在文化遺產的“保護”與“利用”之間
——關于日本《文化遺產保護法》2018年修訂的評析*

周 超

“保護”和“利用”是文化遺產得以繼承或傳承的兩個基本方面，只強調“保護”會使文化遺產的保護“博物館化”，這比較有利于物質文化遺產的繼承，卻不太適合非物質文化遺產的傳承；若只注重開發“利用”，則可能會對非物質文化遺產的“本真性”造成巨大沖擊。如何在制度設計上平衡二者的關系，不僅考驗著立法者的立法技術，也將直接影響到文化遺產能否傳承至未來的問題。從現行的《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》以及《中華人民共和國傳統工藝美術保護條例》等法律法規的內容來看，我國普遍存在“重保護、輕利用”的問題。相比之下，日本的《文化遺產保護法》(1)《文化遺產保護法》的日文原文為“《文化財保護法》”，其一般會被直譯為《文化財保護法》，但考慮到國內對日語“文化財”漢譯的主流觀點以及日本“文化財”種類已超出我國現行《文物保護法》《非物質文化遺產法》與《傳統工藝美術保護條例》所覆蓋的內容等，作者傾向于將其翻譯為《文化遺產保護法》。(1950年法律第240號)在其不斷完善的過程中，比較均衡地處理了文化遺產“保護”和“利用”之間的關系。

2018年6月8日，日本國會通過《〈文化遺產保護法〉修改法》(平成30年法律第40號)對《文化遺產保護法》再次做出重大修訂，對原本已臻于成熟的文化遺產保護利用制度進行了極不尋常的調整，特別是新增了(包含未被“指定”的)文化遺產保護利用計劃“認定”、保護利用支援團體“指定”以及都道府縣文化遺產“保護利用大綱”、市町村文化遺產“保護利用區域規劃”等制度，從而使日本文化遺產保護與利用制度更加趨于合理，同時也真正實現了將文化遺產保護利用的行政重心從中央傾斜至地方的構想，強化了實現其“文化立國”戰略及“歷史文化基本構想”的基礎性措施。此次修訂共計新增一節、一款、條文59條，修訂36條。修訂后的新法自2019年4月1日起施行。

本文將詳細介紹此次修法的背景、新增法律的基本內容，并對其新增制度加以評析，進而探討面向未來的日本文化遺產保護利用制度對于我國文化遺產的保護、特別是利用制度的完善所具有的參考性價值。

一、2018年日本修訂《文化遺產保護法》的背景與基本思路

自經濟高速增長期開始，日本的城鎮化、工業化就進入快車道，農村地區出現了“過疏化”“少子老齡化”以及因出生率遞減而導致的“勞動力不足”等現象。(2)內藤正中：《過疎問題與地方自治體》，東京：多賀出版株式會社1991年，第3頁。隨后，伴隨泡沫經濟的崩潰，經濟持續低迷，這一狀況嚴重削弱了農村的經濟及社會基礎，使部分地區村民的正常生活難以維系。作為民俗文化傳承母體的鄉村地域社會逐漸趨于解體，導致傳統的民俗藝能活動出現了后繼乏人、難以為繼的危機。(3)高桑守史：《人口過疏與民俗變異》(劉文譯)，王汝瀾等編譯《域外民俗學鑒要》，銀川：寧夏人民出版社2005年，第109-118頁。不僅如此，受世紀之交“平成大合并”的影響，該現象進一步蔓延至中小城鎮，甚至連大阪、神戶等大城市的傳統民俗藝能活動也日漸衰落，非物質文化遺產因傳承人不足而失傳、甚至湮滅的現象時有發生。

