澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估
——基于Check-up Plus 的研究

胡露旖/浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

作為文件管理的重要組成部分，開展文件管理評估工作有利于了解政府機(jī)構(gòu)文件管理的優(yōu)勢與不足，為今后的數(shù)字信息與文件管理政策制定與實踐提升提供依據(jù)。澳大利亞在數(shù)字信息與文件管理評估的實踐探索走在全球前列，通過使用Check-up Plus這一政府信息管理成熟度評估工具綜合衡量各部門的數(shù)字信息與文件管理能力，推動了政府機(jī)構(gòu)信息與文件管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。本文以Check-up Plus這一評估工具為對象，對澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估背景、評估內(nèi)容和評估結(jié)果進(jìn)行研究，總結(jié)其評估實踐的特點(diǎn)，以期為我國相關(guān)工作提供借鑒。

1 澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估背景

為應(yīng)對數(shù)字環(huán)境中信息與文件管理面臨的新挑戰(zhàn)，澳大利亞國家檔案館于2011年相繼頒布《數(shù)字轉(zhuǎn)型政策》（Digital Transition Policy）[1]和《數(shù)字連續(xù)性計劃》（Digital Continuity Plan）[2]，并于2015年發(fā)布《數(shù)字連續(xù)性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）[3]，在保障數(shù)字信息與文件（Digital Information And Records）的真實、完整、可信和可用的基礎(chǔ)上，積極推動政府文件檔案工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其中《數(shù)字連續(xù)性2020政策》為澳大利亞聯(lián)邦政府的信息治理提供了良好的頂層設(shè)計，由國家檔案館主導(dǎo)的衡量政府機(jī)構(gòu)信息管理績效的問責(zé)制是其重要內(nèi)容。這一問責(zé)框架要求，澳大利亞國家檔案館應(yīng)向上級主管部門提交關(guān)于各政府機(jī)構(gòu)數(shù)字信息和文件管理現(xiàn)狀的年度匯報，幫助相關(guān)政府機(jī)構(gòu)改進(jìn)數(shù)字信息與文件管理水平。

為此，國家檔案館在數(shù)字信息與文件管理在線評估方面進(jìn)行了一系列探索。2014年，由國家檔案館組織的在線調(diào)查Check-up Digital正式上線，旨在幫助澳大利亞政府機(jī)構(gòu)精確測試數(shù)字信息管理的成熟度，并為提升數(shù)字化工作質(zhì)量提供明確方向[4]。2017年，國家檔案館開展了一項簡短的在線調(diào)查《數(shù)字連續(xù)性2020聲明》（Digital Continuity 2020 Statement），旨在依據(jù)《數(shù)字連續(xù)性2020政策》提出的三大原則衡量機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)展[5]。2018年，國家檔案館開發(fā)了建立在Check-up Digital基礎(chǔ)上的政府部門在線自我評估工具Check-up Plus[6]。同年7月，Check-up Plus取代了原先的數(shù)字檢查工具Check-up Digital和3年一次的信息文件管理實踐調(diào)查，成為至今政府信息與文件管理使用的主要評估工具。

作為國家檔案館執(zhí)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的關(guān)鍵工具，Check-up Plus為聯(lián)邦政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型議程提供了有力支持，它不僅通過衡量信息和數(shù)據(jù)管理的成熟度這一方式評估了各部門在數(shù)字信息與文件管理上的進(jìn)度，在加強(qiáng)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與國家檔案館上的聯(lián)系溝通方面也發(fā)揮著重要作用。政府機(jī)構(gòu)可利用評估結(jié)果深入了解最佳信息管理實踐并建立相應(yīng)案例庫，確定部門內(nèi)部進(jìn)一步提升數(shù)字信息與文件管理績效的方法，并在今后的工作中為提高數(shù)字信息管理成熟度的相關(guān)項目設(shè)置優(yōu)先級。國家檔案館則可利用調(diào)查結(jié)果提供更具針對性的產(chǎn)品和服務(wù)，將其作為制定數(shù)字信息管理新政策的依據(jù)，確定需重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

2 澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估的內(nèi)容

Check-up Plus是一項旨在收集澳大利亞聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)信息管理能力和行為數(shù)據(jù)的在線自我評估工具，其問卷組織結(jié)構(gòu)與國家檔案館制定的信息管理標(biāo)準(zhǔn)保持一致，以幫助相關(guān)部門有效地創(chuàng)建和管理業(yè)務(wù)信息[7]。評估實施由國家檔案館委托ORIMA公司開展調(diào)查，政府部門成員通過內(nèi)部Check-up協(xié)調(diào)員訪問調(diào)查界面，多次在線提交和修改數(shù)據(jù)，一般在每年7月至9月完成。國家檔案館根據(jù)分析調(diào)查結(jié)果評估聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字信息管理成熟度，并以年度報告這一形式將相關(guān)結(jié)果提交部長。

