日本警察管理體制對我國人民警察分類管理的啟示*

程 婧

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

一、日本警察管理體制演進及主要特征

（一）日本近代警察管理體制演進歷程

從日本警察創立之時到現在，其管理體制經歷了從最初創立時的集中體制，到二戰后調整自治的管理體制，到條塊結合的管理體制，再到新時期注重集中統一管理體制的演變過程。

初創時期。隨著近代社會發展，日本警察管理體制也在變化和發展，基本上具備了相對的獨立保護國民、維護安全秩序的職能。自日本近代警察制度創始人川路利良提出“以警治國”思想后，日本逐漸開始摸索近代警察制度建設，主要借鑒歐洲大陸如德國、法國等大陸法系國家的警察制度和警察體制，并將之付諸于日本近代警務建設實踐。在中央設置了承擔日本全國警察管理的內務省，在東京設置了負責東京警務管理的東京警視廳，并依據德法相關警務制度出臺了日本的《行政警察規則》，這一系列舉措標志了日本近代警察的正式誕生。

改革時期。第二次世界大戰結束后，日本社會被美國全面占領和接管，警務體制方面也開始了美國主導下的日本警政改革，隨著《日本警察法》1947 年12 月8 日頒布、1948年3 月7 日開始實施，日本逐步建立起了以地方自治、分權制衡為主要特征的近代警務體制。在原有警務管理體制基礎上，建立了國家警察、地方警察和市町村自治體警察并存的近現代日本警察體制。

條塊結合。1947、1948年建立的警察管理體制，在其運行過程中逐漸暴露出很多缺點，諸如警務效率不高、警務費用支出過多、維護社會治安和民眾安全的警察核心職能不能充分體現，對警察制度改革的呼聲也日益增強，加之1952 年開始美國結束了對日本的代管，日本逐漸開始恢復自我管理，所以新一輪警務改革也再次蓄勢待發。1954 年7 月1 日，對舊警察法進行了全面修改，并頒布了現行警察法，成立了警察廳，堅持民主管理，堅持地方自治，強調分權制度，確立條塊結合的警察管理體制。

統一管理。日本政府于2004 年6 月18 日對警察法進行修訂。根據警察法修正案，日本國內如果發生恐怖襲擊事件，國家警察廳有權直接指揮和調動各都道府縣警察警力。如果掌握恐怖分子蹤跡和埋伏，警察廳也可以跳過都道府縣層級，直接指揮地方警力。

（二）警察管理機構

按照警察法規定，日本警察體系構成可以分為警察廳、大管區警察局、都道府縣警察本部和警察署。

國家警察廳。警察廳為中央警察機構，是日本警察的最高行政機關，掌管全盤警察行政事務，最高領導是警察廳長官。其主要職責為：警察制度編制，緊急狀態的處置對策計劃，警察通信裝備保障、大范圍的有組織的犯罪活動的指導、警察隊伍犯罪統計和犯罪鑒別等警察事務的管理。

大管區警察局。警察廳在地方還設有7 個大管區警察局（為派出機構）和兩個警察情報通信部（東京和北海道），大管區警察局和警察通信部代表警察廳對各都道府縣的警察機關實施具體的指揮和監督工作。

警察本部。警察本部為地方警察機構，其所轄的各都道府縣警察是日本警察的主體力量，處于各都道府縣公安委員會直接領導之下，各都道府縣的警察機構均需接受各都道府縣公安委員會的指揮、監督和管理。

警察本部最高長官即本部長的名稱由這三個層次來決定，東京稱為警視總監，北海道為道警察本部長，大阪府、京都和指定縣為府縣警察本部長，其他為縣警察本部長。警察本部駐扎于各自都道府縣行政中心城市，并根據所處城市的規模，來設立警察署或市警察部。警察本部一般內設有警務部、交通部、地域部、警部備、總務部、刑事部、生活安全部等部門。