在文化遺產行政領域，如何在原有的制度下，更均衡地保護利用文化遺產、使文化遺產得以傳承，自然成為日本政府需要緊急應對的課題。(4)第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第10號)，2018年5月11日，第21頁；第196回國會參議院文教科學委會會議錄(第13號)，2018年5月31日，第1頁。同時，如何能讓更多普通民眾直接參與區域文化遺產的保護利用活動，這不僅是地域振興和經濟發展的有力抓手，也是繁榮地方文化、豐富在地居民文化生活的關鍵。為此，就有必要對現行的文化遺產保護利用制度加以改進。(5)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次報告)》,2017年12月8日,第1頁，日本政府文化廳網， https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/bunkazai/kikaku/h29/matome/pdf/r1399287_01.pdf，訪問日期：2019年1月18日。

2017年5月19日，文部科學大臣就日本“未來的文化遺產保護利用應有形態”，以書面形式咨詢文化審議會(平成29年咨問第33號)；當日，文化審議會成立“企劃調查會”(6)“企劃調查會”是個臨時性組織，此名稱用的是日文原文。開始著手，就“今后文化遺產保護利用的應有方法與政策”“通過構建新制度，進一步發掘文化遺產所擁有的潛能”以及“促使文化遺產得以傳承的環境建設”等方面進行專項調研。后經征求多方意見和多次研究討論，于11月4日完成了《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次咨詢報告草案)》，12月8日將正式報告提交給了文部科學大臣。

該咨詢報告重申文化遺產的“保護”和“利用”，是文化遺產得以繼承或傳承的兩個支撐點，前者主要追求文化遺產價值的維系與后世傳遞，后者則立足于文化遺產價值的符合現代社會需求的利用行為，二者之間相互作用，但并不構成單純的對立關系。(7)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次報告)》，第2頁注②。因此，需要政府通過必要的措施，促使民眾正確理解不同種類文化遺產的特性，采取適當舉措予以保護，在利用文化遺產時不可對文化遺產的保護造成不良影響。

與此同時，保護利用不同類型、不同性質的文化遺產，不可忽視方法上的巨大差異。對此，政府有義務收集、整理適用于不同性質與類型的文化遺產保護方法，摸索和確定適當的利用方法，從而使文化遺產得到繼承或傳承，讓子孫后代在享用文化遺產的魅力與價值的同時，通過利用文化遺產而獲得前人的恩典。

由于社區居民是文化遺產繼承或傳承活動的主體，因此，在文化遺產的“保護”和“利用”方面，政府需要認真思考社區居民參與的方式、方法以及激勵措施等。從“文化遺產的保護利用”及新文化的創造這一根本目的出發，政府也應該具有長遠計劃，認真考慮地域文化遺產以及培育出這些文化遺產的地域社會的可持續發展，充分考慮文化遺產的“保護”及“利用”所需人才的儲備等，而不應僅關注眼前的經濟利益。(8)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次報告)》，第2-3頁。

在企劃調查會提出涉及修法的上述基本思路的同時，日本中央教育審議會也于9月28日成立了“地方文化遺產行政特別部會”，對放緩規制之后地方文化遺產行政的應有形態進行討論，并主張所建制度應該“確保專業的、技術性判斷原則”，“制度中立并確保連續性和穩定性”，在建立新制度的同時，應該堅持“與開發行為保持均衡”，以及“強化與學校教育、社會教育之間的協同關系”等。(9)地方文化遺產行政特別部會：《地方文化遺產行政的現狀(總結報告)》，2018年10月30日，第3頁，文部科學省網，https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo15/shiryo/__icsFiles/afieldfile/2017/12/21/1399307_06.pdf，訪問日期：2019年1月18日；第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第11號)，2018年5月16日，第18頁。最終的修訂草案，經由文部科學大臣提交至國會審議，(10)文化審議會：《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次報告)》，第1頁。第196屆國會眾議院文部科學委員會和參議院文教科學委員會分別在2018年5月18日和31日審議通過了修法草案。

二、日本《文化遺產保護法》2018年修訂的基本內容

從新法的具體條文內容來看，日本建立起了以文化遺產保護利用計劃(以下簡稱為“保護利用計劃”)的“認定”為核心的文化遺產整體性保護利用的新制度，平衡了此前舊法比較側重文化遺產保護的傾向，并通過規制緩和(11)“規制緩和”“緩和規制”都是行政法學上的用詞，主要意思是“放寬限制、權利下放”等，來自日本行政法。以確保文化遺產的合理利用制度得到貫徹執行。