Check-up Plus問卷包含信息與說明、機(jī)構(gòu)背景、信息管理實踐評估、文件權(quán)限與作為國家檔案的文件管理（Retain as National Archives，下簡稱RNA文件管理）調(diào)查5部分，其中政府機(jī)構(gòu)需要填寫以上第2—4項。問卷設(shè)置以單項和多項選擇客觀題為主，主觀題為輔[8]。下文主要對評估的主體內(nèi)容——信息管理實踐評估、文件權(quán)限與RNA文件管理這兩方面內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)介紹。

2.1 信息管理實踐評估

國家檔案館主張機(jī)構(gòu)采取整體治理的方法，在部門內(nèi)部建立重視信息價值的文化，從而在數(shù)字時代實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這一理念的指導(dǎo)下，信息管理實踐評估依據(jù)《信息管理標(biāo)準(zhǔn)》和《數(shù)字連續(xù)性2020政策》，從信息治理、信息生成、互操作性、信息存儲、信息處置、數(shù)字化業(yè)務(wù)開等6個維度收集數(shù)據(jù)，具體評估內(nèi)容為：一是信息治理方面，包括業(yè)務(wù)實踐和管理機(jī)制建設(shè)兩方面，前者涉及業(yè)務(wù)信息統(tǒng)一管理、信息管理權(quán)責(zé)確立和政府人員信息技能培訓(xùn)3個方面；二是信息生成方面，包括業(yè)務(wù)系統(tǒng)與服務(wù)、數(shù)字化（無紙化）辦公、利用技術(shù)實現(xiàn)流程自動化3個方面；三是互操作性方面，包括元數(shù)據(jù)是否依照部門類別、信息管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采集；四是信息存儲方面，政府部門確保信息可用性所實施的保存策略；五是信息處置方面，政府機(jī)構(gòu)識別、銷毀和傳輸信息的管理機(jī)制；六是數(shù)字化業(yè)務(wù)開展，包括日常工作數(shù)字化、工作人員數(shù)字信息管理素養(yǎng)提升等，此指標(biāo)為2019年新增指標(biāo)。此部分內(nèi)容的評估方式為，讓機(jī)構(gòu)自評其在多大程度上接近調(diào)查表提供信息管理的最佳實踐，五級量表選項為“總是”（超過80%時間）、“通常”（占61%-80%時間）、“經(jīng)常”（占41%—60%時間）、“有時”（占21%—40%時間）和“幾乎不”（少于21%時間）。

2.2 文件權(quán)限與RNA文件管理

文件權(quán)限與RNA文件管理方面的評估內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)文件管理權(quán)限范圍、RNA文件數(shù)量、RNA文件移交國家檔案館情況3個方面，具體內(nèi)容包括：一是機(jī)構(gòu)文件管理權(quán)限方面，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部特定管理部門涵蓋核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的范圍和近12個月信息銷毀情況；二是RNA文件數(shù)量方面，包括數(shù)字文件、實體文件、視聽數(shù)字文件和視聽實體文件的總量、保留為國家檔案的文件數(shù)量和占比預(yù)估等；三是RNA文件移交國家檔案館情況，包括機(jī)構(gòu)移交RNA文件計劃、機(jī)構(gòu)對移交文件的鑒定與解密。對此部分內(nèi)容的評估方式為，機(jī)構(gòu)依據(jù)調(diào)查表提供的主觀題，結(jié)合自身實際情況進(jìn)行填寫，并由機(jī)構(gòu)再次就填寫數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進(jìn)行自評（選擇“完全不確定”、“不確定”、“部分確定”、“確定”或“非常確定”）。

