《政務服務事項電子出證文件歸檔規范》解讀

浙江省委辦公廳檔案信息化處

為貫徹落實《國務院關于在線政務服務的若干規定》（國務院令第716號）的相關精神，助推深化“最多跑一次”改革，浙江省檔案局起草印發了《政務服務事項電子出證文件歸檔規范》（以下簡稱《規范》），用于規范政務服務事項辦理過程中以數據共享形式調閱的電子證照、結構化數據等電子文件或公共數據的歸檔技術要求。本文從起草背景、起草思路和主要內容三個方面對《規范》進行解讀。

一、起草背景

近年來，浙江省全面深化“最多跑一次”改革和政府數字化轉型，大力推進“一證通辦”和“零證明”城市建設，通過“數據跑路”獲取辦件所需材料，代替辦事對象“跑腿”提交材料，為企業和群眾辦事提供了巨大便利?！秶鴦赵宏P于在線政務服務的若干規定》（國務院令第716號）的出臺，更是從行政法規層面確認了“電子證照與紙質證照具有同等法律效力”，并規定“政務服務機構通過數據共享能夠獲得的信息，不得要求行政相對人另行提供”，意味著數據共享將會越來越普遍。這些通過數據共享獲取的電子文件和公共數據（統稱為電子出證文件）是政務服務機構依法辦理事項的重要依據，具有重要憑證和長久查考價值，應當加以規范并按照檔案管理要求及時進行歸檔保存，但具體誰來歸、歸哪些、怎么歸，成了政務服務機構辦件和歸檔過程中遇到的新問題。這個問題不解決，必將影響政務服務事項電子文件歸檔材料的規范性、完整性，繼而影響電子檔案的法律效力。正是在這樣的背景下，浙江省檔案局出臺了《規范》，明確了電子出證文件的歸檔功能需求、歸檔內容、組織結構和存儲格式等技術要求，進一步完善了政務服務事項電子文件歸檔的技術路徑，補上了保障歸檔電子檔案真實性、完整性的重要一環，推動國務院令第716號關于電子文件歸檔的要求真正貫徹落地。

二、起草思路

（一）明確電子出證文件的歸檔主體

電子出證文件的歸檔工作涉及數據應用部門、數源部門、政務服務平臺和數據共享平臺的建設部門等多個部門，在實踐中，各部門的意見并不統一，有些部門認為應由數據應用部門歸檔，有些部門則認為應由數源部門直接對數據源進行歸檔，還有些部門甚至認為應由平臺的建設方直接歸檔。為徹底解決由誰來歸的問題，必須明確電子出證文件的歸檔主體。我們在《規范》起草過程中，確立了“誰使用誰歸檔”的原則，將數據應用部門作為歸檔主體，負責對其共享調用的電子出證文件進行歸檔并對歸檔后的電子檔案進行規范管理。同時，對于其他相關部門的職責和分工也予以明確，數源部門負責按照歸檔要求將本部門擁有的電子出證文件提供給數據應用部門，數據共享平臺的建設部門負責開發完善滿足歸檔需求的數據共享接口，政務服務平臺負責完善預歸檔模塊以實現電子出證文件的歸檔，檔案行政部門負責提出歸檔功能需求，以及做好電子出證文件歸檔工作的指導和監管。

（二）明確電子出證文件的歸檔內容

理清電子出證文件的歸檔內容，解決歸什么的問題，是《規范》起草的要點之一，也是保障歸檔形成的電子檔案真實、完整的關鍵環節。在早期探索電子出證文件歸檔的過程中，數據應用部門往往只關注辦事過程中直接獲取的電子證照、電子證明材料等電子文件，將其作為歸檔材料進行歸檔。從電子文件歸檔的角度來看，我們認為僅僅對電子證照、電子證明材料進行歸檔是不夠的，不足以反映電子出證的整個過程，往后也難以進行追溯。因此，有必要將記錄電子出證全過程的信息納入歸檔內容，證明電子出證文件來源真實可靠。除此之外，在實際辦件中，電子出證往往需要獲得當事人的有效授權和確認，這些材料是證明電子出證文件獲取合法性的證據，也應當納入歸檔內容中。

（三）明確電子出證文件的歸檔路徑

明確電子出證的歸檔路徑是要解決怎么歸的問題。電子出證的過程是政務服務事項辦理過程中的一個環節，在這個過程中形成和獲取的電子出證文件是政務服務事項電子文件不可分割的一部分，相當于一個電子文件組件。因此，電子出證文件的歸檔也是政務服務事項電子文件歸檔的一部分，在進行政務服務事項電子文件歸檔的同時對電子出證文件進行歸檔，電子出證文件與其他政務服務事項辦理形成和獲取的電子文件組件共同形成一份完整的政務服務事項電子檔案。這一歸檔路徑貫穿于《規范》全文，電子出證文件在組織結構和存儲格式上始終遵循《政務服務事項電子文件歸檔規范》關于政務服務事項電子文件歸檔的相關規定。

