美國對東南亞領土爭端的歷史態度考察

邱顯存

（貴州財經大學 國家領土主權與海洋權益協同創新中心，貴州 貴陽 550025）

20世紀60年代，位于南海之濱的菲律賓和馬來西亞，持續發生了關于北婆羅洲（沙巴）主權的嚴重爭議，南海上空“硝煙彌漫”。北婆羅洲領土主權爭議，不但考驗著菲律賓與馬來西亞的關系，東南亞聯盟的進程，而且考驗著在該地區有重要影響力美國的反應。美國的反應與立場，是反映美國對南海爭端立場的一塊“試金石”。對于北婆羅洲的主權，盡管美國的同盟菲律賓多次試探，甚至請求美國給與菲律賓主權聲索支持，但美國采取了“不介入、不選邊站”的立場。通過對美國關于北婆羅洲主權爭議反應與立場的歷史考察，在一定程度上，可以看出美國對南海爭議島礁主權歸屬的立場。

一、北婆羅洲主權爭議的歷史由來

北婆羅洲，亦稱“沙巴”，位于南中國海南端，加里曼丹島北部。1878年，英國殖民者從蘇祿王國蘇丹手中獲得了北婆羅洲，并于1881年組成英屬北婆羅洲特許公司進行管理。該公司每年付給蘇祿王國5000令吉（約1600美元，后增至5300令吉）[1]。1885年，英國、西班牙、德國簽訂馬德里議定書（Madrid Protocol of 1885），承認西班牙在蘇祿群島的主權，以換取西班牙放棄對北婆羅洲的主張。1888年，北婆羅洲成為英國的保護國。1877年英國和美國獲得“在島嶼上（南沙群島）升起英國國旗和利用鳥糞”的特許。1889年，蘇祿王國國王通過中央婆羅洲公司再次認可了這些權利。①“Letter from Robert Murphy, Deputy under Secretary, to Secretary”, February 7,1956,.Box4018, RG59, General Records of Department of State, 1956—1959, Central Decimal File, National Archives Ⅱ (at college park, Maryland).1942-1945年間，北婆羅洲被日本所占領。日本投降后，北婆羅洲由英國軍政府直接管轄。1946年7月4日美國宣布菲律賓獨立后，蘇祿成為菲律賓領土的一部分。英國和馬來西亞認為，北婆羅洲已割讓給英國，理應由馬來西亞繼承其主權。而菲律賓則認為，北婆羅洲只是租讓給了英國，蘇祿每年領取的是租金，北婆羅洲的主權仍屬于菲律賓。二戰后馬來西亞出于安全因素考慮，決定把英屬北加里曼丹（包括北婆羅洲）和新加坡并入馬來西亞，建立馬來西亞聯邦，菲律賓對此嚴重不滿。菲律賓認為北婆羅洲這塊擁有豐富礦產資源的殖民地，本是菲律賓蘇祿蘇丹1878年租出去的，所以菲律賓獨立后一直希望得到一個滿意的解決結果，即收回北婆羅洲（沙巴）的主權。

馬來西亞聯邦成立后，因北婆羅洲領土主權爭端，菲律賓政府曾于1963和1968年兩次斷絕與馬來西亞的外交關系。1962年，菲律賓首先于正式提出對北婆羅洲主權聲索，接著拒絕承認聯合國監督團在該區域的選舉②1963年8月，聯合國秘書長吳丹派出8人小組赴沙巴和沙撈越進行調查，并舉行了全民公投，公投的結果是當地三分之二的居民同意沙巴成為馬來西亞的一部分，調查的結論是沙巴和沙撈越加入馬來西亞符合聯合國的原則。，1963年9月，北婆羅洲并入馬來西亞聯邦，成為馬來西亞的一個州（即今天東馬的一部分）。菲律賓政府對此十分惱怒，據不承認馬來西亞，并召回菲律賓駐馬來西亞吉隆坡的大使。1965年，菲律賓承認了馬來西亞，但“保留將來對北婆羅洲提出主權要求的權利”。1966年，馬來西亞同意就北婆羅洲問題舉行雙邊談判，但沒有設定談判的時間。

