易地扶貧搬遷貧困戶可持續性生計研究①
——以貴州省鳳岡縣易地扶貧搬遷安置點鳳翔社區為例

李坤梁，李 娟

一、引言

習近平總書記指出：要有序推進易地搬遷扶貧，讓搬遷群眾搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活環境。 易地扶貧搬遷是把生活在深山區的群眾搬遷到集鎮或縣城，既能夠完成脫貧任務，也能增加城鎮化率。 易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰的關鍵舉措，“搬得出”是前提，“穩得住”“能致富”才是目的。 作為從四面八方一盤散沙匯聚而形成的移民社區，貧困群眾融入城市生活能力不強、認同感歸屬感不高，就業能力不強、經濟收入不足，就醫就學不便、生活保障不好等問題，是后續治理、管理和服務的基礎性和全局性困難問題。

二、鳳岡縣易地扶貧搬遷現狀

鳳翔社區位于鳳岡縣城南鳳翔南路，系鳳岡縣2017 年易地扶貧搬遷縣城集中安置點，安置了來自13 個鎮鄉的1505 戶6476 人(其中：男 3316 人，女 3160 人，16 周歲以下 1229 人，16～60 周歲 4507 人，60 周歲以上的 740 人)。 搬遷戶中有勞動力家庭1451 戶3505 人，其中：男勞動力 1860 人，女勞動力1645 人，可培訓人員2942 人；已就業 1451 戶3245 人，男勞動力1736 人，女勞動力1281 人，省外就業969 人，省內縣外就業417 人，縣內就業1859 人(其中：扶貧車間就業91 人、公益性崗位安置就業99 人、自主創業就業38 人)，已實現了有勞動力家庭一戶一人以上就業。 共有29 棟樓71 個單元1600 套住房，分為吉祥、如意、平安、和諧四個小區，配建社區綜合服務中心、老年日間照料中心、人才培訓基地、人力資源市場、社區醫院、惠民超市、社區禮堂、農貿市場、創業就業園等，是一個集休閑、商貿、居住于一體的綜合性社區。 配套建設了社區綜合服務中心、創業就業園、“工、青、婦、幼、殘、軍”六個群團之家、就業培訓基地、人力資源市場、醫院、超市等，是功能較完善、人員最集中的安置社區。

三、鳳岡縣易地扶貧搬遷后貧困戶可持續發展的問題

易地扶貧搬遷是一項復雜的系統工程，事關經濟社會發展、民生改善和全面小康的長期性、全局性、戰略性問題。 在脫貧攻堅偉大戰役中，鳳岡縣始終把易地扶貧搬遷工作作為重要內容抓緊抓實抓出成效，全縣于2018 年全面完成搬遷工作。 縣城安置點鳳翔社區安置了來自13 個鎮鄉1505 戶6476名搬遷群眾。 作為一個移民社區，根據搬遷至安置點的群眾來分析，可以從貧困戶的致貧原因、一些特殊群體貧困戶、貧困戶的生活開支以及幫扶責任人的幫扶措施和新形成的社區治理這幾個維度來分析搬遷后的可持續發展問題。

(一)致貧原因維度

在鳳岡縣，不管是易地扶貧搬遷還是非易地扶貧搬遷的貧困戶，在納入國家貧困戶系統建檔立卡的過程中，根據每戶的實際情況，確定了該戶的致貧原因，這也是該戶成為貧困戶的主要原因和直接原因。 致貧原因反映的是該戶作為貧困戶在生產生活上的欠缺，同時也反映出該戶的勞動力情況。 鳳翔社區安置點當中，建檔立卡的貧困戶1463 戶，非貧困戶42戶，貧困戶占比97%。 根據實地調研統計，得出1463 戶致貧原因統計圖，從填表中，我們可以看出，占比最大的致貧原因主要是因學、缺技術和因病，其次是因殘、交通條件落后和缺資金。 從這一構成來看，搬來安置點的貧困戶多數是有在校生的或者家有慢性病等其他疾病患者的，此外就是有勞動力，但是缺乏相應的技術，這些都致使收入和支出在一定程度上難以平衡。 因此，搬入安置點后，可持續生計主要是填補自身家庭生產生活方面的不足。 比如，通過調研發現，在“因學”的貧困戶中，家庭人數在3～7 之間的戶數最多，其中家庭人數4 人的有 147 戶，5 人的有 82 戶，6 人的有 42 戶，這一數據表明，在這個數值內的家庭，家里多數有兩個以上的在校生，因學支出較大。 “因學”這一致貧原因主要是指家中有在讀大專院校以上的，且家庭總收入較低。 這一類家庭在搬入后，主要勞動力仍然是靠務工來增加收入，除去一部分政策在農村和城市有差距外，大部分針對貧困戶的政策都是一樣的，所以政策性收入并沒有因為搬遷而有所改變，帶來的改變在于增加了務工機會和減少了返鄉成本。

