價值與制度的雙向互動：國家治理現代化的現實路徑

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南長沙，410000）

一、價值和制度的核心內涵及內在關系

在國家治理現代化語境下的價值內涵具體表現為國家、社會和個人對于共同價值理念的追求與建構。實際上，價值更多涉及到應然問題，治理主體需要判斷國家的某個治理方向“應不應該”或“好不好”。因此，價值要能引領治理主體確立國家的治理方向。

馬克思將制度歸結為一定生產關系以及與這種生產關系相適應并維護這種生產關系的社會機構和規則的確立過程。[1]它包括了政治、經濟、文化等各個方面的制度。在當前復雜的環境中，制度更多指涉及為民眾共同遵循的一種規則和行動準則，具體而言指“約束和調整人們的社會交往行為規則體系，這一規則體系包括正式的制度（憲法、法律、法規、規章、條例）、非正式制度（價值觀念、道德觀念、慣例）以及二者的實施機制。”[2]131正式的制度一般是通過憲法或法律來給予其合法認同，并由國家權力機構保證其實施的成文規范或行為準則。諾斯將其視為正式規則，并指出“正式規則包括政治（及司法）規則、經濟規則和合約。這些規則可以作如下排序：從憲法到成文法與普通法，再到明確的細則，最終到確定制約的單個合約，從一般規則到特定的說明書。”[3]64而非正式制度常并不是以成文的形式寫入法律并加以合法規定的，它更強調一種“習慣”“道德”“倫理規范”或“價值理念”等。但非正式制度對于國家的經濟發展卻是十分必要的，正如諾斯認為“非正式規則——行為準則、習俗和行為規范——對于良好經濟運行來說是必要的（但并不是充分的）條件之一。”[4]13因此，正式的制度帶有人為建構性，而非正式的制度卻是在歷史的長河之中不斷演化而成，具有深遠和持久性的特點。一般來說，正式的制度會隨著舊政權的解體而消亡，隨著新政權的建立而重構。如古代中國選官制度主要經歷了軍功授爵制——察舉制——九品中正制——科舉制的演變。但非正式的制度卻會長久影響著人民的價值判斷和思維方式，如宗法觀念、傳統的儒家道德等。除此之外，制度的構成還包括制度的實施機制，即對違反制度或遵守制度的人或組織給予懲罰或獎賞等一系列的配套實施體系，以求確保制度的權威性。總之，一項完整的制度機制需要正式的制度和非正式的制度互為補充，并輔以制度的實施機制為保障。

然而價值和制度的關系并不是互相排斥和對立的，二者存在內在的關聯性。一方面，價值深刻地影響制度的成功與否。無論是正式的制度還是非正式的制度，都會受到價值的制約和限制。以家庭聯產承包責任制的出現為例，家庭聯產承包責任制所體現的“包產到組”和“包產到戶”的思想其實早在1962年經濟調整時就已然在農村出現，當時實行了“包產到戶、責任田和五個統一”，得到了中央一線的支持，然而由于黨的核心領導層在價值理念方面存在分歧，遂不了了之。黨的十一屆三中全會以后，我國以經濟建設為中心，實行家庭聯產承包責任制，調動了廣大農民的積極性，促進了農村經濟的發展。從家庭聯產承包責任制的發展來看，政府和國家的核心價值理念深刻地影響到一項制度或政策的成功。另一方面，制度是價值的實現載體。價值作為一種理念或追求，是內化于制度之中的，并通過制度加以實現。習近平總書記在2005年擔任浙江省委書記時前往安吉考察，提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷，自黨的十八大以來，這一思想成為了指導社會主義生態建設的重要價值理念，習近平總書記于黨的十九屆四中全會中指出：“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，要求“實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用的制度、健全生態保護和修復制度以及嚴明生態環境保護責任制度。”[5]

總之，價值和制度在國家治理現代化中發揮的作用各不相同，價值更多是引領和指導作用，決定了國家治理的發展方向。而制度是國家治理現代化的具體實施路徑和保障機制，保證了國家治理的穩定運行，當前強調以制度優勢推動治理效能正是出于推動和實現國家治理現代化的需要。

