黑龍江秸稈污染法律規制研究

張鐵臣 丁慧源

摘要：黑龍江秸稈污染問題影響著可持續發展，目前地方層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的地方性法規407部，黑龍江省對外發布的地方性法規13部，但因其過于原則、不夠細化、分工不明確、權利義務扭曲、主體不明確等因素，未能形成長效機制。要完善通過法律規制途徑真正實現環境權保護的路徑，必須做到：首先，要強調法的遵守。提高全民環保意識，形成全民自愿遵守法律、依照法律辦事的局面。其次，重視法的執行。改變執法手段單一的現狀，利用無人機、地面監測衛星、高塔熱成像攝像監控等高科技手段代替基層人員的監控，同時促進農民“不敢燒”到“不愿燒”觀念的轉變。應對跨區域污染問題要設立專門機構或者協調機構處理該問題。第三，推進法的適用。完善環境公益訴訟制度，設立環境保護審判庭。第四，制定良好的法律。盡快出臺《黑龍江省秸稈禁燒和綜合利用管理條例》。

關鍵詞：黑龍江;秸稈焚燒;污染防治;法律規制

中圖分類號：D922.68 ???文獻標識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0074-03

一、黑龍江秸稈現狀

農作物在其成熟以后，經過收割脫粒處理，剩下的莖、桿部分統稱為秸稈。秸稈屬于農副產品，是一種十分重要的生物質資源，極具綜合的利用價值[1]。秸稈資源量（即農作物收割后的秸稈可利用量），其計算方式有多種，本文采用秸稈系數乘以農作物產量的方法得出資源量的具體數值。通過計算，黑龍江自2014年以來，秸稈資源量均超過1.1億噸，占全國秸稈資源總量的12.7%，占東北三省資源量的50%左右[2]。如此大體量的秸稈資源確實寶貴，但在綜合利用水平不高、處理能力較為低下的今天，已經成為農業綠色可持續發展面臨的重大疑難問題。為此，黑龍江省委、省政府推出系列務實舉措，并已經取得成效。2020年初舉行的第五場“重振雄風再出發·龍江這一年”主題系列新聞發布會上，黑龍江省農業農村廳一級巡視員李世潤表示，2019年秋冬季黑龍江省秸稈綜合利用取得了歷史性突破，秸稈綜合利用率達到83.15%，秸稈還田面積超過1億畝。

二、秸稈污染貽害無窮

近些年來，世界各國普遍認同可持續性發展觀，紛紛將其納入到國家的發展戰略之中。可持續發展觀的核心要義就在于，經濟的發展和保護生態環境是協調一致的，為的是讓子孫后代能夠享受充分的資源和良好的生態環境[3]。而焚燒秸稈帶來的污染問題卻與可持續發展理論相悖。我國常見的處理秸稈的方式有堆積秸稈、焚燒秸稈等。這些不當的處理方式或多或少都會給環境造成一定的污染，其中焚燒秸稈帶來的污染最為嚴重。首先，秸稈的燃燒能夠大量產生可吸入煙塵顆粒，含有大量氣體污染物，其影響直接導致酸雨、溫室效應等環境問題的出現，給本就糟糕的空氣質量“雪上加霜”。而且對口鼻喉眼睛都會產生刺激，引發咳嗽、流淚等癥狀，對于抵抗力弱的人群來說極易引發呼吸系統的相關疾病。其次，秸稈的焚燒會導致土壤中含氮量、有機質的含有量降低，破壞土壤的結構，進一步降低土壤保水、保肥的能力。在焚燒過程中，因為溫度的急劇升高，土壤中微生物的存在機會渺茫，嚴重阻礙其對腐殖質的分解，影響其疏松土壤、增加肥力的作用。第三，秸稈焚燒時產生的煙塵，嚴重影響空氣的能見度，極易發生交通事故。且大風干燥的秋季，是秸稈焚燒的多發時節，焚燒時所燃起的火星極易隨風飄到附近，引發火災。

