鄉村振興戰略背景下鄉村干部話語權問題研究

崔 潔

(天津師范大學 馬克思主義學院，天津 300384)

“鄉村是我們黨執政大廈的地基，鄉村干部是這個地基中的鋼筋，位子不高但責任重大。”[1]本文中討論的鄉村干部主要是指身處鄉村基層工作一線、直接服務于農業農村農民的干部，既包括行政體制內的鄉鎮公務員、事業編干部，又包括非行政體制內但由財政發放工資的村級專職干部。鄉村干部是最熟悉鄉村基層實際且最接近鄉村基層群眾的公權力行使者，是黨在鄉村各項路線方針政策的宣傳者、貫徹者和帶頭實踐者，因而也是實現鄉村振興的關鍵力量。鄉村干部借由自身話語權而形成的對鄉村群眾的引領力、組織力和號召力直接關系到鄉村振興戰略在鄉村基層的貫徹落實，進而影響到鄉村振興的實現進程。我國廣大鄉村地區“既是產生利益沖突和社會矛盾的‘源頭’，又是協調利益關系、疏導社會矛盾的‘茬口’”，[2]239而且制度應對不確定性很高。正如賀雪峰等學者所提出的，“不應當指望有一種完美的制度可以應對與解決所有鄉村善治的問題，而應當依據實際情況進行制度調整。這個制度調整的關鍵是要讓鄉村干部具有發揮主動性的空間”[3]。讓鄉村干部具有發揮主動性的空間，其基本前提就是要確保鄉村干部享有必要且充分的話語權。

一、鄉村干部話語權釋義

關于話語權的內涵，學界存在頗多爭議。總的來說，爭議的觀點主要分為以下三類：

一是權利說。皮埃爾·布迪厄提出，話語權“并非單純的‘能說’，更意味著有權利說，即有權利通過語言來運用自己的權力”[4]。李水金認為，話語權不僅是一種言說、交流、辯論等的言語權利，而且還是公民表達其利益、思想與需求的行為權利。[5]

二是權力說。米歇爾·福柯是最早提出“話語即權力”命題的學者，在他看來，話語與權力之間存在著一種隱形的循環共生關系，兩者相互生產又互為渠道。“權力之所以有效，是因為它具有話語生產性，而話語不僅是權力的表現形式，而且還受到權力的制約。”[6]徐國民提出，“話語權力既是話語本身對客觀世界的解釋力和說服力，又是信息傳播者通過對媒介的控制并擁有傳播主體信息的權力，它是執政黨執政合法性的根基”[7]。

三是影響力或支配力說。相當一部分學者認為，話語權是指話語主體潛在的現實影響力，是一個人經濟地位、政治地位與社會地位的綜合體現。張健提出，話語權一方面是一種社會資源，具體體現在運用話語的資格與好處上；另一方面，話語權還是支配話語的能力與程度，在實踐上它是一種社會力量，具有一定的影響力和支配力。[8]總的來說，“話語權就是一種掌握、控制、支配和闡釋話語的權利與權力，就是對話語背后的是非判斷、價值取向和意識形態進行引導和塑造的一種資格、能力、身份與地位”[9]。它具有一定的社會影響力或支配力，能夠通過媒介價值及其形成的社會輿論影響社會心理，進而影響公眾行為和社會發展方向。

立足于話語權的內涵闡釋，可以得出，鄉村干部話語權是指鄉村干部掌握、控制、支配和闡釋其權限范圍內話語的權利與權力，是鄉村干部通過自身話語及其輿論效應而形成的社會影響力與號召力，具體包括對鄉村振興戰略實施進程中各類公共事務的解釋權、表達權、引導權。鄉村干部話語權本質上是鄉村干部對鄉村場域中各種“話語”資源的支配力問題。通俗地說，就是有話能說、有話可說、有話會說、說了管用。在鄉村振興戰略背景下，在現階段鄉村干部話語權普遍弱勢的形勢下，鄉村干部話語權問題凸顯出重要的時代價值。鄉村振興是一項長期艱巨復雜的重大任務，鄉村干部只有適度掌握并合理行使其話語權，才有可能協調好鄉村各種利益關系，疏導好鄉村各種社會矛盾，才能更好地說服群眾、掌握群眾并組織動員群眾參與到鄉村振興戰略的具體實施中。