(一)地方性文化遺產的綜合性“保護”與“利用”

地域文化遺產的綜合性、一體化保護利用，不僅是日本文化行政的基礎，也是文化遺產保護的最有效方法。為充分發揮地方政府在文化遺產保護利用中的能動性，此次修法新增了都道府縣制定“文化遺產保護利用大綱”(以下簡稱“保護利用大綱”)、 認定市町村“保護利用地域規劃”(以下簡稱“保護利用地域規劃”)、組建“協議會”和指定“文化遺產保護利用支援團體”(以下簡稱“保護利用支援團體”)等制度。

1. 都道府縣“文化遺產保護利用大綱”的制定

新法規定，都道府縣教育委員會可制定本轄區的文化遺產保護利用大綱，但對大綱的基本內容，新法并未明確。(12)《文化遺產保護法》第183條之2 。對此，在國會審議時，文部科學大臣林芳正曾經解釋道：“……保護利用大綱所載事項，將由文化審議會根據國會討論相關事項，在確定了國家‘文化遺產保護利用方針’后予以確定，具體內容應包括域內文化遺產綜合性保護和利用所應采取的必要措施、災害應急措施、對小規模市町村文化遺產保護利用的支援方針等。以此為內容的大綱，應盡量避免地域間差異過大、保護和利用之間不平衡現象的發生等”。(13)第196回國會眾議院文部科學委員會議錄(第11號)，第13頁。

2.市町村“保護利用地域規劃”的基本內容與認定

為確保上述大綱能夠得到確實有效地實施，市町村可根據大綱制定文化遺產保護利用地域規劃。新法要求所制定的保護利用地域規劃，應包含以下基本內容：

(1)市町村文化遺產保護利用的基本方針；

(2)為保護利用市町村文化遺產而采取的具體措施；

(3)為掌握市町村文化遺產情況而實施的調查；

(4)地域規劃的實施周期；

(5)文部科學省政令所規定的其他事項。

市町村教育委員會在制定了保護利用地域規劃之后，可向文化廳長官提出認定申請。文化廳長官收到該申請后，經過審查認為：該地域規劃的實施有助于地方文化遺產的整體性保護與利用，且所申請認定的地域規劃不僅能夠得到確實、可行、順利地實施，而且還與都道府縣保護利用大綱以及《地域歷史風貌維護法》所確定的“地域歷史風貌維持提高計劃”保持一致時，文化廳長官就應該予以認定。(14)《文化遺產保護法》第183條之3。

法院介入到民事糾紛中，以第三方機構的身份來進行審判的前提是當事人尋求了公力救濟，既然訴訟的最終目的是解決糾紛，那么法院下達的判決書中就應該要給出公平公正、令人信服的答案。如果法院在判決書中的說理部分能對被告醫院應告知而未告知的內容是什么，未進行簽字手續的是什么文件，剝奪了原告的選擇權指的是原告選擇什么的權利等內容進行更為詳細的闡述，將會使這一部分更加清晰，更令人信服。僅僅用法律術語進行總結式表達，對于判決書下達的對象或者其他閱讀判決書的人來說，從這樣的判決書中得到的僅僅是答案，而這個答案缺乏事實與推理的輔助解釋，就不能很好地體現“判之有理”的一面。

3．“協議會”的組建與“保護利用支援團體”的指定

為協調基層文化遺產行政的各種關系，新法授權市町村教育委員會單獨或共同組建“協議會”，以協調本轄區以及與其他市町村之間文化遺產保護利用地域規劃的制定、變更以及被認定規劃的實施等問題。所設協議會由市町村與市町村的上級都道府縣；市町村教育委員會指定的文化遺產保護利用支援團體；文化遺產的所有人、學者、工商業者、旅游業者以及市町村教育委員會認可的其他關系人等組成。協議會的職責在于向相關行政機構提供有關資料、表明自己的意見、說明情況和其他必要的協助等事項；協議會的組織原則是協議會成員必須尊重協議會的協議結果；協議會的運營等其他規則由協議會自行制定。(15)《文化遺產保護法》第183條之9。

