治理角度下的文化和旅游融合研究
——兼論西藏文化和旅游機構設置模式

周勇 胡立

(1.中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所,北京100102；2.西藏自治區文化廳，西藏拉薩850000)

第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》提出，為增強和彰顯文化自信，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展，需要將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部。在新一輪的機構改革中，文化部門和旅游部門合并，兩個原本各司其職的部門合在一起，為什么要合，怎么合，合了以后又如何分工，不僅僅是操作層面的問題，更是國家相關宏觀職能如何排布，圍繞文化和旅游如何治理的問題。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會提出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，在新的融合背景下，文化和旅游領域的治理思路需要理清，體制關系需要理順，具體工作需要有效銜接。

一、世界部分國家文化和旅游部門設置情況

世界上一些發達國家為了發展文化事業、提高文化產業競爭力、維護本國文化安全，將旅游業納入文化體系，政府成立一個專門部門統一管理旅游和文化產業。

如韓國根據《文化藝術振興法》等法律的規定，從本國實際出發，于1954年在交通部陸運局內設觀光課，1963年觀光課升格為觀光局，1997年旅游局隸屬于交通部，1998年將文化體育部更名為文化觀光部，2008年將文化觀光部與國政宣傳處職能統合，成為現在的文化體育觀光部。該部以繼承和發揚韓國文化傳統為立足點，“建設創意韓國”和“振興精神文化”為理念，推動韓國文化發展、建設文化韓國為目標，統籌協調確定國家層面文化創意產業和旅游業發展方向，制定文化創意產業與旅游業發展政策，開拓國外文化旅游市場。下設的三個專業局和九個文化產業振興機構，具體負責文學藝術、體育、宗教、媒體、國政宣傳、公報管理等事務，分別從不同角度、不同層面對不同領域文化產業和旅游業發展給予資金、人才和信息等方面的支持與服務。韓國文化體育觀光部有效推動了韓國文化產業和旅游業的快速發展[1]。

為確保文化產業和旅游業協調運轉、有序發展，我國在借鑒發達國家文化和旅游相關管理模式、運營機制，并結合我國行政管理體制實際的基礎上，組建了新的文化和旅游部。

二、國家層面文化和旅游部門機構設置、職能分工情況

2018年9月12日，中國機構編制網公布了《文化和旅游部職能配置、內設機構和人員編制規定》(以下簡稱《規定》)[2]，這意味著國家層面確定了新的文化和旅游部三定方案，即定職能、定機構、定編制。通俗地講，就是對該部具體做什么事，內設哪些機構，內設機構有哪些職責，部門有多少人員編制和領導職數等進行規定。

(一)國家旅游局歷史沿革

1964年成立的中國旅行游覽事業管理局是國家旅游局的前身，由于我國旅游業最早只是被賦予外交使命，主要進行外事接待，所以該局由外交部代管。

1993年，國家旅游局轉為國務院直屬機構，這順應了90年代以來我國的國內游和出境游逐漸興起，旅游業市場化程度逐步提高，旅游產業定位日趨明顯，旅游產業地位不斷突出，旅游躍升至國家發展戰略高度的發展趨勢。

(二)推進文旅融合發展是文旅部職責的主題

《規定》關于文化和旅游部的主要職責共13條，其中只涉及文化的有3條，同時涉及文化和旅游的共8條，包括方針政策、法律法規、發展規劃、市場推廣、公共服務、科技創新、行業信息化標準化、資源普查保護和利用、市場經營、行業監管、行業信用、市場綜合執法、體制機制、對外及對港澳臺交流合作和宣傳推廣等，涵蓋了原文化部和國家旅游局的全部職責，并有補充。總的基調是推進文化事業、產業和旅游業的融合發展。

(三)推進文旅結合是業務機構設置的主脈

原文化部設有11個業務機構，即辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、藝術司、文化科技司、文化市場司、文化產業司、公共文化司、非物質文化遺產司、對外文化聯絡局 (港澳臺辦公室)。