3 澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估的結(jié)果

3.1 澳大利亞聯(lián)邦政府整體信息管理現(xiàn)狀

一是信息治理方面，超過50%的機(jī)構(gòu)明確規(guī)定了信息管理的作用和責(zé)任，并向機(jī)構(gòu)人員提供培訓(xùn)以發(fā)展當(dāng)代信息管理技能。雖然聯(lián)邦政府整體上并未全方位實現(xiàn)信息治理，但是將近過半的機(jī)構(gòu)建立了正式信息治理機(jī)制，以確保在決策過程中考慮信息管理要求。二是信息生成方面，盡管政府機(jī)構(gòu)在如何以更好的方式創(chuàng)建信息上觀點(diǎn)各異，但自2018年以來，大多數(shù)機(jī)構(gòu)持續(xù)掃描和識別紙質(zhì)文件，并在業(yè)務(wù)活動中推動數(shù)字化進(jìn)程。然而不到50%的機(jī)構(gòu)確保新的或更新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)能夠管理信息的整個生命周期，并使用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)實現(xiàn)流程自動化。三是互操作性方面，40%左右部門根據(jù)自身機(jī)構(gòu)類別，以符合信息管理標(biāo)準(zhǔn)的方式捕獲與采集元數(shù)據(jù)。四是信息存儲方面，超過50%機(jī)構(gòu)通過實施數(shù)字信息和文件的存儲策略，確保信息在有需要時可被訪問、理解和使用。五是信息處置方面，43%的機(jī)構(gòu)建立了跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息管理機(jī)制，實現(xiàn)對總體信息和文件的識別、銷毀和轉(zhuǎn)移。六是數(shù)字化業(yè)務(wù)開展方面，各機(jī)構(gòu)在默認(rèn)情況下以數(shù)字化方式處理業(yè)務(wù)。在將近80%機(jī)構(gòu)中，高級管理層將信息管理數(shù)字化作為優(yōu)先事項，與此形成對比的是，在日常工作中履行數(shù)字信息管理職責(zé)的工作人員所占比重較低。七是文件管理權(quán)限和RNA文件管理方面，約2/3的機(jī)構(gòu)信息和文件由特定管理部門負(fù)責(zé)。約20%機(jī)構(gòu)計劃在未來12個月內(nèi)將RNA文件轉(zhuǎn)移到國家檔案館，而對移交文件的鑒定和解密工作則沒有同步進(jìn)行。在RNA文件容量上，實體文件占比遠(yuǎn)高于數(shù)字文件，且多數(shù)電子文件處置狀況未知，鑒定率呈下降趨勢。

盡管澳大利亞聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字信息與文件管理取得了長足進(jìn)展，但仍存在以下問題。一是各類政府機(jī)構(gòu)在數(shù)字信息與文件形成階段、歸檔階段和長久保存階段的管理水平存在差距，即在數(shù)字業(yè)務(wù)開展、信息生成和存儲方面成熟度較高，在信息處置、信息治理和互操作性實現(xiàn)方面成熟度較低；二是信息與文件多依賴紙質(zhì)和模擬形式，具有永久保留價值的RNA文件多為實體文件，各類機(jī)構(gòu)仍需不斷減少實體文件的生成；三是文件的鑒定和處置工作滯后，在移交國家檔案館的文件中，僅有58%完成鑒定工作，僅有26%完成解密工作，遠(yuǎn)低于2018年（89%和50%）。

3.2 澳大利亞聯(lián)邦政府各類機(jī)構(gòu)信息管理現(xiàn)狀

此次調(diào)查共有166個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)參與[9]，按照機(jī)構(gòu)人數(shù)分為毫微型（0—10人，占3.6%）、微型（11—100人，占32.5%）、小型（101—250人，占22.3%）、中型（251—1000人，占19.3%）、大型（超過1000人，占22.3%）5類；按照職能分為特定專長（占32.5%）、管理（占13.3%）、政策（占10.2%）、小型操作（占9.6%）、聯(lián)邦公司（占9.1%）、大型操作（占7.8%）、文化傳承（占4.8%）、科學(xué)研究（占3.6%）、其他（占9.1%）9類。

與2018年的評估結(jié)果相比，毫微型部門（0—10人）在數(shù)字信息和文件管理上取得顯著突破，其成熟度得分從原有的2.60增長至3.40，略高于其他機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)的規(guī)模與信息管理的成熟度并無直接相關(guān)；就機(jī)構(gòu)對應(yīng)職能而言，以科學(xué)研究為主的機(jī)構(gòu)具有較高的成熟度，以文化遺產(chǎn)為主要職能的機(jī)構(gòu)成熟度較低。從以上調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在各類機(jī)構(gòu)表現(xiàn)方面，機(jī)構(gòu)數(shù)字信息與文件的管理的成熟度水平參差不齊，不同職能的政府機(jī)構(gòu)對數(shù)字信息與文件管理的認(rèn)識程度與實踐能力差距較大。