二、國家治理現代化過程中價值和制度的困境

（一）“共同價值”下的認同和重構困境

隨著改革的不斷推進，國家治理日益呈現出復雜多樣的局面，然而價值在社會轉型過程中卻陷入了認同困境。一方面，“傳統宗法價值、意識形態價值在改革開放催生的個體主義價值的沖擊下，日益碎片化，而個體主義價值卻不足以為國人提供新的價值指引，轉型的中國無奈陷入核心價值交接真空，各種非理性價值或價值異化乘虛而入，價值關系呈現‘非理性多元’之無序局面。”[6]盡管當前構建了社會主義核心價值體系，并將其作為國家治理現代化的價值導向，然而由于社會環境的復雜性，社會主義核心價值觀和社會主義核心價值體系往往停留在上層的宣傳語境之中，與現實的具體環境存在脫節現象。群眾談到社會主義核心價值觀時往往將其視為“宣傳口號和工具”，而沒有將其作為行動信條。深究其原因可知，社會主義核心價值體系采用的是一種自上而下的傳統傳播途徑，社會、國家和個人一定程度上尚未就價值理念達成統一共識，進而導致了價值認同困境。在日益強調國家治理的今天，自上而下的管理要逐漸淡化，互動式合作治理將成為主流，如何重構共同的價值認同尤為重要。

此外，在國家職能方面也存在著價值認同的困境。國家兼具社會職能和統治職能，二者相輔相成。正如恩格斯所說“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[7]195當前強調國家職能既要維護社會穩定，又要提供社會公共服務。由于社會結構復雜化程度的加劇，對社會治安提出了新挑戰，國家要更多地使用統治職能。但在強調國家治理的語境中，國家又需要更多地使用公共服務職能，二者出現了矛盾。而解決該悖論的方法就是國家同社會達成統一的價值共識，但是這也帶來了新的問題，即國家與社會對價值共識的選擇及相應國家治理職能的轉變。

（二）“路徑依賴”下的制度創新困境

著名新制度經濟學家諾斯認為，任何制度或政策一旦走上了某條路徑，制度的變遷就具有連續性，而且之后制度和政策的變化對于傳統會有著極強的依賴性。[3]11-13如建國初期的國家治理常常使用“政治運動”式的治理模式，無論是土地改革運動、抗美援朝運動、掃盲運動、人民公社化運動、大躍進運動等，幾乎都是通過運動式的方式來實現治理目標。改革開放以后，“政治運動式模式”逐漸演變成為“運動式治理”模式，并體現在諸多方面。如在全國范圍內的多次“嚴打”斗爭以及“退耕還林”“退田還湖”等環境治理工程都具有運動式的特點。當然，這并不意味著完全否定制度路徑依賴的作用，運動式治理在一定程度上能夠彌補治理能力不足的境況，在社會治理資源有限的情況下不失為一種理性的選擇。但是制度的路徑依賴可能會產生“制度的內卷化”現象，即將制度規限在反復運用的過程之中，使制度的創新在一定程度上變得不可能。

中國特色社會主義進入新時代后，我國的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾，人民對制度的需求也隨之發生變化。依賴著傳統、局限與過去顯然是不適應時代發展的，因此制度創新就意味著要突破對傳統制度的路徑依賴。無論是既有的制度傳統亦或是其他傳統，群眾對其都存在依賴性，正如著名農民學家孟德拉斯指出：“農民不會懷疑傳統，他們承受著傳統，在農民看來，傳統理所當然，是生活和工作所必須遵循的正常方式。”[5]42-43因此一項新的制度創新是否能夠得到群眾的接納是制度創新面臨的一項重大挑戰，群眾如何擺脫傳統的依賴，是制度創新過程中亟須解決的必要問題。