原國家旅游局設有9個業務機構，即辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、綜合協調司、監督管理司、全國紅色旅游工作協調小組辦公室、旅游促進與國際合作司、港澳臺旅游事務司。

文化和旅游部設13個業務機構，機關黨委和離退休干部局兩個黨政事務機構是原一部一局相關機構的合并。13個業務機構中，只涉及文化業的有藝術司、非物質文化遺產司2個，涉及到文化與旅游業的有11個，體現了文化與旅游業務的結合，是實現文旅部13條職責的機構保障。

文化和旅游部與原文化部、原國家旅游局業務機構設置相比：完全重合機構合并的有5個：辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、國際交流與合作局 (港澳臺辦公室)；保留原文化部的機構有2個：藝術司、非物質文化遺產司；整合原有機構后新設置的機構5個：公共文化司、科技教育司、產業發展司、資源開發司、市場管理司、文化市場綜合執法監督局。

三、文化和旅游機構職能分析

無論是中國特色的行政體制，還是西方文化背景下的行政機構，政府部門既管法規政策的建議和落實、社會協調，又管業務經營、公共服務，部門的劃分也主要依據這4個方面[3]。世界各地的政府機構劃分有很多共同的地方，這由機構職責的共性所決定，但差異也相當大，主要是由于各國的經濟社會發展情況不同。

根據《文化和旅游部職能配置、內設機構和人員編制規定》[4]，我國文化和旅游機構一般擔當四類職能。

(一)行政職能

1.貫徹落實黨的文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游政策措施，起草文化和旅游法律法規草案。這項職能相當于政策法規的建議，最終的立法需要由人大決定。

2.指導文化和旅游市場發展，對文化和旅游市場經營進行行業監管，推進文化和旅游行業信用體系建設，依法規范文化和旅游市場。這是一項行業監管職能。

3.指導全國文化市場綜合執法，組織查處全國性、跨區域文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游等市場的違法行為，督查督辦大案要案，維護市場秩序。這是一項市場監管職能。

(二)協調職能

指導、管理文化和旅游對外及對港澳臺交流、合作和宣傳、推廣工作，指導駐外及駐港澳臺文化和旅游機構工作，代表國家簽訂中外文化和旅游合作協定，組織大型文化和旅游對外及對港澳臺交流活動，推動中華文化走出去。該職能強調地區、部門、行業協調。

(三)經營職能

1.統籌規劃文化事業、文化產業和旅游業發展，擬訂發展規劃并組織實施，推進文化和旅游融合發展，推進文化和旅游體制機制改革。經營職能又分為事業經營和市場經營，從上面可看出，文化和旅游合并后，事業經營和市場經營也合并了。

2.指導、管理文藝事業，指導藝術創作生產，扶持體現社會主義核心價值觀、具有導向性代表性示范性的文藝作品，推動各門類藝術、各藝術品種發展。雖然職能表述中有指導和管理字眼，負有監管之責，但主要還是經營文藝事業。

3.負責非物質文化遺產保護，推動非物質文化遺產的保護、傳承、普及、弘揚和振興。該職能關注非物質文化遺產的事業經營。

(四)服務職能

1.管理全國性重大文化活動，指導國家重點文化設施建設，組織國家旅游整體形象推廣，促進文化產業和旅游產業對外合作和國際市場推廣，制定旅游市場開發戰略并組織實施，指導、推進全域旅游。雖然職能描述中提了管理，但更多是服務。服務分為公共服務和市場服務，隨著兩部門合并，兩類服務也隨之合并。

2.負責公共文化事業發展，推進國家公共文化服務體系建設和旅游公共服務建設，深入實施文化惠民工程，統籌推進基本公共文化服務標準化、均等化。該職能專門關注公共文化服務。

3.指導、推進文化和旅游科技創新發展，推進文化和旅游行業信息化、標準化建設。該職能強調文化和旅游部門的信息化和標準化服務。

4.統籌規劃文化產業和旅游產業，組織實施文化和旅游資源普查、挖掘、保護和利用工作，促進文化產業和旅游產業發展。這是一項事業和產業服務職能。

值得說明的是，機構職能從國家到地方不僅有行政層次上的不同，還有職能側重點的不同，越上層的部門越負有法規起草、監督管理、宏觀指導、部門協調功能，越基層的部門越負有政策落實、法規執行、業務操作、項目運行之責。