(二)特殊群體維度

新的安置點形成后，自然會形成的社會關系，因為在新的環境內，一個人融入后，就會形成以己為中心的同心圓，被圈子的波紋所推及的就會發生聯系，這種聯系就是新的社會關系。 調研發現，除去一般性的人際交往外，最容易形成新的特殊群體，多數是一些年紀較大、勞動力偏弱，或者有殘疾的這一類，他們空閑時間充裕，常在安置點閑逛，長此以往，形成新的特殊群體。 此外，這一類還有一個共同點就是文化水平程度不高，多數是文盲和半文盲，僅少數有小學學歷。 這種新的特殊群體有別于新搬入的家庭，他們聚集在一起，談論鄉土人情，說一些道聽途說的時事政治，一方面，這其中有一部分有著濃烈的正能量，宣傳黨的政策，傳遞黨的好聲音；另一方面，這其中也不乏有一些曲解黨的政策的，給新的社區帶來治理難題。 從這一維度來看，這一類群體是安置點最活躍的人群，同時也是社區治理最大的難題所在，一是好的政策難以因戶施策，他們鼓動著一種“患寡不患均”的思想；二是他們的基本生活開支大部分是靠政策來支持，只有保證政策的長久跟進，才能確保他們的基本生活。

(三)生活開支維度

一個家庭有其必然的生活開支，且每戶貧困戶的生活開支不盡相同。 在搬遷后，貧困戶生活開支會隨著地域的變化、社會關系的變化以及新的環境需要而有所改變，不再和以前住在農村的生活開支一樣。 尤其是在農村有土地的這一類貧困戶，搬遷之后的生活開支變化比較明顯，一是土地所帶來的收入在搬遷后明顯減少，二是生活必需品的消費明顯增加，比如蔬菜、大米等之類生活必需品，三是為新的社會關系所支出的，比如在新環境下的白事喜事方面的人情支出。 此外，由于城市和鄉村的社會公共服務水平不一樣，引起的業余生活消費也有所變化。 一些搬遷家庭中有未成年人的，在城市的社會公共服務條件下，會增加新的支出，比如一些游玩性的費用。 生活開支維度給搬遷貧困戶帶來的問題，還在于消費水平和消費指數上的影響。 新環境下，常規生活支出不同于鄉村，人類購買東西的類比心理是在任何時候都存在的，搬入新環境后，比較的對象不一樣，自然支出的額度就不一樣。 因此，貧困戶在搬遷后，新的社會關系帶來新的生活氛圍，維系這種關系的人情世故，建立在一定的生活開支基礎之上。 搬遷前的親情維系和大部分不能短時間丟掉的社會關系仍要持續，搬遷后的新關系形成以及相應的社會關系是新的生活開支。 如果貧困戶在這新舊之間處理不當，搬遷后的可持續生計則會出現一些失衡，最終影響新的社區治理，達不到易地扶貧搬遷的效果。

(四)幫扶責任人維度

所謂幫扶責任人，就是鳳岡縣根據國家及省市縣相關文件精神，在相對應的掛幫單位中為相對應片區中貧困戶選定一名在崗在職職工作為貧困戶的幫責任人，主要負責貧困戶的政策對接及落實，幫助貧困戶盡早脫貧。 鳳岡采取“321”模式的結親掛幫模式，即縣處級以上的干部掛幫3 戶，科級以上的干部掛幫2 戶，一般干部掛幫1 戶。 在“321”模式下，貧困戶的掛幫實現了全覆蓋。 由于幫扶責任人來自不同的單位，掌握著不同的信息，采取著不同的幫扶措施，同時帶來的幫扶成效也是不盡相同的，因此，從幫扶責任人維度來看，主要是外因的影響。 搬遷后的貧困戶最大的問題就是就業問題，如果貧困戶的幫扶責任人是來自社會保障系統，相對而言在就業選擇、就業機會的把握以及就業政策方面的宣傳就有利得多。此外，除了幫扶責任人的單位性質以外，幫扶責任人的自身修養和為人處事風格等其他個人因素都會影響到貧困戶。 比如，在調研中發現，搬遷后某貧困戶，先后有幾次更換過幫扶責任人，一方面，確實是貧困戶對一些政策的理解有偏差；另一方面，幾任幫扶責任人在和該貧困戶相處上有一些未使得雙方和諧相處的因素存在。 幫扶責任人由于身份是國家干部職工，存在較大的流動性。 職位職級的變動在一定程度上也會影響到貧困戶，尤其是幫扶責任人調動所帶來的政策知曉度給貧困戶的就業選擇等方面的改變。 當然，這是干部職工在同一個地方不同崗位的輪換，如果涉及干部跨縣區或更大面積的調動，對貧困戶的幫扶也會有較大影響。 作為易地扶貧搬遷的貧困戶，更多的幫扶是在搬遷后的可持續生計上，搬遷前的幫扶，主要是政策宣傳和思想方面的動員。 搬遷后，幫扶責任人就要和貧困戶一同思考，在新的環境下如何生存，如何有效脫貧，保障脫貧成效，如果幫扶責任人的流動性過大，給貧困戶帶來的選擇面過多或者過雜且前后不統一，便會使得脫貧計劃或者鞏固脫貧成效計劃凌亂，難以達到搬遷脫貧的效果。