1967年起，北婆羅洲主權問題再次持續發酵，菲律賓政府對北婆羅洲主權作出強硬回應。1月，菲律賓外交部長羅慕洛聲稱，“北婆羅洲聲索應該提交國際法院仲裁”③“Incoming telegram Department of State Telegram”, January14,1967,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).，但遭到馬來西亞政府的拒絕。1968年3月，據菲律賓當地的報紙披露：菲律賓的軍事力量已經秘密進行軍事訓練，明顯的目標是滲透并顛覆北婆羅洲。④“Visit of Mrs. Imelda R. Marcos, wife of the President of the Philippines: Philippine claim to Sabah”, Memorandum for Mr. John E.Reilly office of the vice president, May 15,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).1968年9月，菲律賓總統費迪南德·馬科斯⑤費迪南德·馬科斯：（1917年9月11-1989年9月28日）。1965年至1986年任菲律賓總統。1965年當上菲律賓共和國第六任總統，1969年連任，1972年對菲律賓全國實行軍管，菲律賓政治人物、獨裁者。因主張經濟和社會改革而上臺，在任期間，以反腐敗的裙帶資本主義和政治打壓的威權主義統治而聞名。外交上獨立自主，致力于同美國相關條約、協定、法案的修改，在不拋棄西方的前提下積極發展同蘇聯、中國、古巴及東歐國家的關系。在菲律賓達古潘市⑥達古潘市：菲律賓直轄市，位于呂宋島南部。指出，“北婆羅洲，無論從我們的權利上，還是從歷史、法律上看，都是我們的（菲律賓）。”他援引菲律賓政府的立場，正如在1963年“中—菲談判”期間已經發表的聲明那樣，蘇祿蘇丹已經擁有該地區的領土主權，并且被英國的蘇丹權力機構所承認。⑦“Sabah”, Department of State Telegram, September, 1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).同年10月8日，菲律賓外交部長羅慕洛補充并強調：1966年，菲律賓政府承認馬來西亞，僅僅同意遵守1962年兩國所達成的協議，因為這一協議為司法解決提供了可能的途徑。在承認馬來西亞問題上，菲律賓政府已在北婆羅洲問題上持保留了態度。羅慕洛指出，1946年，在菲律賓獨立的前六天，英國單方面吞并了北婆羅洲。⑧“Philippine foreign secretary Romulo's talk with secretary”, October 8,in New York, Foreign service of the United States of America,October9,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National ArchivesⅡ(at college park, Maryland).

緊接著，同年（1968年），英國軍艦與菲律賓海岸巡邏艇，在北婆羅洲附近的南海海域發生了嚴重的對峙事件，史稱“沙巴事件”。圍繞著軍艦的“無害通過”問題，雙方展開了激烈的交鋒。菲律賓政府認為，英國的軍艦有支援馬來西亞的嫌疑，并且侵犯了其主張的領海管轄權。英國則援引《東南亞公約組織》條款，主張其在國際法下有實施無害通過的權利。⑨“關于呈報菲國領海問題紛爭事”，代電菲政（58）字第0六七九號，中華民國58年4月2日，臺“外交部”菲律賓領海問題（民國五十八年四月），檔案影像號：500754.在北婆羅洲爭議期間，英國在香港空軍基地的飛機，在沒有得到菲律賓政府的允許之下，飛越北婆羅洲、蘇祿海并且在克拉克基地著陸。英國的飛機返回香港前，再次在北婆羅洲和蘇祿海上空盤旋。英國的姿態激怒了馬尼拉，馬尼拉隨即做出：90天內，菲律賓不讓英帝國海軍船只無害通過這些水域的回應。⑩“US—Philippine Relations”, Department of State telegram, January,1969,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence,Central Records of The Department of States, Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).爭議雙方，劍拔弩張。