此次修法新增的一節便是文化遺產“保護利用支援團體”指定制度，是針對從事文化遺產保護利用事業的相關社會團體和組織的一種激勵制度，即文部科學省政令所規定的法人團體或其他社會組織，有能力實施以下各項事務的，可向市町村教育委員會申請指定其為文化遺產保護利用支援團體：

(1)在市町村轄區內保護和利用文化遺產；

(2)向以保護利用市町村文化遺產為目的組織及個人提供資料、信息、咨詢等支援活動；

(3)接受文化遺產所有人的委托，從事管理、維護、修復以及其他文化遺產的保護利用等活動；

(4)有關保護利用文化遺產的相關調查；

保護利用支援團體可就保護利用地域規劃的制定、變更等，向市町村教育委員提出建議案；在被認定的保護利用地域規劃實施期間，可依據文部科學省政令之規定，就轄區內適合登錄的文化遺產，建議市町村教育委員會向文部科學大臣提起登錄申請。為確保保護利用支援團體能夠確實有效地實施法定業務，新法還要求國家及地方政府向支援團體就其各項業務的實施等進行指導、提供資訊以及必要的建議等，同時賦予指定機關——市町村教育委員會在必要時，可要求支援團體報告其業務實施情況；如果市町村教育委員會認為支援團體未適當、確實地實施其各項業務，可命令其采取必要措施改善業務；若支援團體未履行相關義務的，市町村教育委員會可撤銷支援團體的指定等。(16)《文化遺產保護法》第192條之2、第192條之3、第192條之6，第192條之5、第192條之4第2款至第4款。

(二)“文化遺產保護利用計劃”的認定與實施

以往的認定制度僅限于對非物質文化遺產“傳承人”或“傳承團體”的認定(17)《文化遺產保護法》第71條第2款、第147條第2款。“傳承人”的日語為“保持者”或“保持團體”，它們是以“重要無形文化遺產”“選定保存技術”為對象而設定的，與我國的非物質文化遺產傳承人相比，其最大的特點在于傳承人不僅限于自然人傳承人，還包括團體傳承人；而傳承人的范圍也僅限于“藝能”“工藝技術”以及“選定保存技術”等“個人技藝精湛”的傳承人，對于“無形民俗文化遺產”并不認定傳承人。具體差異可參見周超《日本文化遺產保護法律制度及中日比較研究》，北京：中國社會科學出版社2017年，第69-73頁、第139-156頁。，但此次新增的認定制度，則將被認定的對象從傳承人拓寬至各種“文化遺產保護利用計劃”和前述市町村“保護利用地域規劃”的認定。根據新法規定，“重要文化遺產”“登錄有形文化遺產”(18)“登錄有形文化遺產”的日文原文為“登錄有形文化財”，是日本法定的文化遺產類型，其最初是受西歐諸國古建筑及建筑群的注冊備案制度影響、在1996年修改《文化遺產保護法》時正式確立的。確立之初，日本的“登錄”對象也同樣僅限于建筑物。2004年，日本通過修法將“登錄”的范圍擴展至有形文化遺產以外的其他類型的文化遺產上，如有形民俗文化遺產以及紀念物等。文中的“登錄有形民俗文化遺產”和“登錄紀念物”等新法定文化遺產類型，就是此時確立的。“重要無形文化遺產”“重要有形民俗文化遺產”“重要無形民俗文化遺產”“登錄有形民俗文化遺產”“史跡名勝天然紀念物”以及“登錄紀念物”(19)《文化遺產保護法》第27條第1款、第57條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第87條第1款、第90條第1款、第109條第1款、第132條第1款。等類型的文化遺產所有人或管理團體，可根據文部科學省的政令、制定其各自的文化遺產保護利用計劃，并向文化廳長官提起認定申請。(20)《文化遺產保護法》第53條之2、第67條之2、第76條之2、第85條之2、第89條之2、第90條之2、第129條之2、第133條之2。

