對農信社人員履職的思考

王越萍

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過了《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》），7月1日起正式施行。這部法律的頒布意義深遠，既強化了對公職人員的管理監督，也解決了“政紀不適用，黨紀管不了”的問題，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構筑起懲戒公職人員違法行為的嚴密法網。

作為新中國成立以來第一部全面系統規范公職人員懲戒制度的國家法律，《政務處分法》的出臺不僅實現了不同公職人員處分標準的統一，有利于提升政務處分工作的法治化、規范化水平，而且對農信社從業人員的履職帶來巨大影響，必須引起警示和思考。

《政務處分法》的適用對象

《政務處分法》適用的對象包括所有行使公權力的公職人員，根據該法第二條規定，這些公職人員是指《中華人民共和國監察法》第十五條規定的六類人員：公務員以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

對農信社從業人員的監督管理可參照第3類“國有企業管理人員”和第6類“其他依法履行公職人員”。

農信社從業人員身份的識別與界定

農信社從業人員根據其履職情況可以劃分為兩大類，一類是在行業管理部門履職的管理人員，另一類是縣域獨立法人農信社的經營管理人員。筆者以為，這兩類人員的履職行為都受《政務處分法》的監督制約。

2018年6月30日中共中央和國務院聯合頒布出臺了《關于完善國有金融資本管理的指導意見》。該意見明確指出：“國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理。”由此我們可以認為，所謂的國有金融企業從資本上認定包括兩種類型，一是國家及其授權投資主體直接或間接投資的金融企業，二是憑借國家權力和信用支持的金融企業。顯而易見，農信社應該屬于第二類，是納入國有金融資本管理的金融機構。

2003年，根據國務院《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發〔2003〕15號文件），全國農信社啟動了新一輪體制改革。在推進以法人為單位的信用社產權制度改革的過程中，一系列國家和地方政府優撫政策的落地推動了2003年農村信用社體制改革的順利啟動與完成，使如今農信社的改革與發展獲得了豐碩成果。優撫政策包括：以歷年積累沖抵歷史掛賬虧損;法人所在各級縣（市、區）政府根據區域政府的實際情況，通過土地、財政現金注資、政府有價資產等，為農信社改革成為一級法人聯社和合作銀行進行了負資產的填平補齊;央行通過再貸款或專項票據置換等形式進行改革扶持，財政部也針對信用社改革出臺了三年期的減稅扶持政策，地方稅務部門對農信社的資產權證辦理進行了部分稅費減免;負資產填平補齊后再邀約員工、區域內農戶和企業法人出資入股募集資本金。同時，國務院《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》還明確規定信用社的管理權交由省級地方政府負責，“不把對信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府”;還規定了省級人民政府履行信用社管理的四項職責，其中第三條職責明文規定省政府“統一組織有關部門防范和處置轄內信用社的金融風險，今后對高風險機構的處置，在省級人民政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時支持”，這就是說，農村信用社的生產經營是由國家信用作最后兜底的。而在農村信用社發展壯大的過程中，農村信用社享受了國家信用支持帶來的紅利，如獲得低息支農再貸款、發行低利率專項小微債等。所有這一切都符合“憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理”的精神和特質，因此，毋庸置疑，縣級法人農村信用社應該歸屬于國有金融資本監管的范疇。而省級聯社則是由轄區內的各縣級法人出資入股組建的，并被省政府授權，代替省政府對縣級法人農村信用社履行管理監督職責，符合“其他依法履行公職人員”的特征，如江蘇省財政廳已經發文明確將江蘇省農村信用社聯合社交由國有金融企業管理。

既然從法理上得出農信社的企業性質屬于國有金融機構監督管理的范疇，那么作為農村信用社的從業人員，不論其承擔行業管理職能還是從事具體經營管理，都一律屬于行使公權力的公職人員，受《政務處分法》監督。

目前農信社日常工作中較為常見的履職法律盲點

從適用于全體黨員的《中國共產黨紀律處分條例》，到適用于六大類公職人員的《中華人民共和國監察法》，再到監督、懲戒公職人員使用公權的《政務處分法》，黨和國家監督公職人員行使權力的法律柵欄已經圍合，將權力納入制度籠子的決心以及懲戒的力度非常大。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》更是彰顯了國家對治理體系和治理能力建設的雄心、信心和決心，依法治國的藍圖已經形成。由此，筆者認為，所謂國家治理體系和治理能力建設不僅包括各級政府部門，也涵蓋了社會組織體系中所有法人組織的規范運作和公民的自我管理能力建設，只有這三者有機結合、共同提升，整個國家的治理體系和治理能力才能達到更高層次，才能助推特色社會主義依法治理和經濟建設的發展。從《政務處分法》相關條款來看，目前農信社人員在日常履職中還存在不少法律盲點，需要引起法人及從業人員的注意。

農信社從業人員不知道自己是在行使公共權力。農信社從業人員沒有弄清自己所在企業的法人性質，混淆了2003年體制改革后股權出資人與國家信用作支撐及政府政策扶持的關系，未將自己作為使用公權的從業人員來看待，容易形成法律盲區。

