思州為直隸廳緣由并請歸轄情形折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折·第1輯》，北京：中華書局，1995年，第208—209頁）。清廷接到奏折討論后批準了這一方案，于光緒十八年（1892年）正式設立上思直隸廳。光緒十八年（1892年）七月三十日，廣西巡撫張聯桂奏陳：“上思州升為直隸廳同知，請飭部換鑄關防。”至此，太平歸順兵備道改稱太平思順兵備道。我們從中可以看到，清政府在中法戰爭后面對危機，較為積極地對廣西邊疆地區的行政區劃予以調整，同時下放部分權力（如監管海關事務、邊疆防務等）。這些舉措不僅提高了行政效率，提升了國家應對邊疆事務的能力，更為重要的是由此加強了對廣西邊疆地區的控制、開發和治理。應該說，這對我們今天助力建設“更高水平的平安中國”邊疆治理體系具有積極的參考意義。

（二）國土安全

從歷史上看，中越之間保持著長期的宗藩關系，“有國無界”“有邊無防”是兩國長期交往形成的局面。因此，中原王朝對廣西實施“制內為主、御外為輔”策略。［51］然而，隨著法越戰爭、中法戰爭相繼爆發，越南逐漸淪為法國殖民地，中國西南門戶洞開，危急形勢威脅到中國的國土安全。廣西作為中越邊境最前沿，在地緣政治中的重要性凸顯。學者指出，北海開埠和中法戰爭的爆發是廣西地緣政治形態變遷的轉折點，其原因在于英法兩國試圖通過構建各自設想的西江流域和“環北部灣”的戰略布局實現在中國西南地區和東南亞的地緣政治角逐。［52］對此，時人在戰前即已有所認識。曾紀澤認為：“越亡則強敵與我為鄰，邊境豈能安撫？且法果得越，勢必進圖滇南，以窺巴蜀，得寸思尺，我之防御愈難”。［53］徐建寅亦指出：“越南東京之省，與云南毗連，有河可通云南，數月之內，法國設計與越南尋隙，欲奪此二省。其事若成，即與廣西、云南接壤，中國從此多事矣！”［54］

國土安全的威脅，促使清政府開始重視和加強廣西邊防建設，在增加軍力、調整軍事部署的同時，注重構筑沿邊防御工程，并修建交通設施，這些舉措保障了中越邊境地區的平穩局勢，對日后中越對汛邊防制度的形成產生深遠影響，客觀上在一定程度推動了廣西邊疆地區的開發力度和深度。歷史事實告訴我們，廣西地理位置極其重要，對保障國土安全具有重要作用——廣西政治、經濟、社會的發展與穩定，關系到我國南疆安定和邊防穩固，影響到我國國家安全。從現實看，保障國土安全不僅為實現邊疆治理現代化，服務“一帶一路”建設構筑了一個良好的外部環境，而且也為廣西邊疆地區各族人民建設壯美廣西提供了強大的依托。

（三）文化安全

廣西是多民族聚居地，歷代王朝統治者為了有效管轄和治理邊疆地區，采取了不同方式，“因俗而治”、改土歸流相繼施行。如前文所述，為了加強國家認同，清朝統治者在初定廣西政局后即重視教化在構筑文化安全中的基礎性作用而重建科舉秩序，為保障文化安全奠定了基礎。中法戰爭后，為了有效應對日益突出的邊疆危機，清政府和廣西地方政府振興邊疆民族地區教育，擴大教育規模，發展新學，增強了廣西各族人民（尤其是土司）對中華民族和國家的文化認同。此外，新興的教育性社會組織也在時勢變遷中應運而生并歷經嬗變，其興衰過程反映出文化安全對地方開發治理的重要性。［55］民國時期，新桂系則結合時代特點大力推進國民基礎教育運動并創辦高校，為開啟民智、開發地區經濟作出了貢獻。