針對上述現(xiàn)狀，澳大利亞國家檔案館一方面深入分析環(huán)境的復(fù)雜性以及信息與數(shù)據(jù)管理要求的多樣性，重點(diǎn)關(guān)注信息治理、互操作性和信息處置等領(lǐng)域能力建設(shè)問題，致力于研究管理數(shù)字檔案資源并向用戶提供服務(wù)的最佳技術(shù)；另一方面為數(shù)字信息與文件管理成熟度較低的機(jī)構(gòu)提供具有針對性的幫助，探索彌補(bǔ)各機(jī)構(gòu)之間差距的應(yīng)對措施。

4 澳大利亞政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估的特點(diǎn)與啟示

第一，確立完整的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略指導(dǎo)框架，為數(shù)字信息與文件管理評估提供重要依據(jù)。為實現(xiàn)政府文件檔案工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，澳大利亞國家檔案館主導(dǎo)制定了連貫一致的綜合性指導(dǎo)政策和戰(zhàn)略，如《數(shù)字轉(zhuǎn)型政策》（2011）、《數(shù)字連續(xù)性計劃》（2011）、《數(shù)字連續(xù)性2020政策》（2015），輔之以一系列業(yè)務(wù)規(guī)范文件和相關(guān)工作指南，使得信息治理原則和實踐融入政府機(jī)構(gòu)的工作和管理中。目前，我國在數(shù)字信息與文件管理上的政策與法規(guī)多為具體的業(yè)務(wù)規(guī)范，今后可以豐富頂層設(shè)計方面的政策文件，為數(shù)字信息與文件管理提供更高層次和更堅實的依據(jù)和支撐。

第二，充分發(fā)揮國家檔案館在政府?dāng)?shù)字信息管理中的作用，為數(shù)字信息與文件管理評估提供組織機(jī)構(gòu)保障。澳大利亞明確以國家檔案館作為政府?dāng)?shù)字文件與信息管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將信息治理原則與實踐融入聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其治理規(guī)劃，采取由高級人員推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型、常態(tài)化推進(jìn)數(shù)字文件的生成與移交、開展數(shù)字信息與文件管理的年度自我評估等措施，為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了組織機(jī)構(gòu)保障[10]。我國應(yīng)充分發(fā)揮國家檔案局在數(shù)字信息與文件管理主管部門在統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理方面的作用，從機(jī)制體制設(shè)計和專業(yè)人員培養(yǎng)兩方面推進(jìn)數(shù)字信息與文件的科學(xué)化管理和現(xiàn)代化建設(shè)。

第三，建立并持續(xù)改進(jìn)評估工具，常態(tài)化推進(jìn)政府?dāng)?shù)字信息與文件管理評估工作。澳大利亞國家檔案館開發(fā)的在線自我評估工具經(jīng)過不斷完善優(yōu)化，由原先3年一次的線下信息文件管理實踐調(diào)查升級為政府機(jī)構(gòu)在線自我評估，評估工具經(jīng)過幾個版本完善發(fā)展為當(dāng)前的Check-up Plus，實現(xiàn)了對各類政府機(jī)構(gòu)在數(shù)字信息與文件管理上的常態(tài)化評估。而我國除信息公開年度報告外，鮮有對其他政府信息相關(guān)的評估模板和報告可依循，建議國家檔案局等主管部門完善當(dāng)前數(shù)字信息與文件管理的評估機(jī)制和工具，定期對政府各機(jī)構(gòu)的信息與文件管理進(jìn)行評估和報告。

第四，不斷豐富與拓展評估內(nèi)容，實現(xiàn)對數(shù)字信息與文件的全生命周期評估。澳大利亞國家檔案館從信息管理實踐評估、文件權(quán)限與RNA文件管理這兩大方面對聯(lián)邦政府的數(shù)字信息與文件管理的成熟度進(jìn)行衡量，其中信息管理實踐評估主要從信息治理、信息生成、互操作性、信息存儲、信息處置、數(shù)字化業(yè)務(wù)等覆蓋信息與文件的全生命周期。目前我國的信息與文件管理評估多從保管和利用兩大方面出發(fā)，鮮少涉及信息生成、信息治理、互操作性、數(shù)字化業(yè)務(wù)等內(nèi)容，建議從深度和廣度兩方面拓展評估內(nèi)容，以便更全面地掌握我國政府機(jī)構(gòu)數(shù)字信息與文件管理的狀況，為優(yōu)化管理實踐提供重要參考。