政府信息公開背景下檔案開放對策研究
——基于英國、美國、法國、瑞典政策法規的分析

吳碩娜/中山大學資訊管理學院

2018年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施后，信息公開走上法制化道路，但檔案開放有關規定并未在政府信息公開環境下進行及時修訂，且檔案開放相關規定較為模糊，缺乏可操作性，一定程度上導致了檔案的封閉。關于政府信息公開環境中的檔案開放引發了學界的廣泛討論，一般認為政府信息公開背景下檔案開放存在的主要問題包括：公共檔案的普遍封閉期造成的政府信息公開規定和檔案法斷層，信息公開法律之間沒有相應的配套和銜接；現有法規文件中關于檔案開放的規定過于籠統，缺乏可操作性[1][2]；檔案館在檔案開放過程中責任過大[3]，檔案館在開放鑒定中所承擔的無限責任成為阻礙檔案開放的重要因素。為應對政府信息公開背景下檔案開放的不足，參考借鑒西方國家在檔案開放中的相關政策，有助于我國理順檔案開放中的關鍵問題并尋求破解思路。

1 各國檔案開放政策分析

筆者選取了在信息公開和檔案開放中具有典型意義的英國、美國、法國、瑞典四國作為研究對象，對其實踐探索及經驗進行分析總結。

1.1 合理的檔案開放規定

檔案開放規定與相關外部環境政策、法律的銜接度和一致性為檔案開放法規的合理性提供了支撐[4]。調研的4個國家關于檔案開放的規定與外部相關政策法規的關系主要可以分為由信息法調控和檔案法規范兩大類。英國[5]、美國和瑞典[6][7]在《信息自由法》頒布后，由信息法統一負責信息的開放利用，這一做法將政府信息和檔案視為一個整體，使政府信息的公開和檔案開放在法律上具有一致性，原來檔案法中關于檔案利用和檔案開放的法條被刪除，檔案法不再對檔案開放做出限制。法國是檔案開放由檔案法規范的典型代表，法國的信息法和檔案法之間相互銜接，檔案開放主要由檔案法負責，保證了政府信息公開和檔案公開的連貫性。

對4個國家的檔案開放制度進行分析，發現無論何種模式下的檔案開放規定都包含兩個要素：一是廢除普遍封閉期，目前分析的4個西方國家的公共檔案都不存在普遍封閉期，即在文件移交檔案館時除非適用于信息公開的豁免情況，否則一律開放。現存的封閉期主要是針對《信息自由法》中擁有豁免權的敏感信息，這一規定銜接了政府信息公開和檔案開放的政策，使西方國家在將文件向檔案館移交時延續文件的開放或封閉狀態，保持了信息公開的連貫性。二是檔案解密即為檔案開放，西方國家的涉密檔案在經過解密處理后，即可向社會公眾開放利用，檔案解密的過程就相當于檔案開放鑒定。

1.2 檔案館在開放審查中承擔有限責任

西方國家在檔案開放中大多形成了完整的管理制度。從開放主體看，依據“誰形成、誰鑒定”的規定，形成機構作為檔案開放的主體機構承擔開放鑒定的主要責任，檔案館在開放過程中起輔助作用，對開放鑒定責任有限。如瑞典《出版自由法》第17條第2款[8]以及《公開獲取信息及保密法》第六章[9]，都有提及關于開放審查權限的規定，一般文件的開放審查問題由保存文件的主管機關審查，除非特別規定審查必須由其他當局進行鑒定；美國的檔案開放與形成機構緊密相關，按照文件生命周期，存在于聯邦文件中心的大多是半現行期的文件，其保管權仍屬于文件形成機構，利用聯邦文件中心的文件需要向形成機構申請[10]，移交到檔案館時仍需保密的文件需要形成機構在移交時遞交申請，說明理由以及相應的保密制度，因此美國檔案的到期開放審查主要由形成機構負責，檔案館在開放審查中起輔助協調的作用。檔案館在檔案開放中的有限責任，有助于減輕檔案館在開放過程中的束縛，使檔案館更加積極地發揮主觀能動性，推動檔案開放目標的實現。