1.文化遺產保護利用計劃的基本內容

由文化遺產所有者或管理團體制定的文化遺產保護利用計劃，應包括以下內容：

(1)文化遺產的名稱、所在地(21)在重要無形文化遺產、重要無形民俗文化遺產的保護利用計劃中并無“所在地”事項，取而代之的為“保持者”或“保持團體”，參見《文化遺產保護法》第76條之2第2款第1項、第89條之2第2款第1項。；

(2)為保護和利用該文化遺產實施的具體措施；

(3)保護利用計劃的實施周期；(22)根據文化審議會的意見，除重要文化遺產(建造物)的計劃實施周期為10年、重要無形文化遺產為5年以上外，將其均設為5年比較妥當。參見文化審議會《面向未來、適應時代要求的文化遺產保護利用方略(第一次報告)》，第24-27頁。

(4)文部科學省政令規定的其他事項。

保護利用計劃的核心，在于第2項的 “……具體措施”，針對不同類型的文化遺產，新法要求的具體措施的內容有所差異。以“重要文化遺產”保護利用計劃中的具體措施為例，具體措施至少應包括以下事項：

1)對重要文化遺產的現狀之變更或保存產生影響的相關行為事項；

2)對重要文化遺產進行維修的相關事項；

3)以重要文化遺產(除建造物外)的公開展示為目的的委托管理合同事項。

在登錄文化遺產的保護利用計劃中，具體措施則包括登錄文化遺產的現狀變更事項和以公開展示(除建造物外)為目的的委托管理合同事項；在重要有形民俗文化遺產、登錄有形民俗文化遺產、史跡名勝紀念物、登錄紀念物的保護利用計劃中，具體措施僅為影響該文化遺產現狀之變更或保存的相關行為事項；除此之外，重要無形文化遺產和重要無形民俗文化遺產的保護利用計劃，則未要求具體措施。(23)《文化遺產保護法》第53條之2第3款。第67條之2第3款。第85條之2第3款、第90條之2第3款、第129條之2第3款、第133條之2第3款。

2．保護利用計劃的認定、認定條件以及認定程序

從文化遺產保護利用計劃的基本內容要求來看，針對不同種類的文化遺產，新法只明確了要有保護利用計劃這一底線要求，至于保護利用計劃的內容，完全由文化遺產的所有人或管理團體、保持者或保持團體根據自身情況酌情決定，只要文化廳長官認為保護利用計劃符合以下條件，就應該予以認定：

(1)有利于文化遺產的保護與利用，且計劃中的具體措施被認為能夠得到確實、可行、順利地實施；

(2)對文化遺產的現狀變更或保存產生影響的保護利用行為、維修事項、委托管理的合同內容等，符合文部科學省政令規定的標準；

(3)保護利用計劃與都道府縣文化遺產保護利用大綱或市町村文化遺產保護利用地域規劃的內容相一致。(24)《文化遺產保護法》第53條之2第4款、第67條之2第4款、第76條之2第3款、第85條之2第4款、第87條之2第3款、第90條之2第4款、第129條之2第4款、第133條之2第4款。

由于所認定的保護利用計劃是對已經過文部科學大臣“指定”(25)《文化遺產保護法》第27條第1款、第71條第1款、第78條第1款、第109條第1款。“登錄”(26)《文化遺產保護法》第57條第1款、第90條第1款、第132條第1款。的文化遺產之保護利用計劃的認定，加之保護利用計劃的核心是在于規范文化遺產的利用行為，使其不得危害到對文化遺產的保護，所以，保護利用計劃的認定程序，與文部科學大臣的文化遺產“指定”“登錄”等程序相比則簡單許多，即由文化遺產所有人或管理團體制定保護利用計劃、并向文化廳長官提起“認定”申請，文化廳長官在接到申請后，經過審查認為符合條件的予以認定即可。