(五)社區治理維度

在后續治理、管理和服務上主要存在三大問題。 一是人員結構呈現“三低三弱”特征，構成了治理基礎性、全局性困難問題。 搬遷群眾文化水平普遍偏低，初中及以下文化達4036人，占比62.6%；高中及中專文化541 人，占比為 8.4%；大專及以上文化程度425 人，占比為6.6%，適應和融入城市生活的能力弱；收入普遍偏低，搬遷前搬遷群眾年人均收入僅有3000元，自立能力弱；生力軍群體占比偏低，搬遷群眾中老弱病殘、留守兒童群體有1866 人，占比29%，60%的青壯年外出務工，社區發展動力和活力弱。 二是搬遷后社會生態重置，找不到歸屬感和身份認同感極易導致心理病態的問題。 搬遷群眾“生于斯、長于斯”的社會生態及“日出而作、日落而息”的生活方式，在搬遷后被徹底重置，固有的思想、觀念、意識、習俗及社會生態、社會文化等均須全新構建，歸屬感和身份認同感失落，加之城市生活的“孤島”生態極易導致心理病態，這是后續治理中最主要、最核心的問題。 三是在就業及就醫、就學方面，因自身能力和外部壓力原因，搬遷群眾對生產生活的長期有效保障存在隱憂。 搬遷群眾因為自身素質與能力，原本就業能力就弱，來到城市后更是無所適從，如果黨委政府的關心和扶持跟不上，“三就”問題特別是就業問題極易成為引發搬遷群眾生產生活系統性的關鍵問題。 這三個方面的問題，總的來看，就是新成型的社區在“三治”融合上的問題。 新社區的建立，其自治基層是新成員之上，這其中摻雜著來自各個鄉鎮的不同風土人情，一些群眾的道德行為規范也不盡相同，新的德治氛圍和架構要慢慢形成和發展，此外就是在新社區背景下以及城市的環境中，更容易觸及一些法律紅線和底線，這正是新社區所需要面臨的法治問題。

四、政策建議

綜上分析，易地扶貧搬遷后的貧困戶在可持續生計上仍然存在一些問題，為構建易地扶貧搬遷安置地新的社區治理體系，推動形成社區治理體系和治理能力現代化，讓搬遷群眾住得安心、生活舒心、過得放心、充滿信心，本文擬出以下幾個方面的建議。

(一)加強職業技能培訓，增強農民的創收能力

從致貧原因的維度來看，搬遷后的可持續生計最大問題還是在于貧困戶的就業方面。 搬至城市的集中安置點后，大部分搬遷戶就會失去土地，當然這里的“失去”主要是指對土地的使用權或者經營權。 在搬遷戶中，大多數都是以農業為生，搬遷后就得靠務工來維系生計。 由于知識結構、技術等方面的問題，搬遷的貧困戶僅靠世代傳承的傳統農技，難以在新環境下增加收入。 因此需要進行一定的職業技能培訓，增強農民的創收能力。 結合搬遷群眾自身條件、就業意向、市場需求，有針對性地開展職業技能培訓。 首先，是根據集中安置點的工廠需求來看，解決工廠招工的生源問題。 一方面是在社區的工廠組織技術培訓，另一方面是社區以及上一級政府或者其他職能部門，根據工廠實際按期組織培訓，滿足社區工廠勞動力需要。 其次，經過調研發現，搬遷的貧困戶外出務工的仍然占據大多數，據不完全統計，鳳翔社區全年外出務工超過9 個月人數的占48.3%。 由此，相關職能部門應根據勞動力市場需要組織協調相關的職業技能培訓，讓搬遷的貧困戶敢于外出務工，確保外出務工一定有收入。再次，就是普惠性政策以及就業補助相關政策要落實到位，從調研數據來看，搬遷后的貧困戶全年務工時間為0的人數占比較大，約為37.8%，這部分人當中，多數是缺乏勞動力甚至沒有勞動力，僅靠相應的政策來維系搬遷后的可持續生計，因此針對這部分搬遷群眾，要做好相關的政策落實，確保搬得進來，住得下去，穩得起。