1.3 檔案開放管理的特點

1.3.1 檔案開放審查具有可操作性

英國、美國、法國、瑞典的檔案開放審查主要針對的是在信息法中處于豁免公開范圍，移交到檔案館時仍需封閉保存的檔案。針對這部分檔案的開放，西方國家主要是從文件移交階段入手。在移交時，形成部門需要說明保密期限或者審查日期，接近文件移交時規定的保密期限時，檔案館協助形成機構進行檔案開放審查。如英國國家檔案館規定在移交時形成部門需要說明保密期限或者審查日期，接近文件移交時規定的保密期限時，檔案館需要形成一份即將到期的文件名單，由形成部門決定檔案開放或繼續封閉保存。同樣，美國國家檔案館也要求政府部門在向國家檔案館移交檔案時，須同時提交一份書面材料，說明哪些檔案可以公開，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等，然后由總統行政命令[11][12]對豁免公開的檔案開放審查做出具體規定，包括到自動解密、反向解密等方式[13]。

1.3.2 在檔案開放過程中維護公民權利

西方4個國家在檔案開放管理中采用多種措施保護公民的信息權。一是確保檔案開放的可分割性，保障檔案最大限度開放。英國國家檔案館在《確定移交檔案訪問狀態的原則》中規定了檔案開放的可分割性，即對敏感內容進行封閉處理，其余部分做開放處理，避免封閉大量檔案，保證檔案的開放度[14]。檔案開放的可分割性在美國、瑞典相關法律法規中都有所體現，要求在檔案開放中應分離和發布非豁免信息，保證檔案最大化開放。二是限制自由裁量權。美、英、瑞典和法國在信息公開立法中都明確列舉了豁免公開的范圍，并通過敏感性審查等多種方法減少模糊表述，限制機構在檔案開放過程中的自由裁量權。美國信息自由法立法過程就是其對行政機構自由裁量權限制的過程，從1960年《管家法》中由行政官員決定信息是否開放，到1946年《行政程序法》中雖然確立了信息公開的原則，但由于法規不具有操作性和實用性，信息是否公開最終決定權仍在政府手中。1966年《信息自由法》的頒布則實現了質的突破，通過對豁免情況的詳細規定和列舉代替模糊表述，大大縮減了行政機構的自由裁量權，保障檔案開放。三是政府擁有公布信息的義務。英國、美國、法國、瑞典在其檔案開放過程中都規定公民申請檔案開放時不需要理由，政府機關在拒絕公開時必須舉證證明拒絕公開信息的理由。

綜上，在對4個國家的檔案開放相關問題進行梳理之后發現，檔案開放不是一蹴而就的，而是在權力的制衡中曲折前進，受檔案發展的歷史背景影響，大多檔案管理都經歷了由封閉到開放的歷程。

2 對我國政府信息公開背景下檔案開放的啟示

2.1 完善檔案開放法律體系

由于從政府信息到檔案，其內容信息本身沒有增加需要保密的因素[15]，并且政府信息公開和檔案開放具有共同的理論基石，二者的核心思想都是維護公眾知情權、信息權[16]，因此應將政府信息公開和檔案開放看作一個整體，即在政府信息轉變為檔案時，針對內容信息的封閉或開放管理政策可以延續，保持公開的連貫性。此外可以借鑒西方國家解密方式，引入自動開放制度，借助制度強制力減少檔案開放鑒定的不作為，將檔案開放的相關法規的封閉結果導向逐步轉變為開放導向。

綜合來看，要完善檔案開放法律體系首先需要從法規原則入手，在檔案法律法規中逐步落實和體現“以公開為原則，不公開為例外”這一原則，做到與信息公開相關法規導向保持一致，形成完整和相互協調的檔案開放法律體系。其次采取有限封閉期，即將封閉期應用于需要保密處理的情況，規定檔案開放政策延續政府信息中關于公開的處理決定，保持政府信息公開條例和檔案開放相關法律之間的銜接與配合。接著需要增加和完善檔案開放鑒定方式，以完善的制度設計推動檔案開放，實現檔案開放法規與保密法的配合；最后需要正確認識政府信息和檔案的關系，將“可分割性原則”運用到檔案開放中，分離檔案中需要保密和開放的部分，維持政府信息和檔案之間的聯系和區別。