警察署。警視廳和警察本部下設警察署，警察署是日本警務工作的基層單位，日本全國有近1200 個警察署，根據其不同級別，分別相當于我們的公安局、公安分局、派出所。警察署的主要工作是指揮、管理和監督轄區域內警務工作，包括監督、管理轄區內交番和駐在所的警務工作等。

（三）警銜的設置

日本警察實行警銜制度，警銜制度全國統一，警銜設置與職務、職級、工資待遇等有著明確的、規范清晰的對應關系。日本警察實行全國統一的工資待遇和薪級標準，對應相應警銜，警察工資待遇根據其職務、警銜和工作年限等進行相應的分類和定級。根據《日本警察法》第62 條規定，日本警察警銜設置為九級，從低到高依次為巡查、巡查部長、警部補、警部、警視、警視正、警視長、警視監和警視總監。

（四）警察事權劃分

日本警察事權分為國家和地方兩大板塊。加強警察對國家事權的縱向管理力度，在隊伍管理、警務保障、執法執勤等方面，通過明確中央事權，分級釋放警察地方事權的管理權限，進一步構建合理高效的中央與地方之間條塊結合的共同分制的事權管理制度。

警察廳是中央警察機構，總攬中央事權。警察廳承擔的中央事權主要包括：皇宮警務、國家安全犯罪偵查、國際警務合作、警衛、刑事技術、信息通信技術、跨地區刑事犯罪偵查對策、全國統一的交通規則制定、統一管理警察機構設置、警察教育培訓、警務人員編制以及中高級警官的任命調動等事權。此外，中央還要對都道府縣等地方警察提供警務業務指導、相關財政支持以及警務監督、警務支援等。

地方都道府縣警察機關負責地方事權。治安防控、刑事偵查、交通管理等以地方事權為主，中央負責指導、提供支援、進行監督。地方事權的具體處置依靠警視廳、警察本部、警察署、110 報警平臺、交番與駐在所以及拘留設施等。在條塊結合的分權制中，一些地方警察也承擔了警察的中央事權，并接受警察廳的統一管理和指揮。另外，國家地方共同負擔和提供警務保障。

（五）警察的教育體制

日本全國警察的教育培訓為中央事權，中央財政提供全部經費，全額保障警察的培訓費用。警察培訓的業務則是由警察廳下屬的警察大學、大管區下屬的警察學校以及各都道府縣的警察學校來分級進行教育培訓。警察廳管理皇宮警察本部（包括皇宮警察學校）、警察科學研究所和警察學院等3 個附屬機構，警察學院不招收本科生，只做警察和警官培訓。都道府縣警察學校負責所在地區的新警培訓以及初級警官的晉升培訓。另外，對中級警官的培訓，則是由全國7 個大管區和東京、北海道等兩個警察情報通信部所設立的9 所警察學校來培訓。

二、日本警察管理體制對我國人民警察分類的管理啟示

（一）我國人民警察分類管理的重要作用

現代警察隊伍的管理改革和建設的科學性和有效性得益于新公共管理學派的管理主義。由于現代社會的信息化迅速便捷，現代的警察隊伍管理和警務配置規劃必須以效率化為原則，分類管理和調遣已成為警察管理部門的重要工作，警察管理和警力配備中不能出現任何無效警力和負效警力，警察隊伍要以專業化為區分進行分門別類管理，警務安排執行嚴格的分班合作制度，警力分配時根據警察工作量作彈性變化等。這些舉措正是新公共管理學派的管理主義對警察分類管理改革的重要理論指導，而人民警察隊伍分類管理的科學實踐也將促進新公共管理學派管理主義的理論發展和理論升華。新時代要積極作為，以對人民警察進行分類管理為突破口，迎難而上、改革創新，來推進警察現代化、提升警察戰斗力、警察職業生涯規劃科學化。

人民警察隊伍科學的分類管理和改革，是適應時代新發展和人民新期待的必然要求，科學的分類管理可以激發公安隊伍生機活力、提升公安機關戰斗力，并有助于打造優秀警察形象、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定；科學的分類管理能夠國家治理體系和治理能力現代化，可以推動公安事業在新的歷史起點上開創新局面、取得新發展；科學的分類管理能夠為全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”的戰略布局提供重要保障，服務于我國社會的繁榮穩定和長治久安。