毋庸置疑，任何一個地方的開發治理都離不開主政官員的影響。事實表明，重視發展文化教育事業，開辦各種學校教育，傳播中原文化，“把廣西各族人民的聰明才智和創造精神集中到經濟和文化開發上來，以構建和諧有序的社會”［56］，都離不開官員的重視和引導。因此，以中法戰爭后清政府整頓廣西吏治、保證官員隊伍素質的案例結束本文寫作。

廣西面臨的局勢錯綜復雜，使清政府和廣西地方政府更加重視對吏治的考察和整頓。①有清一代對于流職的管理，核心始終是賞罰分明。所謂“賞”，包括擢升、加級、加銜、加恩、贈戴花翎、藍翎，賜“勇敢”稱號，或給予銀紗、玉器、絹、緞、帛、荷包等物質獎勵。（凡有功之臣，政績突出，考核卓異或任期屆滿又辦事公道，“深得民心”者，均可升職，這些人包括文武官員和土官。給予物質獎勵或賞恤，多是作戰有功的將士：一是建立王朝過程中政績卓著者；二是抵御外國侵略有功者；三是鎮壓農民起義得力者。）所謂“罰”，則較為靈活，除“革職為民，永不敘用”外，還有革職后可“戴罪效力”，是軍職者可“留營效力”；也有“革職拿問”，或“聽候查辦”，或“免治其罪”，或“不準投效軍營”等。另外，還有“舉劾”和“特參”。所謂“舉劾”，就是提出應褒舉或應貶劾的官員；所謂“特參”，就是揭發官員的劣跡或罪狀，并進行裁決。這種權利一般由督撫執行，但要上報清政府。當然，這些都是根據各人存在的問題嚴重程度給予不同處分。一般而言，清政府通過督撫的平時考察和考核對地方各級官員進行整治。與此同時，督撫亦可隨時將其下屬官員的優劣情況上報朝廷，并提出處理建議。如光緒十五年（1889年）八月二十二日，廣西巡撫馬丕瑤上奏清廷：“臣在藩司任內隨時留意人才，或考言行，或稽公牘，或參輿論，僚屬賢臣，年余以來不無所見。謹得應舉、應劾各員，為我皇上敬陳之。”［57］清廷接奏后，于九月發布上諭予以回應。［58］再如光緒十七年（1891年）正月初六日上諭：“馬丕瑤奏特參庸劣各員等語。廣西賓州知縣劉鳳紀，嗜酒任性，粗率乖張，苛虐土民，物怨沸騰，著革職永不敘用。前署賓州知州、試用同知徐渤，聲名狼藉，民有余恨；署永康州（今屬扶綏縣）知州、試用同知曾紹班，縱容官親，致擾閭閻；前署恭城縣知縣、試用通判沈冀周，聽斷草率，官聲平常；均著即行革職。郁林直隸州知州楊椿，習氣太重，不洽輿情，著即撤回另補。”［59］

廣西巡撫張鳴岐指出：“民生休戚全賴吏治隆污，廣西當可治可亂之時，得十萬良吏未必即著近功，有少數劣員已覺不堪貽誤。”［60］因此，他嚴于律己，隨時考察省內各屬官員，以提高廣西地方政府的行政效能。如光緒三十三年（1907年）正月，張鳴岐即特參屬下庸劣不職各員以肅官方。［61］當然，對于有功官員，他亦予以請獎。如宣統二年（1910年）七月，即為署思恩府事、補用知府余炳忠等人請旨嘉獎。［62］

獎懲制度的實施，無疑會對官員的行政效率產生影響。頒賜獎賞，是對官員行政績效的肯定和激勵，處罰則是對官員不稱職作為的鞭笞，而且還可有效約束官員行為，凈化行政空氣，從而減少官民摩擦，保證社會秩序的穩定。可以說，正是對各級官員的有效管理，從組織上為保障文化安全、開發廣西提供了穩定可靠的領導力量。