我國信訪問題研究述評*

閆 鋒 高 睿

西安工程大學馬克思主義學院，陜西 西安 710049

隨著經濟和社會的不斷轉型，社會結構、利益矛盾和經濟關系呈現出多元化、明顯化和復雜化，這就會形成各種利益沖突，引發大量的信訪問題。信訪涉及面廣，形式復雜多樣，越級訪、群體訪、纏訪、串訪等時常發生，危及到社會的發展和穩定。學界對信訪問題進行了廣泛研究，取得了大量成果。認真梳理信訪的存廢、功能、問題和對策等成果，有助于深化信訪問題研究，更好地把握信訪特點，妥善解決信訪問題。

一、關于信訪概念的研究

概念厘定是進行科學研究的第一步。什么是信訪？學界眾說紛紜，莫衷一是。信訪是來信來訪的簡稱，已成為具有特定內涵的政治術語。王顯堂等認為，信訪是訪民以書信、走訪等方式表達自己的愿望、要求和利益訴求，和各級國家機關及其工作人員進行的特殊的社會活動。［1］周其明認為，信訪是實現政治權利和權益救濟的一種獨特的政治制度，這種制度繼承和發展了中國傳統文化，其建立、運行和功能明顯地體現出中國特點。［2］肖萍認為，信訪作為政治參與的特殊形式，是利益受損的公民、組織以一定的方式向上級機關及其領導表達利益訴求并希望得到利益補償的活動。［3］張鐸認為，信訪是一個內容豐富的概念，包含信訪行為、制度、工作等，可以概括信訪所表達的全部內容和所體現的意義。［4］可見，界定信訪概念應把握幾個方面：一、信訪是特定主體的行為，主要指公民、法人及其組織，稱為上訪者或訪民；二、信訪客體是各級國家機關、職能部門及其工作人員；三、信訪方式有書信、網絡和走訪等；四、信訪內容有建議、意見和利益訴求等；五、信訪功能有聯系群眾、化解糾紛和救濟權利等。

二、關于信訪存廢的研究

信訪在我國社會發展中具有重要作用，然而，因其自身的弊端引發有關信訪的激烈爭論，逐漸形成三種改革思路。

一是以于建嶸、胡星斗等為代表的廢除論。他們認為，信訪中的人治色彩與依法治國相違背，與世界法治潮流不符，應該徹底廢除。于建嶸認為，信訪機構林立，整體性不強，使矛盾集中到中央，損害了中央的權威；信訪具有一定的人治因素，破壞了審判和檢察機關的權威；信訪工作缺乏規范，立案結案無序混亂，誘發社會沖突問題。［5］胡星斗等認為，信訪雖然起到反映民情、化解矛盾的積極作用，但信訪與《憲法》相悖，功能錯位，信訪接待窗口黑暗等問題，與法治建設相背離，應加以廢除。［6］張耀杰、周炯然等持此觀點。

二是以趙東輝、康曉光等為代表的強化論。趙東輝認為，要從組建“群眾工作部”、以立法促進“定位成型”、建立監督監察機制方面探索大信訪格局，統一規范信訪工作。［7］康曉光接受《南方周末》采訪時談到，在行政主導、司法難以獨立時，需要沒有門坎的信訪系統了解社會問題，了解民眾需要，并賦予信訪機構實實在在的權力，樹立其權威來解決問題。［8］杜鋼建、莫于川等持此觀點。

三是以應星、陳丹等為代表的改革論。應星認為，經過制度創新，矯正其缺乏規范、充滿恣意的弊端，信訪可以重新煥發青春，有助于推動法治建設。［9］陳丹等認為，信訪仍有存在的必要性，應借鑒日本苦情制度，推動信訪改革，其措施有：1.準確定位，有的放矢；2.制定信訪法，確保程序規范；3.賦權信訪部門，保證部門權威等。［10］陳柏峰、高武平等持此觀點。

