壟斷法承諾制度適用范圍

張擎宇

（浙江省天臺縣人民法院，浙江 天臺 317200）

在反壟斷執法中接受經營者承諾，可及時制止壟斷行為，并提高執法效率，節約執法成本。為提高執法效率，許多國家在反壟斷執法中紛紛采取接受承諾制度的方式，即在經營者承諾在反壟斷執法機關認可的期限內采取消除涉嫌壟斷行為的消極后果，反壟斷執法機關結束執法程序的壟斷行為處理方式。縱觀世界各國，在經歷多次立法改革后，依舊未對經營者承諾制度的適用范圍做出具體的規定。盡管承諾制度的優勢已在世界范圍內被證明，但執法機關是否接受承諾制度仍需考慮諸多因素。大多數國家是通過在實踐中不斷摸索，從而明確具體的適用范圍。

承諾制度本質上是一種“和解”制度，這也決定了承諾制度不具有強制性，法律不可能命令執行機關必須和違法經營者達成和解。執行機關在制度適用上擁有足夠的自由裁量權，但如果所有案件都需要執行機關去各案斟酌考量，不但會加重執法機關的負擔，也不一定能取得好的社會效果和法律警示作用。故本文對案件類型進行梳理分類，探討哪些案件可以考慮適用承諾制度。具體到我國，經營者承諾制度主要適用于經營者集中、濫用市場支配地位以及達成壟斷協議案件中。然而，也并非所有案件都能通過經營者承諾制度解決處理。

一、適用經營者承諾制度的案件范圍

（一）壟斷行為危害性小，影響不大的案件

懲罰制度適用的目的或本質即為警示和預防再犯。針對壟斷行為情節簡單、危害小、影響不大的案件，懲罰力度相對不大，通過承諾制度也不會違背罪責刑不相適應的原則。同時，承諾制度的適用可以簡化調查處理程序、節約案件執法成本，對這類危害性小的壟斷案件適用承諾制度，發生執法錯誤的可能性也小，更能實現高效的執法目的。

（二）案情復雜，難以查清基本事實的案件

公平與效率是相輔相成的，在實踐中若一味的恪守嚴格的正式執法，雖能保障顯性公平，卻易招致潛在公平與效率損失。針對案情復雜，事實難以查清的反壟斷案，可以考慮適用承諾制度，以提高辦案效率。否則，面對這類通過正式執法進行處理有很大困難的案件，若是任由壟斷行為繼續，將會進一步擾亂有序的市場競爭秩序。故采用承諾制度不但可以彌補法律的不足，還有助于更好地維護市場競爭秩序，實現反壟斷法的特殊價值。

（三）適用的法律依據不明的案件

一個處罰決定的做出必然離不開明確的法律條文的指引。由于目前《反壟斷法》仍需對諸多方面加以完善，很多行為難以通過現行法律加以合法性判斷，更多時候是處于一種模糊的灰色地帶。因無法律的明文規定和相關司法解釋，該類壟斷行為不具有當然的可處罰性，在處理過程中往往會耗費大量的執法資源。因此，將此類灰色案件歸入承諾制度的適用范圍是明智的。

（四）被調查的經營者積極配合的案件

在調查過程中，經營者態度良好，積極主動配合調查，在不違背承諾制度可適性的前提下做出承諾的，執法機關可以接受承諾。在這類案件中適用承諾制度，可以對市場主體作出承諾以及與執法機關的合作起到鼓勵作用；相反，如果市場主體積極配合調查，并主動停止或修正壟斷行為，執法機關還對其進行嚴厲懲罰的話，市場主體合作的積極性將大受打擊，客觀上會對反壟斷執法形成不良導向，增加以后執法的難度。

二、經營者承諾制度適用范圍排除的情形

（一）嚴重違法案件

承諾制度是一種較為溫和的執法手段，其在運作過程中存在的免除企業責任的缺失是難以避免的。因該制度本質上的不足使得威懾效果較弱，從而容易導致“鼓勵違法”的相悖后果。所以，如果對嚴重、明確的違法行為適用該制度，很難達到威懾與預防的立法目的，與反壟斷執法的有效性相違背，不利于實現反壟斷法保護自由競爭的價值。

（二）耗費較大程序成本案件

執法必須考慮經濟性，成本與成效需成正比例關系。在執法過程中，經營者承諾制度以低成本、低投入為主要特征，其適用的全程也應盡可能不違背這一價值目的。若承諾作出所需成本或后續的監督成本耗費較大，那么適用該制度也就失去了應有的價值，不符合制度本身節約執法資源的特性。

（三）新型反壟斷案件

法律的實施要實現其引導功能，而引導則需要以法律適用的明確性為前提。新型案件的處理過程就是對法律進行解釋的過程，而承諾制度的本質是“和解”，以雙方協商的方式處理問題，這往往使得相當一部分案件是不對公眾公開的，難以對市場主體提供明確的法律指引，不利于反壟斷法中承諾制度的施行與完善。

（四）已掌握確鑿違法證據的案件

雖然執法機關取得違法證據與否看似與承諾制度的適用并無關聯，但適用承諾制度主要為減少成本，其目的終究還是制止違法壟斷行為，而不是與壟斷違法行為人握手言和。在執法機關已掌握行為人實施壟斷違法行為的充分證據時，也意味著執行機關已經投入了相當的人力物力，此時和解無法起到節約成本的效果，正式執法相對更有效率，更能體現法律的公正性，也更能引導人們對壟斷行為有正確的認識。

三、結語

《壟斷法》對經營者承諾制度適用范圍的規定是“涉嫌壟斷行為”，實際上沒有限制該制度的適用范圍。國家發改委關于《反壟斷案件經營者承諾指南》（征求意見稿）雖然略有提及制度的適用范圍，但也僅僅針對部分特定情形予以限制。但通過本文的分析可見，并非所有案件都適合采取接受承諾程序去處理，承諾制度應有其適用的限制范圍，需排除嚴重違法案件、耗費較大成本案件、新型反壟斷案件等。即使在面對可適用承諾制度的案件時，執行機關也應根據具體案情慎重選擇，從而使得承諾制度能平衡各方利益，制止的違法行為的同時，推動市場正確有序發展。