3.保護利用計劃實施所涉及的文化遺產保護現狀變更之許可

無論文化遺產保護利用計劃是否能獲得文化廳長官的認定，文化遺產所有人或管理團體的保護和利用行為都會對文化遺產的現狀產生影響，為避免出于善意的保護利用行為對文化遺產造成不良影響，舊法通過行政許可的方式對可能改變文化遺產保護現狀的保護利用行為進行了比較明確和嚴格的限制。由于這些嚴格的限制性許可制度，可能成為新設的文化遺產保護利用計劃認定制度的運行障礙，因此，新法在保護利用計劃認定制度中緩和了上述許可規制，不再要求實施可能影響文化遺產保護現狀的保護利用行為時，必須事先獲得許可(包括維修申報)的規定(27)《文化遺產保護法》第43條第1款、第43條之2第1款。，僅在影響重要文化遺產的現狀變更或保存之行為終了后，根據文部科學省政令的規定，書面報告文化廳長官即可。(28)《文化遺產保護法》第53條之4、5、第67條之4、第76條之5、第85條之3、第89條之3準用第67條之4、第90條之3、第129條之4、第133條之3。

4. 國家文化遺產之保護利用計劃的同意

除上述保護利用計劃的認定制度外，依據文部科學省政令管理國家所有的文化遺產(除重要無形文化遺產、重要無形民俗文化遺產)的各省、各廳長官，也可制定保護利用計劃，并通過文部科學大臣，請求文化廳長官予以“同意”。只要其保護利用計劃符合認定條件，文化廳長官應予同意。各省、各廳長官若要變更其獲同意的保護利用計劃(除文部科學省政令規定的輕微變更外)，也必須通過文部科學大臣，獲得文化廳長官的同意。對于實施保護利用計劃可能會影響文化遺產現狀變更或保存之行為，則無需事先通過文部科學大臣、獲得文化廳長官之同意，而只需在其可能影響文化遺產的現狀變更或保存之行為結束后，根據文部科學省政令，通過文部科學大臣書面報告或通知文化廳長官即可。此外，新法還要求各省、各廳長官通過文部科學大臣，向文化廳長官報告其保護利用計劃的實施情況。(29)《文化遺產保護法》第179條之2至之6。

(三)指導建議、規制緩和與責任強化

鑒于文化遺產地方行政是國家文化遺產行政的基礎，新法對日本地方文化遺產行政制度進行了適當調整，明確了都道府縣及市町村的教育委員會(除特定地方公共團體外)所設置的地方文化遺產保護審議會，由“文化遺產領域杰出人士”構成；允許特定地方公共團體可根據條例設置地方文化遺產保護審議會；并將原本只允許都道府縣教育委員會設置的“文化遺產保護指導委員”擴大至市町村教育委員會。(30)《文化遺產保護法》第190條第1款、第2款，第191條第1款。

上文所謂“協議會”的組建，主要是為了協調市町村之間以及內部各方的關系，但在上下級關系上，新法沿用了舊法在文化遺產的“指定”“認定”以及“選定”制度中確立的指導建議原則，即上級機關在業務上有權對下級機關進行指導、提供建議，同時下級機關也可請求上級機關給予業務指導與提供建議。為確保市町村教育委員會制定的文化遺產保護利用地域規劃得到確實有效地實施，新法明確規定都道府縣教育委員會可對市町村制定、實施被認定的文化遺產保護利用地域規劃等，提供必要的建議；也要求國家必須努力為此提供各種信息、幫助與適當建議；國家、都道府縣不僅要與市町村相互協作，市町村負責人也必須與教育委員會緊密協作。(31)《文化遺產保護法》第183條之5第1款至第4款。