而作為北婆羅洲爭議另一當事方馬來西亞，因占據著這一地方，相比較而言，態度要溫和一些。馬來西亞首先通過它的情報機構所獲得的信息，認為菲律賓為滲透北婆羅洲（馬來西亞稱之為“沙巴”），已經進行秘密訓練很久，從公開曝光菲律賓在科雷希多的訓練可以看出。例如，1967年5月，馬來西亞政府通過它的情報機構得知，菲律賓正在實施滲透、入侵北婆羅洲的計劃，以支持菲律賓對北婆羅洲的主權聲索[2]，馬來西亞政府對此表示嚴重關切。1968年11月6日，美國駐馬來西亞吉隆坡大使館在給國務院的電報中指出，馬來西亞對外事務部長譚斯利·卡扎里·賓·沙菲，在馬來西亞新聞媒體俱樂部的會議上，公開談及到了北婆羅洲爭議。他在演說中，首先回顧了近來馬來西亞與菲律賓之間關于北婆羅洲爭議的相關情況，其中還涵蓋“曼谷談判”期間所包括的一些關于馬來西亞與菲律賓之間秘密討論的信息：馬來西亞哈米德大使與菲律賓總統馬科斯交談的內容，是第一次公開。譚斯利·卡扎里·賓·沙菲還披露了科雷希多事件??科雷希多事件：是指1968年3月發生在菲律賓馬尼拉灣的一個小島（科雷希多島）上屠殺穆斯林的事件。該地點位于太平洋戰爭爆發時日本入侵菲律賓之后，菲律賓和美國軍隊一個值得紀念的最后停留地。在該屠殺事件的一位幸存者來到菲律賓甲米地省省長官邸之后，菲律賓新聞媒體從1968年3月21日起報道了該事件。該事件中這位幸存者是1967年菲南部蘇祿地區被一位擔任菲律賓國防部民政事務辦公室主任的空軍少校征募的100多名年輕的穆斯林人之一，他們的任務是接受特種部隊的技術訓練，為滲入沙巴作好準備。因為沙巴（北婆羅洲）1963年9月在菲律賓反對的情況下被并入了馬來西亞。、菲律賓企圖吞并北婆羅洲的法案以及1963年菲律賓總統馬卡帕加爾以關注北婆羅洲安全為由給肯尼迪總統的信。他認為：菲律賓政府在北婆羅洲問題上的政策是“愚蠢、會破產、無用及危險的”，呼吁“東南亞地區的朋友（國家），應讓菲律賓政府意識到，它目前的政策完全是徒勞的。南海周邊國家，在此問題上，應扮演積極的角色。”??“Permanent Secretary of Minister for Foreign Affairs Addresses Press Club and American Association on Sabah”, Department of State Airgram, November20,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

同年11月20日（1968年），在“沙巴事件”持續發酵期間，馬來西亞外交部長卡扎里，還尖銳地質疑當時一位新聞記者所得出的：關于菲律賓將撤回在吉隆坡的外交機構的結論。卡扎里堅決捍衛馬來西亞政府的立場，強調：即使菲律賓撤回在吉隆坡的菲律賓大使館，也并不意味著兩國外交關系的破裂。在被問及北婆羅洲爭議會對“東南亞聯盟”產生什么影響時，卡扎里回應到：“從個人的角度來看，我認為它將扼殺東盟。”??“Permanent Secretary of Minister for Foreign Affairs Addresses Press Club and American Association on Sabah”, Department of State Airgram, November20,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).對于北婆羅洲（沙巴）的主權爭議，因“沙巴事件”的發酵，馬來西亞政府的立場，逐漸強硬。

二、美國對北婆羅洲主權爭議的反應

作為在南海地區有重要影響力，菲律賓獨立前的宗主國，獨立后亞太地區同盟國的美國，對菲律賓請求美國支持其對北婆羅洲主權的聲索，采取了不支持、不介入、避免卷入其中的反應。