三、秸稈污染法律規制的必要性

環境的污染制約著國家和經濟的高質量發展，環境的保護和治理已然成為中華民族偉大復興、實現中國富強目標的重要組成部分。多年來秸稈污染治理的工作不可否認取得了一定的成效，但是治標不治本的方式很難從根源上將問題徹底解決。雖然焚燒秸稈行為的產生受到多方面綜合因素的影響和制約，例如經濟發展生活水平的差異、地理分布不均、產出時間不同、客觀生產結構的轉變、主觀根深蒂固的傳統思維等等，但究其本源，還是法律規制制度的不完善和不健全，無法支撐和保障這一問題得到妥善解決。全面依法治國、建設法治國家作為已經寫入憲法的基本國策要求我們，凡事要牢固樹立法治思維，運用法律規制秸稈污染問題是正確可行的，也是非常必要的。

首先，法律規制具有合法性。雖然秸稈在法律層面上來說屬于農戶的合法財產，受到法律的保護，其焚燒行為屬于處分財產的合法行為，但是《憲法》還強調行為主體在行使其權利的同時，不能損害國家、社會、集體和他人的權利。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經說過：自由是在做法律所允許的一切事情的權利，倘若一個人能夠做法律所禁止的事情，那么他將不再是自由的了，因為其他人也同樣擁有這樣的權利[4]。所以出于對國家公共利益的保護，禁止焚燒秸稈的法律規制行為具有合法性。

其次，追求實質正義的必然選擇。人類對于公平正義的追求，和對公平正義的渴望在千百年間從未停歇。法律是實現正義的重要武器，正義更是法律所追求的至高目標。基于此，運用法律規制秸稈污染的行為，正是通過形式的正義不斷追求著實質正義的結果。在法律規制過程中，明確主體、客體及相應的權利義務內容，不斷通過衡量正義的客觀標準來完善，最終才能得到實質正義的結果，秸稈燒與不燒、如何燒、如何解決污染、如何綜合利用等問題才能從根本上得到妥善解決。

第三，環境權實現的保障。環境權的實現和保障，為的是創建人類與自然和諧共生的良好局面。享有在平安舒適的環境中生活和發展的權利，便意味著享有環境權。權利的本質屬于特定利益之上法律之力，缺乏法律的規定和保障，權利很難真正實現。因此，無論從國家公共利益的角度還是公民個人環境權實現的角度來說，只有通過法律規制途徑才能真正實現環境權的保護。

四、秸稈污染防治法律規制現狀及完善

（一）規制現狀

《憲法》明確規定，我國應當實行法治，建設社會主義法治國家。目前我國中央層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的現行有效法律，包括2018年修訂的《大氣污染法》在內共計6部。部門規章及規范性文件共計40余部。地方層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的地方性法規407部，可謂是門類眾多、遍地開花。

目前，黑龍江省對外發布的地方性法規13部，根據上位法律和行政法規的規定，細化了關于秸稈、焚燒禁燒秸稈、秸稈綜合利用的相關規定。《防治條例》中明確規定，各級政府應當制定支持和鼓勵的相關政策，建立綜合利用服務體系，以財政補貼的形式支持農村經濟組織、合作經濟組織和企業開展收儲運等綜合利用配套服務。明確職務行為責任的落實制度，對秸稈禁燒工作處置不力的，依有關法律、行政法規追究相關責任等。其他地方性法規例如《黑龍江省耕地保護條例》中概括性的規定禁止露天焚燒，以及鼓勵和支持秸稈粉碎、過腹還田、秸稈氣化利用等綜合利用方式。通過這些規范性文件的頒布，對于秸稈焚燒污染的防治和資源的綜合利用起到了引導和規制的作用。但實事求是地講，每到收獲時節或者播種時節之前，依然存在焚燒的現象。究其原因，則是沒有從根源上去除病患。其核心就在于法律規制并不十分健全，從表面上看數量眾多、層級較為全面，政策措施層出不窮，但是依然存在諸多不足之處，也并沒有形成長效的機制。過于原則、不夠細化、分工不明確、權利義務扭曲、主體不明確等等諸多問題依然存在，共同制約著問題解決的進程，法律引導、評價、教育、預測和強制的規范作用，以及法律的社會作用，未盡其所長。