為了保護文化遺產，舊法對文化遺產的利用行為進行了比較嚴格的限制，但為促進地方政府在文化遺產利用過程中發揮積極主動性，新法有條件地將原本屬于文化廳長官的部分權限讓渡給市町村教育委員會行使。如文化遺產的形狀變更之許可、實施影響文化遺產保存的行為之許可、許可撤銷以及停止相關行為之命令；文化遺產的公開展出之許可、許可撤銷以及停止公開展出之命令；針對文化遺產的調查以及實施調查的相關措施等，市町村教育委員會行使這些權利的程序與法律后果與文化廳長官的權利行使程序與法律后果相同。(32)《文化遺產保護法》第184條之2第1款至第4款。

規制緩和一方面為文化遺產保護行政帶來了活力，但另一方面，也有可能會對文化遺產造成某些破壞，作為對應手段，新法強化了法律責任的承擔，亦即在“罰則”中加大了罰金額度。例如，針對文化遺產的破壞、損毀以及藏匿行為，罰金刑(33)罰金刑是刑罰的一種，屬于財產刑的下位概念。刑罰有三種：生命刑(死刑死緩)、自由刑(有期徒刑、拘役、管制)和財產刑(罰金沒收財產)。的處罰標準從原來30萬日元增加至100萬日元；如果破壞、損毀或藏匿文化遺產的行為者為文化遺產所有人，則罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。同樣，變更史跡名勝天然紀念物的現狀，或實施相關行為影響到史跡名勝天然紀念物保存的環境，造成該史跡名勝天然紀念物滅失(34)滅失是漢語法律上的慣例表達，主要用于描述標的物的毀滅完全消失、未剩殘值這一法律事實。、損毀或消亡的，罰金從原來的30萬日元增至100萬日元；如果造成該史跡名勝天然紀念物滅失、損毀或消亡的責任人為其所有人，罰金從原來的20萬日元增至50萬日元。對于未經許可或未滿足許可之條件而改變重要文化遺產、史跡名勝天然紀念物之現狀，或實施影響其保存之行為，或不服從停止改變現狀或停止實施影響保存行為之命令的，罰金也從原來的20萬日元增至50萬日元。(35)《文化遺產保護法》第195條第1款、第2款，第196條第1款、第2款，第197條。

三、對日本《文化遺產保護法》2018年修訂的評析

自1950年出臺至今，日本《文化遺產保護法》已被修訂了40次，其中直接修訂《文化遺產保護法》的多達8次，其他則系因相關法律的制定、修改涉及到《文化遺產保護法》而做的微調，通常不會影響文化遺產的基本制度。如此頻繁的法律修訂，造就了日本在文化遺產保護領域持續領先的制度優勢。2018年再次對《文化遺產保護法》的重大修訂，可以說非常清晰地反映了日本在文化遺產保護利用領域的最新進展。

首先，根據新增內容，反映出日本文化遺產行政的重心明顯出現了從“保護”朝向“利用”傾斜的趨勢。自《文化遺產保護法》實施以來，日本在文化遺產保護上傾注了大量努力，取得了令世界矚目的成就。但該法的重心始終以“保護”為主，整個法律制度的設計，主要是圍繞文化遺產的“保護”而展開，如對文化遺產的“指定”“認定”“選定”以及“登錄”制度、現狀變更等的許可制度等。此次修法所確定的文化遺產保護利用計劃、保護利用地域規劃的“認定”制度、“保護利用支援團體”的“指定”制度等，則以文化遺產的“利用”為核心。這一重大變化意味著日本文化遺產法律保護及文化遺產行政，開始致力于追求文化遺產“保護”與“利用”之間的均衡關系。從字面來判斷，由文化廳長官認定的保護利用計劃，既包含文化遺產的保護計劃，也包括文化遺產的利用計劃，將二者并置反映了日本立法者均衡地處理文化遺產的“保護”和“利用”之間關系的基本理念，亦即“保護”是為了“利用”，通過“利用”促進對文化遺產的“保護”，兩者對文化遺產而言同等重要。