1962年，北婆羅洲主權爭議點燃，馬卡帕加爾執政下的菲律賓政府，首先聲索對北婆羅洲擁有主權。隨后，美國政府表態聲稱不支持菲律賓這一聲索。??“Reply to Ambassador Williams' letter enclosing report of his mission—Action Memorandum”, Department of State Washington D.C., April 29,1969, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defense, Central Records of The Department of States,Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).1963年3月21日，菲律賓總統馬卡帕加爾給肯尼迪總統去了信，聲稱菲律賓對北婆羅洲擁有領土主權。肯尼迪隨后在信中回復認為，菲律賓在北婆羅洲領土上的做法，是基于利益和南部邊界安全考慮??“Sabah claim”, Department of State Telegram, from embassy Kuala Lumpur, to Secretary Washington D.C., May 1968,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence, Central Records of The Department of States, Box2428,RG59,National Archives Ⅱ(at college park,Maryland).。

幾天后，即1963年3月26日，菲律賓政府要求美國政府在北婆羅洲主權問題上給與菲律賓支持。美國國務院隨后在給駐菲律賓馬尼拉大使館的電報中回復到，“我們仍然試圖避免公開或私下卷入這一問題。我們將公開回應有關的請求，但會盡量避免在友好政府間對這一問題的公開聲明，我們不能直接卷入其中。”??“Clandestine Training Camp”, Outgoing telegram, Department of State, March 26,1968,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political &Defence, Central Records of The Department of States, Box2429,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

1968年，菲律賓、馬來西亞關于北婆羅洲主權爭議達到歷史上的頂點，英國的軍艦與菲律賓的海岸巡邏艇在北婆羅洲附近的南海海域發生嚴重的對峙事件，史稱“沙巴事件”。

同年9月14日，美國駐馬尼拉大使拉弗蒂（在參加馬科斯總統為其兒子費迪南德·馬科斯·JR舉行的生日派對上，趁機跟馬科斯夫人私下討論北婆羅洲問題。馬科斯當時也在場，但拉弗蒂并沒有跟他談及這一問題，因為他覺得，不管是時間，還是地點，當時都不適合跟馬科斯提出這一問題。拉弗蒂告訴馬科斯夫人，“馬科斯總統似乎已經在北婆羅洲問題上掉進了‘一個緊閉的盒子’，他（馬科斯）正快速地失去整個亞洲和世界其他地方的朋友。”??“Sabah”, Department of State Telegram, from embassy Manila, to Secretary Washington D.C., September 1968,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence, Central Records of The Department of States, Box2428,RG59,National Archives Ⅱ(at college park,Maryland).

10月9日，美國國務卿威廉·皮爾斯·羅杰斯，在與到訪的菲律賓外交部長羅慕洛舉行的會談中強調不要通過武力解決問題，提醒菲律賓注意基于現狀的行為與認為存在領土爭議之間是有區別的。”??“Philippine foreign secretary Romulo's talk with secretary”, October 8,in New York”, Foreign service of the United States of America,October9,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National ArchivesⅡ(at college park, Maryland).

10月17日，美國國務院東亞和太平洋事務助理國務卿威廉P·邦迪，在給國務卿對即將到訪的菲律賓大使洛佩慈舉行會談中建議，菲律賓方面極有可能會提及北婆羅洲問題，國務卿應給予回應的建議中指出，“我們繼續在這一爭議中不采取立場。如果我們卷入，不管是以何種方式，都會加劇兩國（菲律賓、馬來西亞）間的緊張局勢，而不是緩解。您可以叫洛佩慈大使回憶您曾經對菲律賓外交部長羅慕洛說過，不要試圖把我們帶進這一爭議中。馬科斯總統已經向我們的大使館提出同樣的要求，支持菲律賓所倡議的由菲、馬兩國首腦舉行一次高峰會議討論沙巴（北婆羅洲）爭議。馬科斯總統指出，他希望與土庫一起討論緩和兩國間的緊張關系。我們對他有興趣試圖讓沙巴爭議平靜下來的跡象表示歡迎。但接下來的幾天，讓我們驚訝的是，菲律賓外交部長羅慕洛在聯合國大會上的演說，用了三分之二的篇幅在談論沙巴爭議。我們認為他的這一演說，是馬科斯總統授權的，我們很難認同馬科斯他正在盡力緩和因爭議而導致的兩國關系緊張的表態。”??“Taking point for your Appointment with Philippine Ambassador Lopez”, Thursday, October12, 4:00 pm, October 17,1968,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence, Central Records of The Department of States, Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