（二）完善路徑

首先，法的遵守。人民群眾的權益依靠的是法律提供保障，要從內心深處去擁護和信仰良好的法律制度。目前傳統思維慣式仍無法同農耕模式的發展和科技的進步與時俱進，法律思維和法律意識也無法與現代化進程相統一。農戶環保意識的不足，本能地與法律規定的禁燒理念相沖突，這是法律不能得到遵守的原因所在。因此，我們要堅定不移地繼續加大全民普法和守法力度，深入開展法治宣傳教育工作，通過基層行政部門和群眾自治組織廣泛地運用各種傳播途徑和技術措施，進行廣播宣傳、活動宣傳、組織學習等等。充分利用互聯網和自媒體傳播技術，例如短視頻的方式，讓農戶在娛樂的過程中通過短視頻的內容認識到秸稈污染的嚴重性，明確生存環境的保護人人有責。還可以讓農戶更多地了解到綜合利用方式，開拓視野、拓展潛質，積極利用新工藝和新技術完善秸稈資源的綜合利用。更多地了解相關法律知識，提高全民環保意識，為解決相關問題提供意識保障，形成全民自愿遵守法律、依照法律辦事的良好局面。

其次，法的執行。良好的法律如果沒有科學、合理、有效地執行和落實，廢紙一張的道理人人皆知。目前秸稈污染問題沒有很好地解決，很大一部分原因是因為存在執行手段單一、執法依據混亂、執法主體不明確、權利義務落實不到位、聯合執法遠未達到預期效果、執法者業務水平和法律素養不高等狀況。懂法不精、用法不對的情況時有發生，執法不力不說，還嚴重影響著法律在人民心中的權威。隨著法考改革大幕的落下，學懂法、會用法、用對法的良好局面已經鋪開。接下來，我們要不斷地改變執法手段單一的現狀，利用科學技術優勢，采用無人機、地面監測衛星、高塔熱成像攝像監控等高科技手段代替基層人員的監控，改善基層人員不足的壓力。利用互聯網等科技手段，加強監督、管理和處罰，從另一方面促進不敢燒到不愿燒觀念的轉變。雖然聯防聯控、多部門聯合執法機制有其制度上的優勢，但是其弊端更加不容忽視，借鑒國務院議事協調機構的運作原理，在多部門聯合執法的同時要明確領導主體和責任分工，杜絕權力濫用、推諉扯皮的現象發生。環境的污染本無界限，當出現跨區域污染問題時，要設立專門機構或者協調機構處理該問題，不讓污染因為人為的某種限定而失去可以妥善解決的機會。

第三，法的適用。我國實行的是不告不理的司法訴訟制度，體現著充分尊重當事人的自主處分權能。在環境訴權的實現上，目前尚難以得到充分的保障。究其原因在于受到司法資源的限制、環境維權意識淡薄、法律制度不完善、司法不能完全獨立、訴訟成本高、獲得賠償困難等因素的共同制約。隨著環境問題解決的迫切需要，以及司法改革的雙重作用下，我們要積極推進和完善環境公益訴訟制度，設立環境保護審判庭。環境公益訴訟是我國環境保護的重要武器之一，越來越受到人們的重視。在推動和發展這一制度的同時，我們應當看到本來處在信息、資金、技術劣勢的原告因為制度的弊端，很難收集證據。所以要適度擴寬原告的資格，明確舉證責任的分配，降低訴訟的成本，解決賠償不到位執行困難等問題。這樣才能更好地從司法的角度引導公眾去愛護和保護環境，維護自身和公眾的環境權益。