四、文化和旅游部門的對立統一關系

(一)文化和旅游部門各有其職，且相互制約

1.文化部門保護文化資源，旅游部門開發文化資源

文化部門對歷史文化資源，尤其是文物進行保護，但同時，這些歷史文化資源也是旅游開發的對象。對于瀕危的文物資源，文化部門要進行重點保護，必須排除旅游開發。對于不可修復、破壞嚴重、有滅絕可能的文化資源，文化部門要介入保護，只能限制旅游開發。圍繞文化資源，文化部門和旅游部門一定程度上立場對立，不爭的事實是，長期以來，文化部門為保護文化擔當了“文化衛士”職責；而某些旅游公司對傳統文化，特別是文化遺跡的破壞，也是有目共睹。

2.文化部門更多對歷史負責，旅游部門更多對現實負責

文化部門更多的是面對歷史文化遺產，要對古人負責，對民族和國家的傳統負責，對寶貴的物質和精神財富負責，很多時候擔當了保管人、修復人、維護人職責。旅游部門更多的是古為今用，通俗地講，就是“如何拿老祖宗的東西變錢”，說得文雅一點兒，就是“古為今用”。旅游部門面對文化部門的開發禁令，往往用“食古不化”來形容，而文化部門面對旅游部門的開發，經常用“崽賣爺田心不痛”來否定。

3.文化部門只管資源的存在，旅游部門盤活閑置資源

文化部門要對歷史文化遺產負責任，原物保存，原貌呈現是這個部門工作的重要原則，但旅游部門是要利用歷史文化資源，進行旅游開發，為了打造旅游產品，對歷史文化遺產進行改造，增加新的文化元素，甚至迎合旅游市場需要，對文物進行改頭換面也在所不惜，所以兩部門工作立場難免對立。現實工作中，文化和旅游部門工作爭吵不斷，甚至有地方的文化和旅游部門工作互不買賬、長期扯皮，彼此都認為對方為難了自己。

4.文化部門更多關注社會效益，旅游部門更多強調私人收益

現實工作中，文化部門主要對國家、民族和社會公眾負責，貫穿的工作邏輯更多是“公共管理學”，而旅游部門主要對廣大游客、旅游投資者和旅游市場負責，貫穿的工作邏輯更多是“現代經濟學”。雖然兩者都求效益，但一個是社會效益，一個是私人收益，價值取向實在差別大，甚至對立。比如群眾文化開展，文化部門會不折不扣地認為是自己的工作職責，但旅游部門想的更多是如何把群眾文化活動也變成旅游的對象或者載體，讓游客更多參與群眾文化活動，以帶動相關的旅游消費，有可能旅游者一走，群眾文化活動就停了。比如在西藏，旅游有淡旺季，對于淡季，旅游部門搞群眾文化活動難有積極性。

5.文化部門更多依賴政府資金運營，旅游部門更多依靠社會投入

資金來源一定程度上決定服務對象，盡管不能宣傳庸俗經濟學，但在社會現階段，現實生活和工作難以全部擺脫這一條鐵律。由于有公共資金撥付和使用考核，文化部門能夠按照政府的行政和服務意圖關心公共文化事業以及歷史文化的保護和傳承，但旅游部門沒有能力，也沒有義務、意愿，用同樣的力度做同樣的事情。事實上，旅游企業面對激烈的競爭，在市場的夾縫中生存下來已經不容易，辦好企業就是對國家和社會的貢獻，不僅運行好了經濟，解決了就業，還貢獻了稅收，不可苛責他們承擔更多的社會責任。

6.文化部門更多依賴公共權利，旅游部門更多依靠市場能力

文化部門干工作更多依靠公共權力和資源，旅游部門干工作更多依靠發動企業、培育產業，兩部門工作的思路、方法、著力點差異很大，相應地工作文化也很不同。筆者調研各地文化部門和旅游部門時，經常可以感受到，文化部門的公務員氣息、行政思路多些，事事按部就班，講程序，而旅游部門的實干風氣、市場氣息、務實思路多些，事事更講效率，但違規和不嚴謹的現象也多。