（二）日本警察管理體制的相關啟示

日本是個犯罪率相對較低的國家，日本警察在維護社會安全和降低犯罪率等方面起到了重要的作用，日本警察管理體制在提升日本警察素養和業務能力方面也發揮著重要作用。通過對日本警察管理制度、管理文化的梳理，可以幫助我們深入了解日本警察文化生成的思想理念、構建維度和社會價值，可以幫助我們更好地把握我國人民警察分類管理的實質與規律性。

警察法設置方面的啟示。通過梳理近現代日本警察法的構建歷程，以及其法理、法條等相關內容，并對照日本社會管理體制，特別是對照警察管理體制進行深入思考，總結其相關構建經驗，必將對新時代我國全面依法治國進程中的警務管理和警務改革提供相應的啟迪和啟示。

警察事權方面的啟示。日本警察事權劃分主要特點為“強化條線、突出重點，以點帶面”。具體來看，隊伍管理方面，將機構設置、人員編制、教育培訓、中高級警官任免調動等規定為中央事權，其余的相關人事管理權限則下放到地方都道府縣警察機關。另外，執法執勤、警務保障方面，則將與中央事權相關的警務保障規定為中央事權，其他則以地方事權為主，中央機關提供指一定的指導、監督、支援。這種劃分方法，既能調動地方警察積極性，也可發揮中央警察優勢。我國在劃分人民警察事權時，應當結合我國國情，借鑒日本經驗做法。

警銜設置方面的啟示。日本的警銜制度也與職務、職級、工資待遇掛鉤，并且有著層次清晰、明確規范的對應關系。全國警察實行統一的工資待遇標準，工資待遇根據警銜、職務、工作年限等分類定級。這樣既暢通了指揮體系，也為擔任非領導職務的警察拓展了職業保障空間。我國應當結合國情，借鑒日本經驗做法，將編制管理與事權劃分統籌起來，建立有別于其他公務員的警察管理體系，充分發揮警銜對暢通指揮體系、拓展民警職業保障空間的調節作用，使人民警察的警銜制度與職務、職級、工資待遇更加匹配。

警察職位管理方面的啟示。以日本警務改革和隊伍建設對我國人民警察分類管理的相關啟示為參考，以我國人民警察分類管理框架設計和分類管理為實現目標。具體來看，要建立人民警察分類管理制度，按照不同職位和職務序列分類進行管理，并科學設置職數、職務的科學比例，實行職務、職級同步并行制度；要健全人民警察的統一的招錄機制，并分類進行相應培養，以適應正規化、專業化、職業化警察隊伍建設的相關需求；完善人民警察的職業保障制度，建立符合警察職業特點的薪資待遇和相關保障服務體系，完善職業相關的津貼、補貼等配套政策，特別是要向基層一線傾斜，向危難險重崗位傾斜。

女警管理體制方面的啟示。我們可以借鑒日本設置女警隊等方式，著力打造女警職業形象，提升女警職業自尊、職業自信、職業榮譽感。這就需要我們公安部門積極宣傳優秀女警形象，如通過榜樣女警形象、熒幕女警形象、網絡女警形象等方式，突出女警所擁有的心思縝密、耐心沉穩、良好溝通能力等優秀素養，多元化、立體化地呈現優秀女警形象，引導和打造我國特色優秀女警隊伍。

警察教育培養方面的啟示。隨著新時期犯罪形態的發展變化，對人民警察的職業化和專業化的要求越來越迫切。要求我們能夠培養出職業素養較高、專業水平較高的全面發展的專業化、復合型警務人才，這成為當前我國各級各類警察教育機構和公安院校日益重要的課題。梳理日本警察教育體制建設，特別是要借鑒其培養對象分類安排、課程相關建設、人才培養方案等方面的經驗，為我國警察培養提供了啟迪和借鑒，以培養出適合新時代發展的綜合型警務人才，使其能夠更好地服務于社會發展需要。