二、新中國成立以來鄉村干部話語權的歷史嬗變

從新中國成立至今的70年間，我國鄉村干部的話語權經歷了一個從強勢到式微再逐步增強的曲折變化過程。20世紀50年代到70年代末的人民公社時期，鄉村干部通過人民公社對農村進行直接管理控制，在高度集權的生產與管理模式下，在當時較為閉塞的鄉土社會中，鄉村的政治資源、經濟資源和社會資源大都掌握在鄉村(公社)干部手中，因而鄉村(公社)干部在村民群眾中具有非常高的權威，總體上處于一種話語權強勢地位。從20世紀80年代起，在以家庭聯產承包責任制為核心的農村制度變革的推動下，我國鄉村治理格局發生了深刻的變化。人民公社體制下的“命令-服從”型管理關系被逐漸改變，取而代之的是“鄉政村治”的多元主體治理方式，村民自治賦予了村民更多的話語權。伴隨著村民民主與法制意識的增強，村民的話語表達意識和能力也逐步增強，鄉村干部的話語權開始逐步弱化。20世紀八九十年代以后，隨著鄉鎮政府機構的擴大，鄉鎮政府財政缺口也逐漸增大，因此加大了對農民的索取力度。一些鄉鎮政府對農民要糧(農業稅)、要錢(三提五統)、要命(計劃生育)[10]的“三要”行為不僅加重了農民群眾的負擔，而且一些鄉村干部在征收稅費過程中的粗暴行為還傷害了群眾的感情，損害了干群之間的關系，破壞了鄉村干部在群眾心中的形象，鄉村干部的號召力和影響力逐步流失，客觀上削弱了其話語權。

進入21世紀以來，尤其是2006年國家徹底取消農業稅及其他針對農民的稅費后，“以農養政”的時代就此終結，鄉村社會作為一個賦稅實體的意義大為下降，不少鄉鎮政府成了“懸浮型”政府。一方面，受鄉鎮財政資金的緊約束，鄉村社會內生供給公共品的能力有所下降，鄉村基層公共物品供給的主要責任由鄉鎮轉移至村莊社區；另一方面，在鄉村社會利益再分配空間和能力大幅壓縮的情況下，鄉村真正地實現了去政治化，(1)賀雪峰認為，鄉村去政治的關鍵并不在于政治的形式，更不在于國家在鄉村的政治運動，而在于鄉村社會是否還具有進行利益再分配的空間和能力。正是在鄉村再分配利益的空間和能力上，取消農業稅后，中國鄉村去政治化才得以真正實現。參見文獻[11]。鄉村干部手中直接支配的政治與社會資源減少。上述兩方面的原因使得村民群眾對鄉村干部的依存度和期望值逐步降低。在此背景下，鄉村干部的話語權進一步減弱。

黨的十八大以來，隨著精準扶貧工作的深入推進，黨中央從頂層設計方面針對鄉村問題做出了許多新的部署。在此形勢下，公共財政向鄉村傾斜，公共資源向鄉村聚集，公共服務向鄉村延伸，鄉村基層黨組織建設和干部隊伍建設不斷強化，客觀上提升了鄉村干部的話語權。然而，不能否認的是，鄉村干部依然面臨著自身話語權無法滿足日趨現代化的鄉村治理要求和日益多元化的群眾需求之間的矛盾。一方面，在各級政府都希望鄉村不起沖突、不出麻煩、不生矛盾的工作傾向和維穩期待下，不少鄉村干部都本著“可以不做事，千萬別惹事，一定別出事”的“不出事邏輯”和“避責”思維戰戰兢兢地工作。有的鄉村干部在工作中習慣性地以拖應變，對群眾連哄帶騙，逐漸失去了公信力。另一方面，鄉村干部的工作壓力十分繁重。鄉村干部的事務繁多瑣碎，除了要日常對接上級職能部門的任務要求外，還要時常應付各種臨時任務。新華社《半月談》雜志的一項調查顯示，我國中部某地區平均每個鄉鎮副職領導要對接18.8個縣級部門。[12]鄉村干部的話語發展空間在多重擠壓下變得較為狹窄，呈現出話語權弱勢的局面。

三、十八大以來鄉村干部的話語權現狀

現階段鄉村干部普遍面臨著“權小、責大、事多”的困局，普遍遭遇著“檢查考核多，工資待遇低，工作壓力大”的苦楚，普遍承受著“督查檢查頻繁、問責濫用、壓力‘甩鍋’、處處留痕、材料論英雄、庸懶干部、典型速成、政策打架、上升‘天花板’與幸福感缺失”的痛點[13]。鄉村干部所面臨的諸多困局、苦楚與痛點共同造成了他們說話沒底氣、有話不想說、說了沒人聽的話語權弱勢局面。越來越多的鄉村干部在公開場合不愿說真話、不想說實話、不敢說心里話，甚至直接就不說話。就當前情況來看，鄉村干部話語權弱勢問題主要表現在以下幾個方面：