1969年4月29日，美國國務院在回復美國駐菲律賓大使威廉姆斯關于美國在沙巴上的立場時指出，“在過去的8個月期間，出現了兩個另美國和菲律賓產生重大分歧的問題：沙巴和領海。它們都不是新出現的問題。我們已經對菲律賓總統馬卡帕加爾很明確，1962年當他作出正式聲索沙巴時，美國政府不支持菲律賓的這一聲索。1961年，我們以正式文本通知菲律賓，我們不能接受菲律賓對群島海域的聲索。盡管如此，當菲律賓與馬來西亞的關系，因菲律賓參議員托蘭錫諾關于菲律賓領海、領水聲稱的托蘭錫諾法案法案惡化時，菲律賓國內存在著大量對美國政府的不滿，美國的做法被解讀為支持馬來西亞。這種不滿甚至已經發展為：如果菲律賓遭到馬來西亞的攻擊，美國將不保衛菲律賓。同時還存在對我們《共同防御條約》相當多的批評。菲律賓否認英國船只有無害通過菲律賓群島的權利，這是第二個分歧。菲律賓和印度尼西亞是世界上聲稱自己是群島海域國的唯一兩個國家。他們遵從群島最外端島嶼向水中突出的陸地間的基線原則，這一原則是我們所不能接受的，它反對我們的立法，防礙我們海軍船只的自由通行，我覺得有必要對菲律賓重申我們對其領海和否認無害通過權利的立場，即便我們的《軍事基地協定》同意我們在不需要允許和事先通知的前提下，通過菲律賓的領海。在這些問題上，沒有其他可解決的措施和妥協。”??“Reply to Ambassador Williams' letter enclosing report of his mission—Action Memorandum”, Department of State Washington D.C., April 29,1969, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defense, Central Records of The Department of States,Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

以上可以看出，對于菲律賓請求美國支持其對北婆羅洲主權聲索的要求，是不支持的。同時，美國對菲律賓的“領海”聲稱與否認它國船只在該地區航行具有“無害通過”權，持反對態度。

三、 美國對北婆羅洲爭議的立場

（一）不支持菲律賓對北婆羅洲主權聲索

1962年，北婆羅洲主權爭議點燃，馬卡帕加爾執政下的菲律賓政府，首先聲索對北婆羅洲擁有主權。隨后，美國政府回應菲律賓政府的主張，表態聲稱不支持菲律賓這一聲索。??“Reply to Ambassador Williams' letter enclosing report of his mission—Action Memorandum”, Department of State Washington D.C., April 29,1969, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defense, Central Records of The Department of States,Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).美國之所以采取這一立場，一個重要的原因在于：不久前，即1961年5月18日，菲律賓政府按照自己單方面的設想對外公布了《菲律賓領海基線法案》（An Act Define the Baselines of the Territorial Sea of Philippines），即“菲律賓共和國第3046號法案”。該法案規定：菲律賓共和國領土最北端為北緯21°7′（巴丹群島北端的雅米島），最南端為北緯4°24′（法朗西斯礁Prances Reef），最西端為東經116°55′（凱伊Cay），最東端為東經126°36′（普森角[3]。憑借該領海基線法案，菲律賓政府人為畫出了80條直線基線，包含了7000多個島礁，基線總長超過8100海里。其中最長基線為140.05海里，最短的卻只有178米。該法案使菲律賓在南海的領海范圍大幅擴展，菲律賓的領土面積較之前擴大兩倍多。