(二)文化和旅游部門業務聯系緊密，很多方面目標一致

1.兩個部門都具備類似的監管職能

文化部門有文化執法，旅游部門有旅游執法，都在維護共同的旅游和文化市場秩序。執法點相同，現實工作中，很多文物單位既是文化部門的執法點，也是旅游部門的執法點。但長期以來，各自的編制都很少，特別是縣一級部門，人員很少，經常一人要面對一縣的執法。由于分散執法，各自為政，工作效率不高，兩家對不法和違規行為打擊力度均不夠。

2.文化資源需要在保護中開發，開發中保護

文化資源特別是傳統文化資源由于涉及面廣、產生的年代久遠、傳承人缺乏等原因，發現、搶救和保護工作極端繁重，資金、人員、設備、技術往往滿足不了需要，而傳統文化資源如果不加強搶救和保護，分分秒秒都在消亡，這也是文化工作單獨憑借文化部門一家難為，需要更多、更有實力的部門參與，而尋求與旅游部門合并的原因。同時，世界范圍內的旅游業，包括中國西藏的旅游業，近年發展也面臨瓶頸，主要還是文化內涵、文化創意不足，急需以更多、更有活力、更核心的文化養分來催生旅游業發展的強大后勁，為此，旅游部門尋求與文化部門合作也在情理之中。

3.文化是資源，旅游是資源利用

文化是資源，旅游是資源利用，資源經旅游利用發展成旅游產品，從而實現從資源到商品的轉換。純粹的文化資源不能發揮經濟社會效益，唯有成為產品才能發揮自身價值。在這個意義上，文化部門需要旅游部門。同時，文化是旅游的靈魂，再好的開發思路，如果沒有資源，也會是無米之炊、空中樓閣。所以，旅游部門也離不開文化部門。不僅僅是離不開，現代產業并購，部門一體化趨勢明顯，產業鏈環節雖然越分越細，但經營越來越內化。文化部門和旅游部門合并，可看作，原料環節和生產環節的一體化。

4.兩個部門的業務領域有很多交叉重疊

僅憑“傳統文化資源在保護中開發，在開發中保護”，就知道兩個部門的具體業務你中有我，我中有你，很難截然分開。盡管傳統文化資源掌握在文化部門手中，類似于國家賦予文化部門傳統文化資源的“所有權”，但文化部門無力也沒有職能進行旅游開發，傳統文化資源的旅游開發權由旅游部門掌握，也就是說具備“使用權”，用好所有權離不開使用權的配合，同理用好使用權離不開所有權的配合。

5.保護文化資源就是保護旅游資源

文化資源是旅游開發的根本，沒有文化資源就沒有旅游，文化資源是旅游開發的生命線。文化部門實質是在為旅游部門保護文化資源，旅游部門開發文化資源時，也應該為文化部門保護文化資源。從長遠來看，文化部門和旅游部門在保護文化資源方面的立場應該是高度一致的，這也是文化和旅游能夠機構合并的重要理論基礎。現實工作中可能存在少數企業旅游開發的短視行為，比如不注意維護，過分耗用文化資源，要通過嚴格的監管杜絕此類行為。

6.文化是基礎，旅游是保障

文化促進了旅游，反過來，旅游又通過經營收入反哺，為文化保護提供了保障。傳統文化資源如果沒有產生社會功用和市場作用，就會失去自己的現實存在價值，相關保障也難以獲得，正是通過旅游投資者的發現，其價值才得以實現。在實際工作中，文化和旅游已有許多業務互動，經營和收益良性循環的例子，比如對于拉薩旅游中布達拉宮的門票收入，自治區政府將其中的大部分用于全區的文物保護工作。