(一)鄉村干部權小責大，說話沒底氣

1.權責不對等

“上面千條線，下面一根針；上面千把錘，下面一顆釘。”鄉村基層上要承接省、市、縣的各項任務，下要直面最基層村民群眾的各種訴求。鄉村干部的權力雖然不大，但壓力卻不小；工資雖然不高，但職責卻不少。責任大但權力小是鄉村干部工作面臨的矛盾之一。上級政府把各項任務攤派到鄉鎮基層，并要求他們把與之相關的問題也化解在一線、處理在基層，卻并未充分賦予他們與任務相對等的財權與事權。財權和事權是話語權的基石，鄉村干部只有擁有一定的財權和事權后才會有相應的話語權。然而目前，在上級人、財、物沒有充分向鄉鎮基層傾斜的地區，鄉鎮基本都處于一種“有政無財”或“有官無權”的尷尬境地。多數鄉鎮地方面臨經濟資源與政治資源匱乏的問題，不僅財權小，財權與事權不相匹配，而且事權也小，需處理的問題與治理權限不相匹配，使得上級部門制定的不少美好政策到鄉鎮基層后都會變成難以執行的尷尬政策。

在權責不對等的體制下，鄉村干部成了上擠下壓的“豆餅干部”。一方面會由于無法高質量完成上級布置的任務而遭受上級問責，另一方面又會由于缺少資源和權限無法妥善為群眾服務而遭到群眾不滿。此外，多數村干部也飽受權責不對等問題的困擾。當前我國大多數村莊尤其是經濟困難地區的村莊缺少穩定的集體產業，或者面臨村集體經濟“空殼化”的問題，因而不少都處于“無錢辦事”或“無人管事”的困境。由此使得村干部在村民群眾面前說話沒有分量，自然也就沒有影響力和號召力，甚至一些村的正常村務工作都不易開展。在此情況下，一些村莊的話語權逐步流入經濟條件相對較好的宗族勢力或經濟能人手中，因而使得鄉村干部的話語權處于相對弱勢的地位。

2.工作壓力大

鄉村干部既要面對群眾的辦事需求，又要完成上級單位下派的繁重工作任務，還要經受各種考核的壓力，因而承受著身體和心理的“雙重高壓”。“權力小、責任大、加班多、工作累”是鄉村干部日常工作壓力的真實寫照，“眼睛一睜，忙到天黑，加班是常態，不加班是例外”是大多數鄉村干部每天的工作狀態。當前，我國鄉村干部面臨的最大苦楚是文件多、會議多、平臺多、檢查考核多，以致造成了基層的痛點、堵點、難點不斷。上級部門文山會海，鄉村干部收文參會應接不暇，而且動輒就會遭受問責。過度繁重的任務和不斷泛化的問責讓鄉村干部長期處于精神緊繃、壓力巨大的“亞健康”狀態，因此，鄉村干部工作上的獲得感普遍較低。

除此之外，鄉村干部還時常被領導忽略、被群眾誤解，因而飽受雙方面的夾板之氣。一方面，鄉村干部出業績時往往得不到領導的及時認可肯定，而出問題時卻總會被第一時間問責批評；另一方面，不少群眾對鄉村干部往往缺乏基本的信任，鄉村干部對村民的辛苦付出通常會被認為是理所應當，而當他們的工作出現紕漏時，得到的往往不是理解而是投訴和怨恨。隨著鄉村振興戰略的加快實施，中央、省、市縣層層下達的任務與考核指標越來越多，而且通常都有時間進度要求，因此，目前來看，鄉村干部工作壓力與精神壓力仍然在逐步加大。來自工作與生活的各種壓力使多數鄉村干部都心力交瘁，不少鄉村干部都倍感無奈、無助，因而也“無語”。

(二)鄉村干部職業倦怠，有話不想說

1.經濟收入低

馬克思曾提出，“群眾對這樣或那樣的目的究竟‘關懷’到什么程度，這些目的‘喚起了’群眾多少‘熱情’。‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”[14]。鄉村基層是工作與生活條件最為艱苦的地方，要喚起鄉村干部工作的熱情，除了要不斷加強鄉村干部隊伍建設，還要盡可能滿足他們基本的物質利益需求。習近平曾強調，“廣大基層干部任務重、壓力大、待遇低、出路窄，要把熱情關心和嚴格要求結合起來”[15]。然而，當前除少數發達地區外，多數欠發達地區的鄉村干部大都經濟收入低，福利待遇差，家庭壓力大。因此，鄉村干部不僅面臨著前文所述的因責大、活多、人少而導致的職業壓力問題，而且還面臨著因收入低、待遇差而導致的生活壓力問題。