在公布“領海基線法案”的同時，菲律賓政府還聲稱 ，“在連接屬于菲律賓群島各島嶼間的所有水域周圍，不管它的寬度或面積，都是島嶼領土必要的附屬部分，共同組成了國家和島嶼水域的完整部分，是菲律賓不可分割的主權。包括1898年美西《巴黎條約》、1900年《華盛頓條約》、1930年《美英關于北婆羅洲的劃界協定》，以及1932年《美英公約》所描述的所有劃定線內的其他水域。菲律賓對上述諸條約規定范圍內的一切水域視為本國領土；圍繞、連接本國各島嶼之間的所有水域，不論其寬度和面積大小，是陸地領土不可分割的必要附屬物，共同構成菲律賓內水的一部分；這些水域雖在菲律賓群島最外緣島嶼之外，但在上述諸條約所規定范圍之內的水域，都構成菲律賓的領海；菲律賓領海的基線，由連接群島最外緣島嶼的基點的直線來決定。”[4]

美國國務院隨后做出反應，以正式文本通知菲律賓，“我們不能接受對群島海域的這一聲索。”??“Reply to Ambassador Williams' letter enclosing report of his mission—Action Memorandum”, Department of State Washington DC, April 29,1969, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defense, Central Records of The Department of States,Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

（二）不介入、不選邊站，避免卷入北婆羅洲主權爭議

1962年，美國不支持菲律賓對北婆羅洲主權聲索，菲律賓政府并沒有罷休。1967年，北婆羅洲主權爭議繼續發酵，菲律賓在這一問題上加強了攻勢。同年年底，即1967年12月14日，美國國務院在給駐馬尼拉大使館和駐吉隆坡大使館的電報中同時指出：“這個時候，在這一問題上，美國任何天真干預的暗示，都將很可能產生強烈的憤恨。正如對我們任何的行動，都會導致公眾（菲律賓）的扭曲反應和不受歡迎的討論，因此，風險似乎要大于收獲??“Outgoing telegram”, Department of State,December14,1967, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence, Central Records of The Department of States, Box2426,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).。菲律賓政府認為北婆羅洲對菲律賓的國家利益至關重要，因此一心想追求，把擁有它作為自己的一項政策追求目標。??“Permanent Secretary of Minister for Foreign Affairs Addresses Press Club and American Association on Sabah”, Department of State Airgram, November20,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

1968年5月11—18日，馬科斯夫人對華盛頓進行了訪問。期間，她與美國副總統漢佛萊進行了會談。5月15日，美國總統秘書本杰明H﹒銳力在給即將到來的馬科斯夫人與副總統漢佛萊的會談中建議：“在北婆羅問題上，我們（美國）應小心謹慎地保持置身事外，這是菲律賓和馬來西亞他們自己所應該解決的。但我們非常擔心這兩個友好國家關系會惡化，以及對區域合作的危害。”??“Visit of Mrs.Imelda R. Marcos, wife of the President of the Philippines:Philippine claim to Sabah”, Memorandum for Mr.John E﹒Reilly office of the vice president, May 15,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).五天后，即1968年5月20日，美國國務院東亞和太平洋事務助理國務卿威廉P·邦迪，在給國務卿羅杰斯的執行備忘錄中亦指出，“北婆羅洲已成為東南亞的一個問題，擔心菲律賓、馬來西亞的這一爭議，將打亂即將在8月舉行的東南亞聯盟部長級會議”。在美菲關系方面，邦迪認為，“任何美國試圖指導或影響在北婆羅洲問題上的立場都是不明智的，這會鼓勵菲律賓人把我們拖進這一爭議當中，然后認為我們應該對這一問題負責。”[5]

1968年10月9日，美國國務卿威廉·皮爾斯·羅杰斯與到訪的菲律賓外交部長羅慕洛舉行會談，會談中羅杰斯指出，“別把我們拖進去，我們已經夠麻煩的了（已經有了一個漏水的籃子）”，“現在英國、阿根廷、危地馬拉都企圖把我們拖進他們的領土爭議中去”。接著，國務卿羅杰斯問到關于“1966年協定”現在馬來西亞怎么看？羅慕洛回應到，“那些都是‘嚴肅的協議’，我們想把爭議提交到國際法院仲裁”。但羅慕洛補充到，“如果馬來西亞沒有同時這樣做，我們就不能這樣做。”羅杰斯繼續指出，“通常那些把持爭議領土的一方，并不熱心談論它們。羅杰斯用印度掌控的克什米爾、俄羅斯的掌控的克里米亞部分及英國掌控的直布羅陀的例子予以說明。”??“Philippine foreign secretary Romulo's talk with secretary”, October 8,in New York, Foreign service of the United States of America,October9,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National ArchivesⅡ(at college park, Maryland).菲律賓外交部長羅慕洛聽后指出，菲律賓政府已經接受了美國的中立立場。羅杰斯回應到，“基于現狀的行為與認為存在領土爭議之間，是有區別的”，例如，他說，“如果一個美國的公民在北婆羅洲被卷入了麻煩，我們將面臨與馬來西亞政府交涉這一問題”。??“Philippine foreign secretary Romulo's talk with secretary”, October 8,in New York, Foreign service of the United States of America,October9,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National ArchivesⅡ(at college park, Maryland).