第四，法律的實施要以制定良好的法律為前提。法律乃治國理政之關鍵，在建設有中國特色社會主義法治體系過程中，必須要堅持立法的主導地位。目前，我國對于秸稈污染防治的法律體系，是以多部法律為中心，行政法規、地方性法規、部門規章及司法解釋相互銜接和補充的。但正是因為法律規范太多，具體內容大多重復或是原則性概括性，適用性差強人意。因此，當務之急是應該制定秸稈污染綜合防治利用的專項法律法規，整合規范的內容，具體落實專項整治工作，促進秸稈污染問題從制度上得到妥善解決。根據目前狀況來看，從中央層面頒布專項法律進行規制并不現實。由于地理環境、資源結構、經濟發展水平等方面存在許多差異，“一刀切”的做法無助于問題的解決。就算是強行出臺，依然只能原則性概括性，實質意義微乎其微。在此基礎上，筆者建議以公平正義的價值觀來利益平衡，尊重農民勞動和維護生態平衡為基礎，制定秸稈管理政策，黑龍江省應該盡快制定省級地方性法規，即《黑龍江省秸稈禁燒和綜合利用管理條例》。該條例的出臺有助于明確上位法原則概括的規定，整合規制內容，擺脫多法并用的適用弊端。明確行為主體的范圍、規制的客體內容以及相關的權利和義務。堅持立法的基本原則，充分理清主體及權利義務關系，在保護公共利益的同時不能放棄對行為主體的權利保護，保障環境權的合理實現，最大限度追求實質正義的實現。要充分根據黑龍江省內的實際情況，廣泛聽取意見，因地制宜地將符合本省禁燒和綜合利用的方式方法地方化、精細化。明確本省具體的主要利用方式，建立生態化處理激勵機制，鼓勵企業形成產業規模，從財稅多方面給予優惠補貼政策，加大補貼轉換補償的領域范圍。明確執法主體及資格、方式和責任的落實，鼓勵采用先進的科技代替原始的執法手段。落實聯防聯控、群防群控制度模式，明確領導主體及責任分工、權利義務主體及內容。加大宣傳教育工作，明確責任主體，以誰執法誰普法為原則，積極主動地引導和提高農戶環保意識。要從空間和時間維度明確禁燒的范圍，以及違反規定的后果。根據不同后果的性質差異，明確行為和后果違反的法律規定，直觀地正確引導適用法律，更加明確責任的類型和內容，可以起到警示和教育的規范作用等等。

立法是分配社會資源和社會利益的活動。其內容如不具體、權利義務如不明確、責任如不清晰，則難以達到立法之目的。只有明確具體的內容而不僅僅是指導性的規定才能真正起到法律規范引導和規制的作用。秸稈禁燒和綜合利用需要社會共同的努力，法律規制是保障問題解決的根本，只有通過對秸稈污染防治進行法律上的規制，才能真正地從根源上解決這一環境污染難題，才能為人民提供良好的生存空間和家園，才能還天空以藍天白云，留子孫以綠水青山。

參考文獻：

[1]郭冬生，黃春紅.近10年來中國農作物秸稈資源量的時空分布與利用模式[J].西南農業學報，2016（4）.

[2]于秋竹，孫國徽.我國農作物秸稈資源量變化的研究[J].現代化農業，2018（9）.

[3]王蘭慶.淺談城市規劃中的環境保護問題[J].建筑工程技術與設計，2017（35）.

[4]孟德斯鳩.論法的精神：上[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.

作者簡介：張鐵臣（1989—），男，漢族，遼寧遼陽人，單位為哈爾濱商業大學，研究方向為經濟法。

丁慧源（1995—），女，滿族，黑龍江齊齊哈爾人，單位為哈爾濱商業大學，研究方向為民法。

（責任編輯：董惠安）

基金項目：本文系研究生科研創新項目“秸稈污染綜合防治法律問題研究”（編號：YJSCX2019-597HSD）的階段性成果