不少關于鄉村干部生活的調研數據都顯示，對于多數鄉村干部來說，基層干部這一職業帶給他們的不是幸福感和獲得感，而是生活壓力大的難言之隱和家人不理解、不支持的后顧之憂。經濟收入低、生活壓力大降低了鄉村干部的獲得感和幸福感，影響了鄉村干部干事創業的積極性和主動性，挫傷了鄉村干部為民服務的使命感和宗旨感，因而也就無法全身心投入到鄉村基層繁重的工作中去。長此以往，勢必會影響到鄉村戰略的具體實施。

2.上升空間小

鄉村干部身處社會治理的最基層，升職空間十分狹小，多數鄉村干部感覺到仕途無望、前途渺茫。

一方面，就國家行政體制之內的鄉鎮公務員與事業編干部而言，他們能夠升任的最高職務就是科級干部，而且與市縣機關相比，大多數鄉鎮僅有少數幾個正科級職數，占比較低。受此影響，一些鄉鎮干部出現了較為嚴重的職業挫敗感和倦怠感。有的會把自己從事的鄉村工作視為雞肋，認為丟之可惜，留之無味，自然也就不會全身心投入到工作中；有的在發覺晉升無望后，尤其是一些年輕干部，會下決心放棄工作，逃離鄉鎮，使得鄉村干部職務出現越來越多的空缺。此外，即便是同處于行政體制之內的鄉村干部也有公務員與事業編之分，而且兩者之間的待遇也有不小差距，在相同級別情況下，公務員待遇通常都高于事業編。因此，對于那些在鄉鎮基層一線辛勤工作的事業編制干部來說，由于身份的限制而不能與公務員干部享受同工同酬，勢必會讓他們產生強烈的心理落差感，進而會影響到這一群體的工作積極性和主動性。

另一方面，就游離于國家行政體制之外的村干部而言，上升空間就顯得更為狹窄或幾乎沒有上升空間。現階段，除個別地區的少數“村兩委”正職被納入到行政體制之內外，我國農村地區的絕大多數村干部是不在編的“村民”干部。他們的工作壓力與編制內的鄉鎮干部相比有過之而無不及，然而他們的待遇卻相差懸殊。在此情況下，村干部的身份對不少村民群眾來說并沒有實質性的吸引力，甚至一些已經被推選為村干部的村民寧愿務農或打工也不愿意接受村干部的任命。受此影響，一些村莊出現了年輕人不愿當村干部、當村干部的是“老弱病殘”的尷尬局面，不僅影響了日常村務工作的開展，而且勢必會影響到鄉村振興戰略在這些村莊的實施。

(三)鄉村干部話語影響力小，說了沒人聽

1.不說“群眾的話”

“理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本。但是，人的根本就是人本身。”[16]鄉村干部的工作性質注定了他們要時常與村民群眾打交道。鄉村干部要想說服群眾、掌握群眾，就必須要抓住村民群眾這一根本，善用群眾語言與群眾交流溝通。這既是鄉村干部發揮黨的優良傳統、貫徹黨的群眾路線必須要掌握的基本能力，也是鄉村干部提升宗旨意識、改善黨群關系的具體行動。“到什么山頭唱什么歌”，村民群眾大都喜歡聽貼切生活、樸實無華、直來直去、通俗易懂的接地氣的話，而非學究式的高深理論。當前一些鄉村干部說話辦事不被群眾認可和信任，就是因為不能站在群眾的立場上說群眾的話，不善講甚至不會講群眾的話。一些鄉村干部習慣性地自說自話，打官腔說官話，而官腔官話中往往充斥著空話、套話和大話等，干群之間有了“隔心墻”，群眾自然會產生反感，不愿聽更不愿說。

毛澤東曾在《反對黨八股》一文中提到，“如果我們沒有學會說群眾懂得的話，那么廣大群眾是不能領會我們的決議的。我們遠不是隨時都善于簡單地、具體地、用群眾所熟悉和懂得的形象來講話”[17]。習近平對此也曾指出，“有干部不會同群眾說話，在群眾面前處于失語狀態”[2]146。鄉村干部不能說“群眾的話”，表面上體現出缺少與群眾交流溝通的能力，實際體現的卻是其亟待改進的黨風、政風與作風。有的干部不是實實在在為群眾謀利益，而是“認認真真走過場”，出現了脫離群眾的話語形式主義。干部只有修煉百姓情懷，虛心拜群眾為師，把說群眾關心關切的話、說充滿真情實感的話、說解決群眾實際問題的話內化為思想自覺，外化為言行自覺，才會徹底地贏得群眾認可信任，才能說服群眾掌握群眾。