7.文化部門扶持文化傳承，但旅游部門文化傳承的扶持能力有限

為保護文化，并讓其得以傳承，文化部門必須投入大量的公共扶持資金，而旅游部門盡管也有保護文化、延續文化和傳承文化的職責，但主要依靠市場投入，扶持能力很有限。以往因為資金有限，分散投入，沒有形成良性互動，兩家扶持文化傳承工作的效果均不理想。如果兩家合并，在資金來源上，既有政府公共投入，又有企業和社會投資，甚至可能公共投入帶動民間投入，在資金使用和項目投放上，化分散為集中，就可能更有利于集中力量辦大事，把文化傳承工作真正做好。

五、文化和旅游部門分立合并權衡

國家文化和旅游部門合并，意味著文旅融合是大勢所趨，盡管文化和旅游部門合并有諸多有利之處，但也有理由擔心，文化和旅游部門合并后，多重不利后果可能出現，多探討不利后果是為了防范不利后果，以推進文化和旅游順利融合、成功融合。

(一)文化和旅游部門合并的優勢分析

1.有利于減少部門職能交叉

組建文化和旅游部是全面深化改革和實施大部制的具體體現。大部制即大部門體制，也就是說在政府部門設置過程中，將相關或者相近的職能部門加以整合，將職能職責相近的機構、業務范圍趨同的事項相對予以集中，由一個部門進行統一管理，加大橫向覆蓋的范圍，把本來是部門和部門之間的關系變為部門內部的關系，最大限度地減少和避免職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮的不良現象，從而提高行政效率效能，努力降低行政成本。

新的文化和旅游部，將使文化管理職能運行更加系統、更加高效、更加順暢：一是將文化監管組織協調指導服務等行政職能歸并到文化和旅游部一個部門進行統一管理，能夠避免和化解原有體制下職能交叉、相互掣肘等問題，整體行政效率會更高。二是將原來平行的文化部和國家旅游局的外部協調，變為現在的文化和旅游部一個部門的內部協調，且同一部門里的各個司局利益趨同，目標相同，溝通快捷，協調便利，有利于從根本上克服原有體制下相互推諉、效能低下的弊端。三是將文化部和國家旅游局職能相近的機構加以合并，使文化和旅游部的責任更加清晰和明確，出了問題也便于問責，可以減少原有體制下職責交叉、都管都不管的情況發生。

過去，旅游部門與文化部門“打架”的現象很多，機構合并后，部門之間的樊籬被拆除了，旅游產業鏈有望進一步延伸。比如在非物質文化遺產的活化和利用方面，旅游部門和文化部門的觀念曾經存在一定的沖突，現在隨著統籌管理，在文化旅游資源的利用和保護上，將有更好的共識，而不是站在本位主義上思考。

同時，兩部門合并，也會讓相關工作人員更加了解文旅業態的布局、運營情況，相關數據掌握更全面、精細。如故宮既是景區也是文化博物館，旅游部門對參觀人數了如指掌，但是對故宮的文創業態了解可能并不精細，反之亦然。

2.文旅融合有利于資源優化配置

現階段，以山水風光為代表的旅游“面上”資源開發空間越來越有限，基本上達到一定的“天花板”，全國著名的且沒有開放的自然景區已經少而又少。同時，以感官刺激為特征的“面上”山水風光旅游也遭遇旅游者的審美疲勞，以文化體驗、探索、審查為代表的深度旅游開發才是旅游業下一步的方向。從文化部門的角度來看，文化必須跟旅游結合，才能獲得產業依托、存在載體和利用途徑。從旅游來看，唯有依托文化資源與創新創意，才有可能實現發展。旅游和文化互為表里，界線將會越來越模糊，彼此合作共融才是出路。

組建文化和旅游部，說明文旅融合已經從理論探討落實為當務之急，下一步應該更多談文旅如何融合，而不是要不要文旅融合，旅游發展的文化導向、文化融入已經是大勢所趨，旅游業的轉型升級有賴于文化，旅游需求的擴張需要以文化為原動力，旅游內涵的擴大也是文化內涵的擴大，更高品質的旅游產品一定是文化產品。同時，合并后也將進一步強化旅游的事業屬性，加大國家對公共旅游設施投入力度。