（三）“邊際效應”下的制度執行困境

“道雖彌，不行不至”，制度執行和制度建設是相輔相成的，共同構建了制度與現實之間互動的橋梁，當制度建設的方向與內容不合理時，制度執行的可能性就會大幅度降低。如果片面地看制度建設對制度執行的影響，就會以新制度來彌補或替代原有的制度，但這樣的做法只能觸及問題的表層，最終造成制度的片面飽和，不能長遠地發展。在國家的某方面或某地區制度接近飽和時，受“邊際效應”的影響，制度的執行就會面臨“低效等”“內卷化”等困境。前文說到，價值涉及到應然問題，是治理主體對國家治理方向的主觀判斷。這就說明，治理主體在進行制度選擇和創新時會受到價值偏好的影響，影響到國家范圍內的制度分配，造成某方面或某地區的制度飽和，進而產生邊際效應遞減的制度執行困境。如“三農”問題一直受到黨和政府的高度重視，近些年中共中央、國務院每年的一號紅頭文件都關系到“三農”問題的解決路徑與方法，但“三農”制度的高數量存在與“三農”問題的高質量解決之間依然存在斷層。只有站在全國制度建設和執行的高度，合理分配制度在不同方面或地區的密度，才能降低“邊際效應”對制度建設的影響，提高制度執行效率。

可以從兩個方面來理解“邊際效應”下的制度執行困境，一是制度本身的“邊際效應”，二是制度執行主體的“邊際效應”。在大量相同類型的制度存在的前提下，制度的操作性難以得到保證，這既與新舊制度之間的從屬困境有關，又與制度的透明化有關。新舊制度的從屬困境常常表現為不同制度內容的出入或者對立，使制度執行主體難以進行抉擇。而制度的透明化則隨著時間的推移逐漸展現出來，表現為制度執行的客體在掌握某種方法后，逃脫制度的限制或者利用制度的漏洞。這時，單純制度量的增加只能使制度流于形式，漸漸喪失制度的執行力；針對制度執行主體的“邊際效應”，可以從主體的積極性來考慮。在其他條件變化可以忽略不計的情況下，制度量的增加會造成制度執行主體積極性的邊際效應遞減，這與個體心理的“疲勞”與“麻木”有關。因此，如何帶動主體對制度落實的積極性，發揮主體的潛在能力，成為制度執行力提升的重中之重。習近平總書記曾指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。”[9]173因此，要充分考慮“邊際效應”對制度執行力的影響，充分考慮制度的整體效能，以合理的、系統的制度分配實現不同制度的互補和聯動。

三、價值和制度的互動路徑分析

（一）確立“以人民為中心的發展思想”價值共識

國家、社會和個人達成價值共識的契合點就在于“以人民為中心的發展思想”。習近平總書記指出“要堅持以人民為中心的發展思想，這是馬克思主義政治經濟學的根本立場”。[10]90它包含了兩層含義，一是黨和政府要以人民為中心，各項制度、政策能夠體現人民立場，回應人民訴求。二是社會與人民群眾能積極參與政府決策，發揮其主體性，反映對當前制度的需求，實現政府與群眾之間良好的政治互動，突破以往價值宣傳的困境，將制度和政策作為人民價值訴求的載體，真正做到“隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，發展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會不斷發展的基礎上，朝著共同富裕方向穩步前進。”[11]06

此外，以人民為中心的發展思想也是解決國家職能悖論的關鍵。國家之所以要加強其統治職能是由于隨著改革的深入，社會組織不斷擴大，社會形勢日趨復雜，國家需投入更多成本來維護社會的穩定。但是當國家同社會達成共識以后，國家的發展是以人民為中心的共享發展，建立的是“共建共治共享”的社會治理格局，國家與社會從對立排斥轉向了相互協作。因此，國家可以逐漸減少其統治職能，增加社會職能，向社會提供更高質量和更多數量的公共服務，突破其職能悖論的困境。