2.好話傳不開

盡管當前絕大多數鄉村干部為群眾服務的態度意識和能力水平都是合格的，但是少數鄉村干部不作為、假作為、慢作為與亂作為的不當行為，卻在一定程度上損壞了鄉村黨員干部的整體形象，客觀上加劇了村民群眾對鄉村干部群體的誤解、抵觸和不信任。當前我國不少地區的鄉村干部都面臨一種工作上的尷尬境地，即明明為村民群眾做了好事實事，卻不被村民群眾認可接受。究其原因，一方面確實是由于個別鄉村干部的不當行為影響了其受群眾信任的程度；另一方面，還因為現階段是網絡和自媒體發達的新時代，網絡和自媒體在為鄉村干部工作帶來更多便利的同時，也讓鄉村干部接受了四面八方更多層次、更多角度的全方位監督。鄉村干部整體上人微言輕，缺乏與社會和媒體平等的話語權和解釋權。他們做了好事往往傳不開，而一些負面的事情卻會很快被“傳千里”。有時個別鄉村干部的不當作為和負面形象會被一些不負責任的媒體捕風捉影甚至無限放大，這種“污名化”的行為也使得鄉村干部群體經常被群眾誤讀，失真的網絡與社會言論打擊了一批勤勤懇懇的鄉村干部干事創業的積極性。鄉間流傳著“中央是恩人、省里是親人、市里是好人、縣里是壞人、鄉里是惡人、村里是仇人”的說法，這種說法雖有調侃的成分，但也從另一角度說明了鄉村干部工作的不易。

鄉村振興的國家頂層設計與上級規劃決策往往是宏觀的，需要深入到基層一線去更具體微觀地落實才會有實效。基層工作帶有創造性與不可操控性，“如果凡事總是好話上面講，惡人基層做，上級‘請客’，下級買單，就可能削弱基層治理權威”。[18]這不僅會削弱鄉村干部的話語權，而且會影響干群之間的關系，有損鄉村干部說話辦事的影響力、組織力和號召力，從而使得鄉村干部講話沒人聽、承諾沒人信、說話傳不開，以至于辦事也沒人跟。

四、制約鄉村干部話語權提升的主要因素

(一)鄉村集體經濟發展水平不高

30年前，習近平在寧德主政時就曾提出，“我強烈地感覺到：在扶貧中，要注意增強鄉村兩級集體經濟實力，否則，整個扶貧工作將缺少基本的保障和失去強大的動力，已經取得的扶貧成果也就有喪失的危險”[19]。鄉村集體經濟實力不僅是扶貧工作的基本保障，同時也是鄉村振興的基本保障，而且還是鄉村干部話語權的基本保障，鄉村干部的話語權是以鄉村集體經濟發展為前提基礎的。實踐證明，鄉村集體經濟的發展不僅在一定程度上決定著鄉村基層黨組織的發展，從而決定這一地區鄉村干部的領導力和行動力，而且還在一定程度上決定著鄉村精神文明建設的發展，從而決定著一地區村民群眾的精神素質和集體意識。因此，鄉村集體經濟的發展不僅是經濟問題，而且是不容忽視的政治問題。俗話說，“手里沒把米，喚雞都不來”。鄉村干部對村民群眾說一千道一萬，都不如給他們帶去一點實實在在的利益作用大。如果沒有強大的鄉村集體經濟作為物質基礎，鄉村干部們再親民動聽的話語也勢必會缺乏組織力和領導力。

改革開放40多年以來，我國鄉村集體經濟發展取得了顯著的成就，但從總體來看，鄉村集體經濟的總體發展依然較為落后。受發展基礎薄弱、集體資源匱乏、市場意識缺失、發展動力不足、村級遺留問題多等多種主客觀因素的限制，不少地區尤其是中西部老少邊窮地區的鄉村集體經濟發展水平仍然普遍不高，鄉村集體收益較低的情況仍然比較普遍，“懸浮鄉鎮”、“空殼村”(集體經濟薄弱、財政虧空的村莊)、“薄弱村”仍然不在少數。媒體報道顯示，“不少鄉村都在負債前行，一些村集體負債過高，有的地方村均負債數百萬元。此外，村債還呈現出‘舊債未消、新債又來’的特點”，[20]成為困擾鄉村基層治理的難題。一些鄉鎮和村級組織甚至由于缺乏償還欠債能力而影響了自身的公信力。經濟話語權的缺乏在客觀上不僅限制了鄉村干部的治理能力和治理水平，而且限制了他們為群眾辦實事、辦好事的服務能力，如此循環，自然也就不利于鄉村干部對話語權的掌握。