2.2 明確檔案開放權責劃分

現有檔案制度法律體系下，我國檔案開放工作的主體為各級國家檔案館，但由于檔案館在執行開放規定時受保守心態、執行能力、監督機制不完善等因素的影響，檔案開放工作存在諸多問題。檔案館在檔案開放中承擔無限責任這一制度設計既加重了檔案館的工作負擔，也給檔案開放造成了巨大的阻礙，因此需要縮小檔案館在檔案開放鑒定中的責任權限[17]，明確文件形成機構在開放鑒定中的主體責任，檔案館承擔組織協調責任，賦予檔案館對檔案形成機關檔案開放工作的監督、協調和審查權力。檔案館在檔案開放中的責任有限，有助于解開束縛檔案開放的枷鎖，使檔案館在檔案開放過程中更加積極主動地發揮自身作用。

2.3 細化檔案開放管理措施

2.3.1 開放審查制度

對于進館時仍不能開放利用的信息，通常需要形成機構在移交時對文件的開放時限做出明確、具體的說明，以便檔案館進行后續的檔案整理、開放管理等工作。在明確檔案館開放責任的前提下，借助移交制度，形成一個相互銜接、配合的檔案開放管理制度，在移交時延續對信息內容公開或封閉的處置決定，并且將檔案館開放鑒定的壓力向移交環節分散，由形成部門和檔案機構共同合作完成檔案的開放工作。結合國外檔案開放的經驗改進我國檔案開放的“三審制度”，在立卷歸檔階段，文件形成機構作為主體責任機構負責，對歸檔文件提出到開放期限是否開放的建議，檔案館在此階段主要是對歸檔文件的開放期限進行檢查和指導；改進主要體現在后兩個階段，在移交檔案館前形成單位對檔案密級和劃控進行二次審查，并完成檔案解密劃控及利用條件說明材料，檔案館負責對檔案解密劃控及利用條件說明材料進行審核，審核通過后，檔案方可進館；在第三階段對臨近開放期限的檔案進行審查時，檔案館將即將到期開放的檔案清單提交給形成機構，在收到即將開放清單后，檔案形成機構需要對到期仍不能開放的檔案向檔案館提交延期開放申請并說明理由及具體的延長期限。這一制度有效解決了新增檔案的開放審查問題，對于已移交進館的存量檔案開放鑒定工作可以制定相應的規范程序，對檔案形成機構的鑒定能力進行審查，確定適合的開放鑒定主體，有序開展檔案開放鑒定工作。

2.3.2 減少自由裁量權

縱觀英國、美國、法國、瑞典的關于信息公開的立法可以發現，這4個國家在立法中共性表現為逐漸細化規則，減少過于寬泛的表述、限制執行機構的自由裁量權。為了防止出現定密過度、信息獲取的例外范圍過大等情況，有的西方國家采取了“三要素檢測”對例外情況進行審查，減少公開中的主觀性和隨意性。“三要素檢測”的內容包括信息必須與法律中列出的某個合法目的相關、公布信息必有可能對該目的造成實質性的損害、給該目的帶來的危害必定大于發布該信息所帶來的公共利益；對于檢測規則不必采取復雜的法律分析，只需借助常識來判斷[18]。三要素檢測有助于限制檔案開放例外范圍，細化檔案開放規則，限制自由裁量權，有助于提高檔案開放的可操作性，保障公民對政府信息的有效獲取。

2.3.3 轉變舉證責任

目前在我國檔案開放利用中需要利用者填寫利用原因，要求舉證申請人和所申請信息具有相關性，這一規定容易使檔案利用者對檔案開放利用產生認知偏差，無形中阻礙了檔案利用。在信息公開中，目前世界上很多國家對信息申請人的資格不做限制[19]，并且政府在拒絕信息公開時需要對拒絕理由進行舉證和說明。借鑒信息公開中舉證責任的轉移、細化，明確檔案開放過程中關于舉證責任的相關法規細則，使檔案信息公開實踐更具操作性。檔案機構承擔開放中的舉證責任，不僅有助于保障申請人的訴求得到合理解決，而且有助于檔案利用者逐漸轉變對檔案的既有認知，以更開放的心態面對檔案利用。

從檔案館發展來看，檔案開放根植于民主政治，政治民主化進程的不斷推進使公民的信息權進一步得到保障，促使公民信息權不斷覺醒，激發公民對信息公開、檔案開放的更深需求，并且技術的進步打破了政府信息在檔案中主導地位以及政府對信息的控制權，這些變化將會倒逼檔案開放，促使檔案部門轉變思維，采取措施順應檔案開放的發展趨勢。在新的社會背景下，檔案館需要找準檔案的發展定位，發揮檔案的價值。