三、主要內容

（一）適用對象和范圍

《規范》對電子出證的歸檔功能需求、歸檔內容、組織結構和存儲格式等技術要求做了規定，政務服務機構對在統建的政務服務平臺或自建的業務辦理系統（統稱為政務服務平臺）辦理政務服務事項時，依托數據共享平臺通過電子出證獲取的電子證照、數據庫記錄、電子出證記錄等結構化數據和電子文件進行歸檔，應當遵循《規范》的相關規定。根據電子出證的定義“政務服務機構在政務服務平臺辦理政務服務事項時通過數據共享獲取能夠反映事項真實情況、與待證事實相關聯、來源和形式符合法律規定的公共數據，并作為辦事和執法法定依據的過程”可知，并非所有共享獲取的數據都必須按《規范》的要求進行歸檔，只有滿足“作為辦事和執法法定依據”這一必要條件的共享數據，才應當作為電子出證文件予以歸檔。在實際辦件過程中，通過數據共享進行字段填充或者對已有材料進行查驗等情形，不在《規范》的適用范圍內。

（二）歸檔功能需求

電子出證文件的歸檔過程涉及政務服務平臺和數據共享平臺兩個平臺，因此，《規范》分別對政務服務平臺和數據共享平臺應具備的歸檔功能做了規定。

對于政務服務平臺，主要在預歸檔模塊中應具備收集、檢測、整理電子出證文件的功能，以實現政務服務事項電子文件歸檔的同時對電子出證文件進行同步歸檔，形成符合規范的歸檔信息包，其功能與政務服務事項電子文件歸檔的功能基本一致。其中，采集電子出證文件有兩種路徑，一種是在業務辦理模塊就將歸檔所需的電子出證文件作為業務辦理形成的材料保存下來，待辦結后與其他辦件材料一并歸檔；另一種是在業務辦理模塊未保存電子出證文件的情況下，將預歸檔模塊與數據共享平臺對接，歸檔時通過電子出證唯一標識碼查詢并下載歸檔所需的電子出證文件。

對于數據共享平臺，主要應具備采集、導出、查詢電子出證文件的功能，確保將符合歸檔要求的電子出證文件傳輸給政務服務平臺進行歸檔?？紤]到實踐中相對于辦件，歸檔往往存在滯后的情況，《規范》要求數據共享平臺應當在1年內支持數據應用部門對歸檔數據的二次查詢和導出，確保在歸檔滯后的情況下仍然可以完成歸檔。

（三）歸檔內容

電子出證文件的歸檔內容主要有兩類，一類是電子出證過程中通過數據共享獲取的、用于替代紙質材料的電子證照等電子材料，在《規范》中我們稱之為電子出證文件組件。從形式上分，電子出證文件組件主要有三種：一是版式或非版式的電子證照，是當前電子出證的主流，其中又以版式電子證照居多；二是檔案數字化成果、電子檔案復制件或其證明文件，這一類常見于調用部門自建的電子材料庫；三是系統通過共享數據自動生成的電子證明材料，這一類在數據共享時多為結構化數據，在辦件和歸檔時須轉換為可視化的文檔，例如社保記錄等。除此之外，《規范》將用于證明程序合法性的有效授權和確認文件也作為電子出證文件組件的一部分，考慮到當前還存在現場紙質簽署的有效授權和確認書，《規范》也允許政務服務機構通過數字化掃描等方式上傳到政務服務平臺進行歸檔。另一類是用于記錄電子出證全過程的電子出證記錄。電子出證記錄為一些元數據信息，包括電子出證唯一標識碼，數源部門、數據應用部門和有關系統、接口的信息，電子出證相關的辦件信息和操作信息等。電子出證記錄保存在數據共享平臺的日志中，在電子出證過程中隨電子出證文件組件一同提供給政務服務平臺，也可以在歸檔的時候通過電子出證唯一標識碼查詢到相關記錄再傳輸給政務服務平臺進行歸檔。

（四）組織結構和命名

作為整個政務服務事項電子文件歸檔信息包的一部分，電子出證文件的組織結構在整體上遵循政務服務事項電子文件的組織結構。《規范》對電子出證文件部分進行了細化，歸檔的電子出證文件，包括電子證照、電子出證記錄和有效授權信息都存放在以電子出證文件所指代的材料名稱命名的文件夾中，該文件夾又在以歸檔材料目錄命名的文件夾下，如行政許可申報材料，指明了電子出證文件所屬的歸檔材料類型。在實際辦件中，一個辦件有可能存在多次電子出證的情形，為便于管理和區分，《規范》規定：“同一個政務服務事項辦件中多次電子出證形成的電子出證文件分別存放在各自的文件夾中?！?/p>

關于電子出證文件組件的命名，《規范》規定一般采用原始名稱命名，如版式電子證照、電子檔案一般都有規范名稱，可直接采用原文件名。但是對于非版式電子證照和其他電子出證數據在轉換成標準存儲格式后形成的文件，需要系統對其命名，《規范》要求“以電子出證文件所指代的材料名稱命名”，如“婚姻電子證照”等。在實踐中系統可通過讀取電子出證記錄中“material name（材料名稱）”的值來實現自動命名。

（五）存儲格式

電子出證文件的存儲格式整體上遵循政務服務事項電子文件的歸檔存儲格式要求，《規范》對電子出證文件組件的不同形式作了具體規定，如版式電子證照、電子檔案要求采用OFD、PDF等格式保存，非版式電子證照則要求以xml等易于讀取和顯示的格式保存，并且其元數據應當符合GB/T 36903-2018的規定，若是采用非標準或通用格式的電子出證數據，則要求轉換為標準或通用格式進行保存，這與電子文件歸檔的存儲格式要求是一致的。