(二)鄉村干部群眾工作本領不強

鄉村干部話語權的提升不僅需要“本錢”，而且需要本領。毛澤東同志曾提出，“我們隊伍里邊有一種恐慌，不是經濟恐慌，也不是政治恐慌，而是本領恐慌”[21]。新時代鄉村干部依然面臨本領恐慌的問題，而且隨著鄉村治理現代化的推進，鄉村干部“本領恐慌”的問題有加重的趨勢。當前鄉村干部缺少群眾的政治信任是制約他們話語權提升的重要因素，而之所以缺少群眾的政治信任就是在于缺少服務群眾的本領。一方面，現階段鄉村干部滿足群眾美好生活需求的本領有待加強。村民群眾是最講求實際的，對村民來說，“一步實際行動比一打綱領更重要”[22]。他們聽不慣也聽不懂干部的高談闊論，因此鄉村干部的話語權不能只是靠說得好聽，而是要多問民需，多紓民困，多組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾，多辦順民意、解民憂、增民利的實事，及時解決群眾的痛點和苦楚。治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦，只有讓村民群眾有更廣泛的實實在在的獲得感，才能提升群眾信任度。另一方面，“其身正，不令則從；其身不正，雖令不行”。一些鄉村干部的思想與政治自覺性不足，拒腐防變能力不強，擔當責任意識不強，甚至是小官巨貪。這種發生在基層的“微腐敗”損害的是群眾的切身利益，啃食的是農民群眾的獲得感與幸福感，揮霍的是黨的公信力和執政基礎，流失的是農民群眾對鄉村干部的政治信任的珍貴資源，其最終結果必然就是“說話沒人聽、說話沒人信、辦事沒人跟”。

習近平曾強調，“語言的背后是感情、是思想、是知識、是素質。不會說話是表象，本質還是嚴重疏離群眾，或是目中無人，對群眾缺乏感情；或是身無才干，缺乏底蘊；或是手腳不干凈，形象不好缺乏正氣”[23]。自2006年農村稅費改革之后，村民群眾對鄉村基層組織的依賴性有所降低，在此情況下有的鄉村干部就出現了角色錯位，有的逐漸脫離農民群眾，看不起群眾，怕接觸群眾，不服務群眾也不關心群眾。新時代，面對村民群眾日趨多層次和多元化的需求，鄉村干部不僅要不斷加強自身的作風建設，以更加嚴格的標準要求自己，還要多提升做好群眾工作的本領。只有如此，才能贏得村民群眾的政治信任，才能真正解決“說了白說”的問題。

(三)鄉村制度保障不充分

制度是鄉村基層治理現代化的重要保障。合理的制度供給能夠有效規范鄉村干部的行為，提高鄉村基層治理的效率，進而推動鄉村基層治理現代化的進程。而如果制度供給過剩或有效制度供給不足，一則制度性腐敗出現的可能性會加大，二則制度性投機出現的可能性會加大，三則會出現制度保障力不足的問題，而三者都會直接間接或潛在地影響到鄉村干部的話語權，進而影響鄉村基層治理的實際效能。近年來，隨著鄉村基層治理改革的不斷深化和鄉村振興戰略的加快實施，各級政府針對鄉村基層治理的制度供給和政策輸出力度也在不斷加大，名目繁多且標準不一的體制機制與政策規章如雨后春筍般層見疊出，致使現階段鄉村制度供給在一定程度上出現了低效制度供給過剩而有效制度供給卻不足等問題。就當前實際需求情況來看，一些制度的存在或運作意義并不是很大。鄉村基層治理呼喚制度供給，但制度作為一種外在的約束和規范，其供給并非越多越好或越少越好。制度供給總量如超出實際需求，就很容易產生適得其反的效果，甚至會引發制度間的相互掣肘，不僅不利于提高鄉村基層治理的有效性，反而會加重鄉村干部的思想和精神負擔，束縛鄉村干部工作的有序開展。而如有效制度供給不足，鄉村干部的相關工作可能就會缺乏保障。