3.服務中華文化走出去的現實需要

國家文旅部的重要職責之一是加強對外文化交流，推動中華文化走出去。中華文化走出去需要載體和路徑，以媒體為代表的新聞宣傳和以機構為代表的文化輸出固然對中華文化走出去有其功效，但事實證明作用也有限，比如孔子學院，對傳播中華文化發揮了積極作用，但文化具有意識形態屬性，直接的文化傳播容易遭遇阻力，以美國為代表的西方國家一直在限制中國的孔子學院發展。高明的文化傳播往往潛移默化、寓教于樂，可以把文化“潛移”到旅游景點上、“默化”到風景名勝中，將旅游變成文化游。旅游是中華文化走出去的有效載體和路徑，以往我們對旅游的文化傳播功能重視不夠，運用不力，文化和旅游結合，讓文化輸出有了載體，文化搭乘旅游快車，輸出的效率更高。

(二)文化和旅游部門合并后需要防范的不利后果

1.文化監管職能淡化

不可否認，對于很多事務，文化部門是裁判員，旅游部門是運動員，比如文物保護，以往兩部門分開，職責分得清，合成一家后，情形變成“裁判員和運動員在一個鍋里吃飯”，可能受利益的驅使，讓監管職責服從于“業務需要”，導致文化監管的大門虛設。

2.文化保護和傳承職能弱化

旅游業能夠直接貢獻GDP，工作成效顯性化，而文化保護和傳承一般情形下很難進入公眾視野，屬于幕后操勞，而且旅游發展能夠創收，文化保護和傳承消耗資金，如果過多采用經濟人，理性人思維，合并后文化保護和傳承的前景堪憂。

3.國家公共文化資金可能減少撥付或者被濫用、挪用

因為旅游和文化可以良性互動，一些地方政府可能想到以市場養公共職能，以旅游養文化，讓文化和旅游部門自己多負責資金籌措，從而減少文化資金撥付。還有，撥下來的文化資金可能以文化保護傳承、公共文化開展為名，行旅游開發、市場贏利之實。

4.人民群眾的社會滿意度下降

文化是一個國家和民族的精神營養，文化不僅要為旅游服務，還要為社會各行各業、最廣大人民群眾的生活生產服務，不能因為外來旅游人群而損害了本地文化，影響了本地群眾的生活滿意度。以往公共文化服務是文化部門的重要職責，隨著文化和旅游合并，該職責有可能被弱化，從而帶來“文化民生”水平的下降。

5.可能危害文化安全

歷史文化資源是整個社會、一個國家、一個民族最本原、最核心的資源，文化自信、文化自覺、文化發展皆要以這個最本原核心的文化為出發點，千萬不能因為一時的旅游開發之利而損害這個出發點，甚至失去本原文化和核心文化。一個失去本原文化和核心文化的民族、國家和區域是沒有前途的，但旅游開發不可避免地會帶來文化沖擊。

6.履行國家和社會各項公共職責的能力下降

文藝隊伍、公共文化機構對于繁榮文化、以精神食糧服務人民、維護社會穩定、樹立國家文化形象具有重大作用，如果文化和旅游合并后，更多地走市場化之路，國家動員文化的能力就會下降。

對于以上不利后果的分析不是要否定文化和旅游融合和機構合并，而是警示融合和合并可能帶來的負面影響，各級政府和部門應趨利避害，既借機構改革的機遇大力發展，也謹慎護衛機構改革的成果，對不利情形大力防范。文化和旅游兩部門合并有深厚的理論基礎。兩部門合并能夠產生一體化的好處，包括如果體制理順，監管職能反而能夠得到強化；在許多業務領域能夠更加強化協作，集中力量辦大事；增加部門溝通，減少職能推諉和互不信任；減少議事環節和工作程序，增進效率等。

六、西藏文化和旅游機構設置的模式和現有合理性分析

與全國機構改革不同的是，西藏文化和旅游部門并沒有完全合，也沒有完全分，在中、高層仍保留了文化部門和旅游部門，在基層文化和旅游合成一個部門。西藏實行的這種文化和旅游混合結構，有其合理性，應該說是現階段，西藏根據特殊的區情，作出的務實選擇。西藏機構模式兼容了合的“好處”和分的“好處”。中央同意西藏的這種特殊機構安排，再一次彰顯國家對西藏的特殊政策、深切關懷。