（三）用某種妥協、利益交換“模式”解決爭議

1963年3月21日，菲律賓總統馬卡帕加爾，給肯尼迪總統去了信，聲稱菲律賓對北婆羅洲擁有領土主權。肯尼迪隨后在信中回復認為：菲律賓在北婆羅洲領土上的做法，是基于利益和南部邊界安全的考慮，“馬來西亞聯邦模式”可以解決菲律賓南部所面臨的安全形勢問題。肯尼迪在信中指出，“對我們來說，正如我們已經在設計上涉及安全方面的考慮，我們認為，‘馬來西亞模式’，提供了可行的構架。在這一構架中，參與一方，需要在獨立上做出一定讓步”??“Sabah claim”, Department of State Telegram, from embassy Kuala Lumpur, to Secretary Washington D.C., May 1968,Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defence, Central Records of The Department of States, Box2428,RG59,National Archives Ⅱ(at college park,Maryland).。

1968至1969年期間，隨著“沙巴事件”的發生，北婆羅洲主權爭議持續發酵。對于因北婆羅洲主權爭議而產生的“領海”與“無害通過”問題，1969年3月，美國駐菲律賓馬尼拉大使館在給華盛頓的電報中建議，“對我們而言，這似乎是三方（英國—澳大利亞—新西蘭）的問題，我們應該避免卷入其中。從羅慕洛所接到的來自英國的文本來看，菲律賓對海洋自由通行的憤恨，以及英國有權讓他們的戰船通過群島上看，我們是成功的。由于我們已經在立法和行動上已經做了相應的工作，我們應該讓英聯邦朋友制定他們自己的詳細條款”。??“Territorial Seas”, Department of State telegram, March,1969, General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).緊接著，美國副國務卿英格建議：菲律賓政府與英國政府，簽訂一個“給予英國船只與現在美國船只同樣進入菲律賓領海”的協議。??“Territorial Seas”, Department of State telegram, March,1969, General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2429,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).除此之外，美國還希望用非正式、低調的方式解決“領海”與“無害通過”問題。1969年11月19日，美國國務院給馬尼拉大使館發去電報，指出“我們現在正在遭遇菲律賓所聲稱的‘領海’問題，特別是菲律賓否認具有‘無害通過’這些水域權，我們希望這星期能得到一些回應。我們當前的想法是：這一問題，首先你們應該盡可能在官方層面，與馬科斯進行非正式、強制式的討論。你們也可以因此表達推遲與羅慕洛（菲律賓外交部長）的會面，直到得到我們尋求關于‘領海’問題的回應為止。據我們了解，菲律賓官方并沒有意識到1963年我們所采取的立場（肯尼迪給馬卡帕加爾的信），因為一些未作進一步解釋的原因，1968年，他們（菲律賓）認為，或許能夠改變我們的立場。可能我們犯的一個錯誤是：今年沒有及時告知菲律賓人，我們在這一問題上，立場沒有變，也不會改變。我們不情愿采取這樣的做法，是沒有收到請求去試圖阻止菲律賓人采取一些他們似乎已經決定要做的事，或者說干預與馬來西亞的爭端。現在的感覺是：他們（菲律賓）所受的打擊和失望，源于誤判了我們的立場，特別是在沒有事先官方通知菲律賓的情況下。我們的立場，在一定程度上，被扭曲的形式公開了。鑒于前面所提，我不反對你所列的討論‘沙巴’的問題。只是你最好想想，這樣做，無異于不是揭開舊傷疤，就是讓菲律賓人進一步誤解我們的立場。??“Outgoing telegram,Department of State”, November19, 1968, Action: embassy Manila, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political& Defence, Central Records of The Department of States, Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