當前鄉村基層中的政權干預機制、部門承接機制、行政發包機制、權責配置機制、合作互動機制、利益協調機制、考核評價機制等方面都程度不一地存在一些不盡合理的因素。一方面，過多的制度條款、繁文縟節和條條框框像一張不透氣的制度密網，使得鄉村干部“辛苦”更“心苦”。動輒就一票否決的機制、處處事事問責的機制和壓力型體制使得不少鄉村干部誠惶誠恐、如履薄冰。另一方面，在一些方面又缺乏充分保障鄉村干部合法權益的制度和政策，甚至存在規定職責義務的制度政策多，而保障權益的制度政策少的問題。各級部門創設制度的目的是保障和規范鄉村基層治理，然而以制度化管理的名義而出現的低效制度供給過量，或規范和限制過于泛化，而有效的制度供給卻不足，不僅不會起到理想的規范目的，反而會因為制度間的相互掣肘而限制治理的有序推進，束縛鄉村干部主觀能動性的發揮。當前由于低效制度供給過量而有效制度供給不足而引發的一些顯性和隱形問題，不能不令人擔憂。

五、新時代鄉村干部話語權提升的主要路徑

習近平強調，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策”[23]。如果最熟悉最了解鄉村基層的鄉村干部都沒有適度的話語權，鄉村振興也就無從談起。鄉村干部的話語權在一定程度上影響著鄉村基層社會的治理成效，也決定著鄉村振興戰略能否在鄉村基層順利實施。現階段鄉村干部話語權不足的問題不能長期存在下去，必須從以下幾個方面著手解決。

(一)把農民群眾組織起來，發展壯大集體經濟

2017年中央一號文件明確強調要“發展壯大村級集體經濟”，2018年中央一號文件要求各地要“探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”，2019年中央一號文件再次強調要“因地制宜發展壯大村級集體經濟，增強村級組織自我保障和服務農民能力”。發展壯大鄉村集體經濟是鄉村振興戰略的重要組成部分。推動鄉村集體經濟發展既是實現鄉村產業振興的重要基礎，也是滿足新時代農民群眾美好生活需求的重要路徑。鄉村集體經濟越發展，老百姓的美好生活需求越得到滿足，對鄉村干部的各項工作就會越擁護。總之，發展集體經濟增加群眾收入是關鍵。

新時代要加快實施鄉村振興戰略，最重要的是要把發展鄉村集體經濟擺到其應有的位置。一方面，要加快發展壯大集體產業經濟，探索集體所有制的有效實現形式和良好的運行機制，激活鄉村各類生產要素的潛能，建立符合市場經濟要求的鄉村集體經濟運營新機制，增強鄉村自身“造血”功能，不斷尋找鄉村經濟新的增長點，不斷做大鄉村集體經濟的蛋糕。另一方面，現階段農村單個小農戶獨立發展的現象依然比較普遍，而小農戶存在著信息不對稱、組織化程度低、資源流通性差等局限性，靠單個農戶個體的力量是無法快速增強鄉村集體經濟實力、較快提高農民群眾收入的。

農民合作社是發展與壯大集體經濟的重要載體，因此，發展壯大鄉村集體經濟還需要把農民群眾充分組織起來，不斷提高農民群眾的組織化程度，積極探索新型的組織化形式。例如可以引導農戶之間加強聯合，培育發展各類農民合作社、合作社聯社、專業協會，積極發展跨社區的農戶合作組織，從而為農村資源有序流動建立起更好的運作平臺。只有這樣，才能加快發展好鄉村集體經濟，鄉村干部辦事才會有本錢，說話也才會有底氣。

(二)抓好鄉村基層黨組織建設，增強鄉村干部的群眾工作本領

“鄉村富不富，關鍵在支部”，“給錢給物不如建個好支部”。黨的十八大以來，習近平強調，“要推動鄉村組織振興，打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織”[24]。鄉村基層黨組織是聯系群眾、服務群眾的最前沿，也是實現鄉村振興的戰斗堡壘，鄉村振興離不開鄉村基層黨組織的振興。鄉村基層工作千頭萬緒，要想做好鄉村振興這篇大文章，就要首先抓好鄉村基層黨組織建設，確保基層黨組織在鄉村振興戰略實施中的領導地位。

第一，在加快實施鄉村振興戰略的進程中，上級各部門要放權賦能，有步驟地賦予鄉村基層黨組織更多的話語權，確保鄉村基層黨組織在鄉村社會中的領導權威性。增強鄉村基層黨組織的“話語權”，就是要針對基層黨組織“小馬拉大車”的問題，不斷增加鄉村基層黨組織的決策權，從而增加其決策與辦事效率。

第二，鄉村基層黨組織要從嚴抓好自身標準化、規范化建設，不斷優化組織設置，做到總書記所強調的“應建盡建、設置規范、調整及時、體制明晰”。同時要不斷擴大工作覆蓋面，并加強各領域黨建工作，逐步將其組織威信與干部形象更好地樹立起來，從而不斷提升群眾對其的信任度。