應該說文化和旅游兩部門的合并，是經濟社會發展到一定階段后所提出的要求。兩個各有其職、且存在職能沖突和制約的部門之所以能合在一起，一定是沖突和制約得到解決，或者不再是工作的主要矛盾時；或者說，兩個部門之所以要合，是因為最大的矛盾是兩部門如果分立，極大地影響了合作的好處，分立雖然有好處，但相比合作，后者好處遠大于前者。內地經過幾十年發展，才達到兩機構合的要求，西藏發展滯后，應該說很多“合”的條件并不具備。

(一)西藏文化和旅游部門融合的三種可能治理模式

1.文化和旅游部門合并

這種模式當前最為普遍，各兄弟省市都對文化和旅游進行了整合，與文化和旅游部建立了一對一上下級關系，便于工作開展。西藏縣區級文化和旅游部門基本進行了合并，地市級只有那曲市文化部門與旅游部門進行了合并，日喀則市采用了兩個部門主要領導交叉任職的方式推動文旅融合。

2.文化和旅游部門交叉任職

此種模式主要采用文化廳和旅發廳主要領導交叉任職，容易推動文旅工作融合，但這樣需要給主要領導熟悉工作的時間。另一種具體方式為副職領導班子交叉任職，如A任文化廳黨組成員、旅發委副主任，B任旅發委黨組成員、文化廳副廳長，這種方式可以讓分管工作保持互通有無，但具體操作起來比較繁瑣，且分管的為部分工作，無法推動文旅全面深度融合。

3.成立文化和旅游工作聯席會議制度

此種方式是在西藏文化和旅游兩個部門相互獨立情況下，加強彼此溝通聯系的一種工作方式。由自治區分管兩個部門的領導出面，成立文化和旅游工作聯席會議制度，就重點問題定期進行溝通聯系、協商解決。該方式在機構設置、人事調整上幾乎不用考慮，只就需要解決的問題進行定期商討。但具體操作中聯席會議召開需要提前向自治區黨委年初進行備案審核、嚴格控制會議數量，且不得隨意召開，對于突發的文旅融合問題可能造成溝通延誤。具體工作中文化和旅游部門、聯席會議需要與西藏兩個部門同時進行溝通，文件往來繁瑣，工作貽誤極有可能發生。

(二)西藏在自治區和大多數地市實行文化和旅游部門分立的合理性分析

西藏中、上級機構對文化部門和旅游部門分立有其合理性，具體如下：

1.在文化保護方面西藏不具備兩機構完全合并的條件

西藏是傳統文化資源大區，文化資源歷史悠久，浩如煙海，而文化保護起步晚、專業力量和機構少，工作繁重，面臨的任務和壓力大。需要先保護好資源，再開發資源。當前在保護工作遠遠沒有完成的情況下，旅游開發工作可以放后，集中更多的人力、物力、財力專注保護，因而仍然需要在自治區和地市一級保留文化部門。

2.在群眾文化活動方面西藏不具備兩機構完全合并的條件

西藏處于我國邊疆地區，人員交往、社會交流、民族交融的任務還很艱巨，各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的“五個認同”還有待增強，“強基惠民”和“四講四愛”活動還有待深入，所以群眾文化活動不能松懈，還需要大力開展，在全區中、高層保留獨立的文化部門非常有必要。

3.在市場機制培育方面西藏不具備兩機構完全合并的條件

許多在內地本該由企業運作的旅游項目，在西藏還需要由政府一手操辦，社會投資在旅游市場還不普遍。也就是說，無論是文化領域，還是旅游領域，還需要政府加大投資和政策扶持力度。文化部門和旅游部門合并的初衷之一是以市場開發帶動文化保護，顯然這個意圖在西藏難以實現。