三、關于信訪功能的研究

我國建立信訪的目的是加強黨與人民群眾的溝通，及時解決人民群眾的問題，但信訪功能不斷擴大。戴小明認為，信訪是新中國初期建立的一種制度，具有四項功能：收集社會信息，服務政府決策；關心民眾生活，保障公民權益；消解社會矛盾，維護社會穩定；實踐人民民主，推進依法行政，四項功能相互補充。［11］王樹行則將民意表達、解決矛盾、參與政治和保障社會穩定歸為信訪的主要功能，具有緩解社會沖突的安全閥作用。［12］楊小軍認為，為了破解信訪困境，首先要明確信訪的功能，主要表現為：1.反映民意民情；2.反映政策制度的改革和變化；3.注重法律之外各種訴求的解決。［13］以上表明，信訪功能的不斷擴大和模糊定位是造成信訪問題的重要因素。所以，解決信訪問題的關鍵在于重新考慮和準確定位信訪的功能。

四、關于信訪問題及成因的研究

信訪有助于化解糾紛、權利救劑和表達訴求，在國家治理中的作用十分突出，但問題依然存在。畢然認為，信訪問題表現在以下方面：信訪數量處于高位，且不斷增加；主體責任不清晰，缺乏科學的程序和法治規范；串訪、集體訪等頻繁發生，非法上訪不斷上演。［14］張彭發認為，當前信訪總體形勢趨好，但仍然存在問題：（一）上行。基層發生的問題卻大量上行，直接到省城甚至黨中央、國務院。（二）擇機。一些群眾專門選擇國家慶典、重要節慶日等重大時刻集中信訪。（三）重復。無論是走訪還是寫信、網上投訴，重復率占比過高。（四）串聯。信訪群眾相互串聯，聯名寫信或集體上訪。（五）無序。［15］閆鋒認為，當前我國信訪存在如下問題：信訪走訪化，上訪至高化；上訪群體化，表達極端化；信訪量大勢猛，公私成本遞增；信訪形式重疊交錯，復雜程度增大；信訪疏解能力弱，疏導手段粗暴。［16］

結合信訪實踐中的現實問題，學界深刻剖析了其原因，但由于分析視角和知識結構的不同，對造成信訪問題的原因也不盡相同。孫耀霖認為，信訪問題的主觀原因是上訪者認為書信、電話解決問題不公正，解決問題的最好方式是讓上級領導當面表態，上訪有聲勢，可以造成強大的社會輿論，給上級領導施加壓力等。客觀原因是各級政府、職能部門及其工作人員存在違法行為和不正之風，信訪機構辦理信訪事項時較為隨意，缺乏嚴格的法律程序。［17］孫洪坤等認為，信訪愈來愈成為社會的熱點，與工作人員的作風有關，主要由司法制度的缺陷、司法功能的局限性、法院工作的不足等原因造成的。［18］劉慶斌認為，信訪頻繁發生的原因主要包括社會方面、工作方面、思想方面和體制方面等因素。［19］閆鋒認為，當前我國信訪問題存在的原因有信訪制度機制不完善、司法救濟功能不健全、政策糾錯監督乏力、行政機關存在不良風氣和地方政府片面追求“零信訪”。［16］

五、關于解決信訪問題的對策研究

根據當前我國信訪存在的問題和原因，學界從不同角度提出了相應對策。于建嶸認為，應從三個層面解決信訪問題。一、短期治標之策是取消按信訪量排名，減少黨政部門和領導的壓力，給訪民松綁，緩解信訪的破壞性；二、中期治標之策是增強司法部門處理案件的責任和能力，克服司法腐敗，依法解決積壓的案件和訪民受迫害案件，樹立司法權威；三、長期治本之策是加強信訪機構改革，把龐雜的信訪機構縮減、調整到人民代表大會，發展多種表達利益訴求的組織。［20］陳繼清認為，信訪問題的解決要劃清各級部門和領導的信訪責任，重視和強化信訪問題的解決；調整社會矛盾化解機構，依法明確信訪機構的權力，建好信訪大廳，做好信訪服務；保證渠道暢通，信息公開，工作透明；打擊鬧訪、纏訪等非法行為，保證良好的信訪秩序，實行法治化信訪。［21］馮自海認為，解決新時期信訪問題的對策有疏通司法調解渠道、疏通“信訪三級終結”渠道、疏通法律訴訟渠道，這是解決信訪問題的首要工作；調整受理職能、調整監督職能和調整評估職能，這是解決信訪問題的重要方面；嚴格信訪追究，是有效處理信訪問題的根本保證。［22］