(二)增強非正式組織的作用，發揮社會資本能力

城市集中安置，搬遷后形成新的社區，社區中形成新的群體，在社區治理中，要使這些群體團結起來，利用群體來健全社區治理。 在調研中和社區進行訪談時發現，這部分群體中，往往都一個“主心骨”，不管是傳播正能量的還是為社區治理帶來困難的群體，只要抓好管好主心骨，問題自然解決。由此看來，要增強這類非正式組織的作用。 首先，各片區依據片區實際，選定理事會成員，管好“主心骨”，讓其來協調居委會和群眾的關系。 其次，充分發揮社會力量，比如一些志愿服務活動，針對一些特殊群體，如殘疾人、孤寡老人、留守兒童等進行具有針對性的志愿服務，讓其感受到社會的溫暖和社會的關注，增加其住得下來、穩得住的信心。 再次，鼓勵和支持搬遷群眾的自主創新活動，如群眾自行組織的一些競技類、棋牌類活動，增加特殊群體的互動性。

(三)轉變貧困戶消費觀念

新的環境自然會帶來新的消費，新的消費自然會形成新的消費觀。 根據上文分析，貧困戶搬遷后，有些消費項目必然會增加，但也有一些消費項目可增加也可不增加。 如何引導其不增加沒必要的消費，合理消費必然支出的消費，一方面，加強宣傳，讓搬遷的貧困戶樹立純正的人情觀，不趨炎附勢，不盲目攀比；另一方面，在社區重要的交通節點上，開設生活超市，減少其購物成本，同時增加商品和貨幣在社區的流動，帶來新的收入增長源。 此外，一種新的消費觀的形成，需要較長時間。 可以以增加社區互動性來促進新消費觀的形成，如定期舉行“勤儉持家”等榮譽家庭稱號的評選，讓合理消費的概念植入人心，平衡家庭收支，確保搬遷后的可持續生計。

(四)加強幫扶責任人培訓，樹立良好的扶貧觀

幫扶責任人在一定程度上可以有效地解決貧困戶搬遷后的可持續生計，對政策的傳達，對貧困戶發家致富想法的支持等，幫扶責任人的作用都不容小覷。 針對當前幫扶責任人存在的問題，應加強幫扶責任人的培訓，樹立良好的扶貧觀，有效引導貧困戶做好搬遷后的可持續生計管理。 首先，各個行政單位應按照相關要求，做好扶貧指導，并結合自身單位實際以及功能職能，充分發揮幫扶責任人的主觀能動性，為貧困戶脫貧致富出謀劃策。 其次，搬遷貧困戶的生源所在村社區以及新的社區做好相互協調，讓幫扶責任人理清理解搬遷前后的差異所在，合理有效引導貧困戶。 再次，縣一級應做好統籌安排，加強幫扶責任人的政策等各方面的培訓，避免幫扶責任人了解的政策還不如貧困戶多的現象，切實做到幫扶有效，有效幫扶。

(五)加強公共服務體系建設，形成治理有效的新型社區

搬遷后居民農閑時間多于農作時間，甚至部分搬遷戶完全失去農作時間，只是部分相對應的換成了務工時間。 而且集中安置帶來的不同點還在于相對于搬遷前居住更為集中，人口密度更大。 人口更為集中則要求相應的公共服務體系要跟上，這才有利于新的社區治理。 尤其是在科教文衛方面，要完善相應的基礎設施，讓貧困戶搬進來，學有學堂，醫有醫院，老有所依，建立健全新型公共服務體系。 從社區治理來看，要有效和充分發揮“三治”的作用。 首先，引導“自治”，加強民眾參與。 集中安置后形成新的社區，這本身就是充分發揮自治的表現，但還需要進一步加強，設立相應的支部，讓各片區的黨員活躍起來，以黨建為引領，有效引導搬遷后的貧困戶形成自治氛圍。 其次，激發“德治”，發揮新鄉賢作用。 搬遷后形成新的社區，漸漸地就會產生一些“鄉賢”，這些鄉賢受到更多人的尊重和信任，要充分發揮這些“鄉賢”的作用，激發新的道德觀念，如社會公德心等。 再次，貫穿“法治”，保障民生。 不管是引導群眾參與自治還是激發新型德治，都要以“法”為中心來貫穿整個治理。