（二）以人民的制度需求推動制度的創新

影響制度創新因素諸多，如奧爾森認為制度創新是由某個利益團體的形成發展推動的；諾斯則將產權理論與制度變遷緊密聯系，他認為：“合理的產權是國家設計的結果，制度變遷正是受到了國家意志和設計的導向”。[3]111這些說法都有一定的合理性，然而于中國而言有其一定的特殊性，當前實現國家治理現代化的關鍵是將制度優勢轉化為治理效能，制度優勢的發揮，首先要保證制度是一項“好”的制度，而審視一項制度好壞優劣的重要標準之一就是人民意志。人民是改革開放的閱卷人，同樣也是制度改革的閱卷人，要以人民立場作為價值導向淘汰一些不合理的制度，推動制度創新。其次，隨著主要矛盾的變化，人民對于制度有著新的價值訴求和主張，國家要及時吸納人民的價值訴求來充實我國的制度空白。如群眾在基層社會治理的參與渠道受限，國家就需要不斷完善基層社會治理的參與機制，黨的十九屆四中全會更將“共建共治共享”的社會治理制度作為重要的制度部署。再如在社會環境的變化下，生態制度的欠缺曾長期影響人民群眾的日常生活，人民對于生態文明制度建設的迫切要求推動著制度的創新，為此黨的十八大報告將生態文明建設上升為“五位一體”總體布局之一，黨的十九大還首次將“美麗”作為社會主義現代化強國的界定詞，放入富強民主文明和諧之后。

最后，國家制度的創新要以滿足人民的制度需求作為目標。制度的創新并不是一個靜態的概念，它是一個動態和不斷調試的過程，人民對于制度的需求并不是一成不變的，它要求制度要不斷創新以適應人民對于制度需求的變化。同時以人民的需求和現實需要作為評判亦能夠突破人民對于制度的傳統依賴，當人民逐漸成為了制度創新的“主體”和推動器，相關新制度出臺所面臨的環境壓力會隨之削弱甚至于消弭。譬如，隨著近幾年來未成年人犯罪的比重逐漸上升，廣大人民群眾認為最低刑事責任年齡為14歲以上的規定已然不適應時代的要求，據此已有新的刑法修正案草案交由全國人大常委會會議審議，希望在特定情況下，對法定的最低刑事責任年齡予以個別下調，無論其草案最終是否得以通過，它都體現了新環境下人民對于制度變遷的要求。總之，如果沒有人民的需求作為評判標準，制度的缺陷就無法體現，制度創新也會陷入困境。

（三）以人民的意志推動制度的執行

評估國家治理現代化的重要標準之一是人民幸福，而實現這一目標的關鍵在于提升制度的執行能力，習近平總書記強調：“制度是用來遵守和執行的，全黨必須強化制度意識，自覺尊崇制度，嚴格執行制度，堅決維護制度，健全權威高效的執行機制。”[12]20在新時代條件下，推動制度的執行需要堅持“以人民為中心”的發展思想作為行動指南。具體體現在兩個方面：一是要以人民意志作為執行主體的價值支撐，提升制度執行主體的執行意愿。“制度也好，法治也好，都要由人來制定、執行、遵守和維護。所以從這個根本意義上來講，人是最終的決定因素。”[13]557制度執行主體能力水平、做事的積極性對于制度執行系統的運作狀況尤為重要，當前強調國家治理現代化，發揮出國家治理的制度優勢，需要制度執行主體擔當起重任。而制度執行主體作為政府工作人員，決定著他們需要擁有強烈的使命感和責任感，堅持以人民為中心的思想能夠作為精神激勵從情感上動員執行主體的積極性，調動起他們想干事能干事干成事的激情。而且作為人民群眾與治理主體的橋梁與中介，執行主體既能夠深刻了解到人民的意愿和訴求，又能夠向治理主體反饋這些意愿和訴求，推動著治理主體改進制度的價值選擇和偏向，實現制度的可操作性和趨近現實性。

二是制度執行要切實解決好與人民群眾利益相關的現實問題。中國在國家治理過程中要將人民群眾反映的問題、難題梳理出來，并且視為國家治理現代化過程中的改革任務清單。同時要憑借著高效、持續和協調統一的制度優勢，深化制度執行的力度、廣度和深度，特別是注重制度的協調性，不僅要處理好新舊制度的相互協調，還要注重制度的質量和數量之間的關系，推動制度的整體性和系統性，防止陷入制度本身的邊際效應遞減之困境，最終通過對制度的改革創新，逐漸回應和解決人民群眾迫切需要的問題，并使制度通過憲法、法律、規章、條例得以成熟和穩定，彰顯出國家的制度優勢，推動國家治理體系和治理能力的現代化。