其次，在均衡地調整和處理文化遺產“保護”和“利用”之關系的基礎上，此次修法的另一明顯特征，便是重視將未被“指定”的文化遺產也納入區域文化遺產的整體性、綜合性保護利用規劃之中。從可持續發展以及文化遺產繼承或傳承的角度出發，現在未被指定的文化遺產并不等于未來不會被指定。在一定地域內由歷史和文化所形成的各個單體性的文化資源中，被指定的文化遺產僅是其中較有代表性的文化資源，而并非單獨孤立的存在，那些未被指定的文化遺產也應被包含在文化的未來傳遞之中。因此，在一個持續穩定的歷史跨度里，文化遺產的數量肯定會保持持續增長態勢，過去遺留下來的文化遺產得到保護與傳承，現在正在形成的文化遺產未來也需要保護，如此積累才會使得社會文化持續繁榮。必須承認，重視未被指定的文化遺產，自然也就極大地拓展了文化遺產的存量基礎。

第三，嚴格的法律制度對文化遺產的“保護”而言肯定是正面和積極的，但對于文化遺產的“利用”而言，則可能是負面和消極的。當實施獲得“認定”的文化遺產保護利用計劃或保護利用地域規劃中的具體措施、可能直接或間接造成文化遺產的現狀變更時，如果還要求事先獲得文化廳長官許可的話，就會在制度上形成沖突，給申請人帶來不便，直接影響申請人利用文化遺產的意愿和積極性。因此，新法將文化遺產現狀變更的事前許可規制，調整為事后報告制。如此緩和規制既避免了制度上的沖突，又未完全放棄行政監督，在一定程度上，顯現出日本文化遺產行政立法技術的均衡感與全面性。

第四，2000年《文化審議會令》(2000年政令第281號)第2條第1款規定，“文化審議會的委員由文部科學大臣在有學識、有經驗者中任命之”；此次修訂產生的新法，不僅將“地方文化遺產審議會”的構成人員明確限定為“文化遺產領域杰出人士”，而且在“協議會”中也有學者一席之地，即進一步明確和強調了文化遺產“保護”和“利用”的“專家化原則”或“專家保護原則”。

第五，一個區域的歷史文化、社會風俗及自然環境等復雜因素決定其文化遺產的特性，如果對具有地域性特征以及多樣性的文化遺產進行整齊劃一的保護和利用，就有可能抹殺文化遺產的地域性與多樣性，這對于文化遺產而言可能是災難性的。為此，此次修法的另一明顯特征，還在于進一步強化了地方行政機關彼此之間、行政機關與民間的協作關系，并通過對民間“文化遺產保護利用支援團體”的指定，實現文化遺產保護利用的“社區參與”(36)關于文化遺產保護之基本理念的“社區參與”，請參閱周超：“社區參與：非物質文化遺產國際法保護的基本理念”，《河南社會科學》，2011第2期。長期以來,這個理念一直缺乏一個制度模式來加以實現,此次日本新法所確立的“文化遺產保護利用支援團體的指定”+“協議會”模式，或不失為一個值得觀察的制度性選擇。。具體而言，就是在原先設置的、由地方公共團體負責人主持的“地方文化遺產保護審議會”的基礎上，確定組建由市町村教育委員會、都道府縣教育委員會、文化遺產所有人、文化遺產保護利用支援團體以及學者、地方工商業協會、旅游團體等人員構成的“協議會”，由此實現對區域性文化遺產的整體性、綜合性的“保護”和“利用”。此外，為明確和強化文化遺產保護利用過程中利益相關方的法律責任，在緩和規制的同時，還強化了保護利用過程中對文化遺產構成破壞行為的財產刑(37)財產刑對應的是刑法上的“自由刑”，是“罰金刑”的上位概念，是刑罰的一種類型。上的責任。

綜上所述，我們認為，日本《文化遺產保護法》在2018年的此次修訂將產生巨大而又深遠的影響，特別是均衡地處理文化遺產的“保護”和“利用”之關系的制度設計、區域性文化遺產的整體性保護和利用的理念，以及注重“社區參與”的文化遺產保護利用支援團體指定制度等，都將對今后較長一個時期內日本的文化遺產行政產生極大的推動作用。