4.在開發利用方面西藏不具備兩機構完全合并的條件

當前西藏文化資源的旅游開發能力還不強，旅游業發展的層次低，眾多旅游項目還沒有產生效益，經營主體還沒有實現盈虧平衡，要實現“在旅游開發中保護好文化資源”尚有一定難度。西藏旅游企業還需要不斷積累經營經驗，鍛煉項目開發能力，只有先養活了自己，才可能貢獻文化保護。

5.在互補性方面西藏不具備兩機構完全合并的條件

合并的基礎是兩部門都能貢獻自己，雙方受益，但西藏文化和旅游兩部門都沒有建立起內生增長機制，都沒有實現獨立、高效發展，彼此都難以兼顧對方，如果在中高層把兩部門合在一起，難免有“拉郎配”之嫌。

6.在基礎設施打造方面不具備兩機構完全合并的條件

西藏旅游當前還沒有過基礎設施投入期，政府投資任務重，兩部門合并的基礎條件不足。比如很多野外文物因為道路不通，保護工程缺乏，仍然暴露在日曬風吹之下，沙化腐蝕嚴重，短期內不可能進行旅游開發，只能先進行野外文物保護。

(三)西藏在縣及以下文化和旅游部門合并的合理性分析

在上級部門有效監管下，下級機構能夠專注具體的業務工作。自治區和地市文化和旅游分立，有利于發揮各自對下的監管職能，不因為機構合并而模糊、弱化監管職能。同時縣及以下機構能夠發揮機構合并的優越性，減少扯皮推諉，把本來一家的事不再分成兩家來做。具體如下:

1.在文化和旅游監管方面有上級部門保駕護航

文化部門和旅游部門在自治區、地市一級分立有利于履行監管職能，畢竟兩級部門較少涉入具體的業務，可以集中力量對基層文化和旅游部門進行監管。

2.文化保護和旅游開發不會因為合并而松懈，兩家合并只會相互強化

正如上文的分析，兩者的執法地點、領域大致相同，完全可以整合起來，集中力量辦大事。在保護業務方面，因為有了旅游的良性互動，傳統文化在旅游開發中可以得到更好保護。對于歷史文化資源，保護工程和開發工程可以并舉，整體籌劃、統一施工、集中打造，取得綜合效益。

3.群眾文化不會因為合并而淡化，而且兩家協作更有活力

群眾文化比如文藝表演隊、農家牧家書屋、公共文化場所、其他群眾文化活動可以向旅游者開放，同時，旅游可以帶動群眾增收，旅游收益可以反哺群眾文化。多年來存在的群眾文藝骨干待遇低、農家牧家書屋沒人進、公共文化場所利用率不足、群眾文化活動活力不強等問題均可以通過進入旅游市場，向游客開放而解決。

4.市場機制建立不會因為合并而停滯，合成一家只會加快市場培育

以往，旅游部門聯系了大批旅游企業，更接近市場，更多掌握市場，而文化部門掌握文化資源，但不掌握資源利用通道，大量有價值、有市場潛力的資源被擋在市場之外，基層文化和旅游部門合并有利于發揮政府和市場兩個作用，打通體制不通的樊籬,甚至以政府投資帶動市場投資，形成全社會共同開發文化資源、保護文化資源的良好局面。

七、結語

綜上所述，西藏旅游和文化部門的機構改革雖然不同于全國其他地方，但具有其內在的合理性，同時西藏經驗也有利于全國改革，尤其是區分監管和經營職能方面，西藏模式有其優勢，全國其他地方更應防范機構合并帶來的負面影響，比如文化監管職能淡化、文化保護和傳承職能弱化、國家公共文化資金可能減少撥付或者被濫用挪用、人民群眾的社會滿意度下降、可能危害文化安全、履行國家和社會各項職責的能力下降等。

推動文旅融合是大趨勢，兩個部門的融合不是簡單的加法，而是一種乘法。要敢于并善于運用戰略思維，對西藏文旅融合作出決斷，這個過程必然會動部分人的奶酪，但不改革就可能貽誤發展機會，尤其當前西藏文化事業和旅游業發展的大好機遇不容錯過。