第三，鄉村干部要合理用好手中的職權，不斷增強服務群眾的本領，把解決思想問題和解決農民群眾的實際問題結合起來，把為農民群眾辦實事和提高群眾工作能力結合起來，在解決問題的過程中增強服務群眾的本領，在發展中保障和改善群眾民生，以黨員的“辛苦指數”換來農民群眾的“幸福指數”，在給予群眾實實在在獲得感的過程中取信于民。“一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題。假如我們對這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地擁護我們。”[25]

(三)改善鄉村制度供給，激發鄉村干部干事創業的熱情

在鄉村振興戰略的實施過程中，要不斷優化創新鄉村制度供給，既要解決制度供給泛化與過量的問題，又要解決有效制度供給不足的問題，從而改善現有的制度問題對鄉村基層工作的束縛和對鄉村干部主觀能動性和工作積極性的限制。

第一，針對制度設計不合理的問題，有關部門要不斷暢通上下溝通渠道，在制度設計前充分做好各項調研，充分了解鄉村基層的實際形勢，充分理解鄉村干部的實際需求，因地制宜，實事求是，從而防止出現以加強制度化管理的名義過度加強制度供給的問題出現。

第二，要敢于及時取消不合理的制度，逐步取消存在或運作意義不大的制度，防止制度間的相互掣肘，從而減少過多的制度條款和條條框框對鄉村干部工作的束縛。黨的十九大提出要“建立激勵機制和容錯糾錯機制”，中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，從而讓鄉村干部可以集中更多精力干實事，有更多的成長機會。給鄉村干部善意的監督和更溫暖的人文關懷，進一步釋放鄉村干部干事創業活力。

第三，要不斷塑造風清氣正的基層政治生態，保護鄉村干部聲譽，將容錯糾錯機制和救濟機制結合起來。推行職務職級并行，捅破基層“天花板”，要對干部的“嚴管與厚愛同步”，使鄉村干部“上升通道更寬”。重視來自基層的聲音，給基層更多的“話語權”，讓鄉村干部愿干、想干、肯干。要把鄉村干部從一些無謂的事務中解脫出來，化解鄉村干部的焦慮和疲憊，從而讓鄉村干部擁有更多的話語權。

六、結 語

鄉村干部是鄉村振興戰略在鄉村得以順利實施的組織者和帶頭人，然而群眾歸根結底是鄉村振興和鄉村治理的主體，群眾是鄉村振興過程的實踐者，也是鄉村振興成果的受益者，還是鄉村振興效果的衡量者。列寧曾經說過，“只有相信人民的人，只有投入生氣勃勃的人民創造力泉源中去的人，才能獲得勝利并保持政權”[26]。“金杯銀杯都不如老百姓的口碑”，在鄉村基層地區，誰能贏得群眾的信任，誰就會擁有真正的話語權。鄉村干部的話語權從根本上來說是群眾賦予的，因此需要由群眾去裁判。因此，在鄉村干部選任與考核中要切實尊重群眾的話語權，要不斷增加群眾評議在鄉村干部考核中的權重，最大限度地保障群眾的知情權、參與權、表達權與監督權，變“替民做主”為“讓民做主”，把群眾的問題更多地交給群眾去解決。鄉村干部要認真維護并落實好群眾的話語權，在維護并落實群眾話語權的同時，不斷贏得群眾的信任，從而提升自身話語權。

總而言之，鄉村干部話語權弱勢問題本質上是自下而上軌道不暢通的結果。這一問題需要進一步理性地分析。實現鄉村振興，需要鄉村干部有話語權，但同時又要把握好干部掌握話語權的度。鄉村干部話語權既需要量，又需要質。如果鄉村干部的話語權過大，鄉村干部就有可能越權或濫用權力，從而產生官僚主義或亂作為；如果鄉村干部的話語權過小，又不能擔當好引領村民群眾實現鄉村振興的重任，從而導致尾巴主義或不作為。鄉村干部贏得話語權既不能脫離基層，又不能局限于基層，因為基層反映出來的問題往往并不都是基層的問題。這就需要跳出“三農”看“三農”，跳出“三農”抓“三農”，多從國家層面加強頂層設計。鄉村干部的話語權是動態的，干部贏得話語權不容易，而失掉話語權卻很容易。鄉村干部只有把握好話語權度的界限，慎用話語權，善用話語權，才能更好地推動鄉村振興國家戰略的實施，才能讓農業更強、農村更美、農民更富。