辦事處履行職責時沒有被省級聯社授權。原銀監會于2004年7月26日印發了《關于農村信用社省（自治區）設立辦事處的指導意見》（銀監發〔2004〕210號文件），指導意見第一條規定：“辦事處是省聯社的派出機構，不具有法人資格，在省聯社授權范圍內依法履行有關職責，民事責任由省聯社承擔”。第四條規定：“根據省聯社的授權，辦事處主要履行以下職責：負責轄內農村信用社的審計工作;對轄內農村信用社業務經營、財務活動進行指導、檢查;省聯社授權的其他有關行業管理和服務職能”。作為省聯社派出機構的地市級辦事處，必須經由省聯社授權后才能依法履行金融行業管理職責，根據原銀監會頒布的省聯社規范性章程，這個授權須經省聯社理事會提出，經社員大會表決通過方為有效。根據同業做法，這個授權可以采取點對點書面授權，也可以以制度安排的形式進行批量授權。而目前作為省聯社派出機構存在的地市辦事處基本上沒有獲得省聯社的規范授權便履行職責，已多次被監管部門批評，監管部門認為辦事處履職邊界不清晰，存在侵犯縣級農信社法人權益的情況。同時，由于沒有明晰的授權邊界，辦事處容易出現履職懶政和權力尋租現象，可能加劇行業履職的法律風險，而省聯社則是所有法律風險的法定承擔者。

對履職中的違法行為認知不清。《政務處分法》對許多履職行為的違法懲戒措施做出了清楚的規定，而有些違法行為是日常工作中容易被從業者忽視的，如第38條第一款規定“違反規定向管理服務對象收取、攤派財物的”;第四款規定“不按照規定公開工作信息，侵犯管理服務對象知情權，造成不良后果或者影響的”;第五款規定“其他侵犯管理服務對象利益的行為，造成不良后果或者影響的”等。日常工作中工作人員極易觸碰這些法律規定。而像第39條第五款規定的“濫用職權，危害國家利益、社會公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權益的;不履行或者不正確履行職責，玩忽職守，貽誤工作的;工作中有形式主義、官僚主義行為的;工作中有弄虛作假、誤導、欺騙

行為的;泄露國家秘密、工作秘密，或者泄露因履行職責掌握的商業秘密、個人隱私的”和第40條第六款規定的“違背社會公序良俗，在公共場所有不當行為，造成不良影響的;參與或者支持迷信活動，造成不良影響的;參與賭博的;拒不承擔贍養、撫養、扶養義務的;實施家庭暴力，虐待、遺棄家庭成員的;其他嚴重違反家庭美德、社會公德的行為”則將一些原本似是而非、難以界定的行為做出了法律懲處的界定與判別，需要引起高度重視。

對策與建議

設立法務部門，加大普法教育。目前農信社的內設機構中基本不設立單獨的法務部門，普遍做法是由合規部門來承擔法務職能。在國家加強依法治國和國家治理體系建設的新形勢下，必須重視法人自身的依法治理與從業人員的普法教育。因此，必須加強法務建設，單獨設立法務部門來履行對內、對外的依法依規管理職能，厘清合法與違法的法律邊界，消除法律風險的隱患。

省聯社要對派出機構辦事處進行履職授權。辦事處作為不具有法人資格的派出機構，不是獨立的行政主體，不能以自己的名義行使權力，省聯社要依據現行法律法規對辦事處進行履職授權，賦予它合法的履職權力。鑒于各地市的不同情況，可以在統一制度授權的基礎上，再點對點進行單一授權，即按辦事處轄內行、社的家數、規模、法人治理的完整性和自我管理的能力、區域經濟發展的強弱程度、干部隊伍的履職水平進行延伸性授權。農信社“四自”（自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險）能力越強的辦事處，省聯社可以對其進行宏觀層面的履職授權，行業管理履職授權可以著眼于前瞻性的分析與指導、風險的監測與預警等。反之，對農信社“四自”能力偏弱的辦事處，省聯社可以對辦事處進行微觀層面的履職授權，要從幫助農信社提高“四自”能力方面著手。隨著國家依法治理建設能力的加強，社會體系中每一個組織自我維權的意識也越來越強，只有省聯社對辦事處進行了清晰的履職授權，才能弱化省聯社的履職法律風險。

加大履職行為的紀檢監察監督管理。監督是依法從業的有效手段。農信社紀檢監察體制改革后，農信社的紀檢力量得到加強，但縣級農信社同級監督還是未能發揮紀檢監察的監督作用，威懾作用仍受到制約。建議將縣級法人農信機構的紀檢人員編制托管到派駐省級聯社的紀檢監察機構，將人員編制、薪酬、履職考核、崗位交流劃歸獨立體系，減少同級紀檢監督時受到的制約與牽絆，真正發揮紀檢監督的作用，為依法合規經營保駕護航。

加強內部制度的梳理與建設。根據現行法律法規進行流程梳理，內部制度的制定要符合法律法規，從源頭上把好內部制度建設這一關。

（作者單位：浙江省農村信用社聯合社紹興辦事處）