關于北婆羅洲（沙巴）的主權問題，1969年4月29日，美國國務院在回復美國駐菲律賓大使威廉姆斯“關于美國在沙巴上的立場”時指出，我們不能接受菲律賓對‘領海’的聲索。菲律賓的反對方（英國、馬來西亞）的立場，同樣很堅定。面對這些分歧，我們應該：拓展我們在菲律賓的利益，采取a.避免直接的沖突；b.運用第三方找到解決這些分歧的辦法。”??“Reply to Ambassador Williams' letter enclosing report of his mission—Action Memorandum”, Department of State Washington D.C., April 29,1969, Central Foreign Policy Files 1967-1969,Political & Defense, Central Records of The Department of States,Box2430,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).

通過上述檔案文獻資料分析，我們可以看出：20世紀60年代，美國在關于北婆羅洲主權爭議中，采取“不支持”、“不介入”、“不選邊站”，甚至打壓菲律賓的立場。強調菲律賓對北婆羅洲的聲索會：（1）影響區域合作。“我們非常擔心這兩個友好國家關系惡化，以及對區域合作的危害”??“Visit of Mrs. Imelda R. Marcos, wife of the President of the Philippines: Philippine claim to Sabah”, Memorandum for Mr. John E.Reilly office of the vice president, May 15,1968,General Foreign Policy Files 1967-1969,Box2427,General Records of The Department of State,RG59,National Archives Ⅱ(at college park, Maryland).；（2）影響東南亞聯盟的進程。“沙巴已成為東南亞的一個問題，擔心菲律賓、馬來西亞關于沙巴的爭議，會打亂8月舉行的東南亞聯盟部長級會議”[5]。強調菲律賓政府不要扭曲美國政府的立場。強調以和平的方式解決爭端，避免沖突。建議（要求）菲律賓給予英國船只與美國船只相同的進入菲律賓領海無害通過的權利。

四、結論（美國南海爭端立場）

20世紀60年代，發生在中國南海地區菲律賓、馬來西亞關于北婆羅洲（沙巴）主權的爭議，美國采取了“不介入”、不選邊站”，避免卷入其中，甚至打壓菲律賓的立場。美國之所以如此，是因為冷戰時期，美國的主要戰略競爭對手是蘇聯，中國南海地區是美蘇爭霸世界的東亞前沿陣地，英國、馬來西亞、菲律賓都是其對抗蘇聯的盟國，美國不愿意削弱對抗主要競爭對手的力量，從戰略全局來看待和處理南海爭端問題。由此我們可以看出，除非對美國亞太戰略構成重大威脅，否則，美國不會輕易改變上述立場。在“航行通行”問題上，菲律賓政府否認英國船只有“無害通過”權。美國出于冷戰戰略需求（共同對付戰略競爭對手蘇聯），采取了“不選邊站”的反應與立場。美國對北婆羅洲主權爭議的反應，給予我們以下啟示：

首先，對于領土主權爭端問題，美國不會輕易持支持哪一方，即不明確有爭議的領土主權屬于哪一當事國。而是采取“模糊、不選邊站”的策略，甚至試圖置身事外（避免卷入）。

其次，除非對美國的亞太戰略構成重大威脅，否則，美國不會輕易改變上述對領土主權爭端的立場。

最后，從歷史上看，美國的政策反應（立場），具有一定的繼承與連慣性。美國的南海政策，即便美國為當前的戰略利益，卷入南海問題較歷史上較深，但其行動上也不敢貿然改變對南海爭端“不選邊站”這一立場。這對我們判斷美國的南海政策，維我南海島礁主權與海洋權益，仍有一定的啟示作用。