集中安置新社區，基層治理新重點

王靜

集中安置做為脫貧攻堅戰役中易地扶貧搬遷的兩種形式之一，安置村民數量龐大，存在諸多共性，在“后單元時代”構成了新社區單元，集中安置點在村民入住后也出現了系列典型問題。鄉村治則百姓安，鄉村穩則國家穩。因此，集中安置社區成為了新時期基層治理中隱患較大、必須高度重視妥善解決的重要領域。通過對陜西省漢中市鎮巴縣24個鄉鎮集中安置點深入調查，剖析如下。

集中安置新社區特點分析

集中安置村民數量龐大，對原集鎮社區形成巨大沖擊，構成新社區。以陜西省漢中市鎮巴縣為例，全縣總人口2 8萬，僅“十三五”集中安置村民7897戶26541人。

安置點村民老齡化現象極為突出。家庭構成調查數據如下：全鎮集中安置187戶571人，50歲以上人口占家庭總人口50%以上戶數為130戶386人，占安置總人口67. 6%，60歲以上老人210人，占比36.7%。突出現象之一是1人1戶、2人1戶村民90%年齡均已超過50歲;3人1戶中部分家庭有2人超過50歲，特殊情況下3人全部超過50歲（根據“務工工種”分析將安置點村民適宜勞動年齡確定在50歲）。

安置點常住人群文化程度極低，貧窮遺傳概率較大。學歷調查顯示：60歲以上老人識字率不到11%。

集中安置村民經濟收入偏低，來源單一，且極不穩定。

集中安置村民經濟來源單一、收入較低。鎮巴縣三元鎮集中安置調查數據統計：就業人群中85.7%的40歲以下村民較多集中于廣東浙江兩省廠區務工，73.9%的40歲以上村民集中于建筑、煤礦從事重體力勞動，打山地鉆因為煙塵較大工資較高只需體力成為40-50歲村民的主要工種。煤礦、建筑等行業的高強度勞動，50歲基本是身體承受的極限。

健康狀況堪憂，返貧概率極大。塵肺、工傷是村民健康最大威脅，建筑煤礦是務工致殘、疑似塵肺的高發區域。

特殊家庭枚舉。筆者包扶對象鎮巴縣涼橋村村民寧XX，男，現年42歲。家庭共計6人，其母親現年77歲，左眼失明;其妻啞巴，智力存在一定問題;兩個兒子上小學;其弟現39年歲，未婚。兄弟二人均以打山地鉆為職業，均有多年疑似塵肺史。涼橋村龍子灣組村民熊XX，現年45歲，未婚，家庭共計4人。其母親現年78歲，父親現年80歲，其兄（已病逝）之子上高中，成績居于年級中等偏下檔次。

集中安置點百姓入住后出現的突出問題

經濟收入偏低且收入不穩定成為社區矛盾根源

生計問題導致新舊社區矛盾。（1）“候鳥現象”凸顯雞肋困境。部分集中安置百姓為了照顧子女上學，周末居住于安置點，周間返回老家務農;春節及學生放暑假等農閑時節在安置點居住，其余時間返回山里老家務農。（2）“薅羊毛”現象彰顯經濟困難。原集鎮附近村民菜園子經常被集中安置點的婦孺老人順手牽羊薅走瓜果小菜，導致安置村民與原集鎮居民時有矛盾。

舊房拆除導致干群不和。按照相關文件規定，易地搬遷百姓入住集中安置點后原有土坯房均為D級危房，必須拆除并復耕。工作落實中，約70%的村民則堅決反對拆除舊房，拒絕拆除舊房主要原因有兩點：一是舊房便于存放農耕工具方便務農。二是喪葬觀念。較多農村老人認為意外死亡之人棺材不能進屋，靈堂必須設在露天，而正常死亡之人棺材應該停放在自家屋內，靈堂設在堂屋，同時自家老屋居住已久頗為熟悉也較為寬敞，墳地多為自家或同組鄰家土地，墓地不需購買且下葬方便。集中安置村民喪事在樓下空地支棚料理，不合喪葬觀念。

社區管理滯后或缺失不斷累積隱患

集中安置房屋設計及分配未把“以人為本”做為根本理念。集中安置村民老人、兒童數量偏多，主要勞動力已患及將來可能患職業病的人數較多，應當優先將殘疾人安置在一樓或者二樓。事實則是各鄉鎮安置點房屋均為6～7層樓梯房。鄉鎮采用抽簽形式分房，出現了殘疾人被分到5/6樓而被迫搬回老家居住的現象。

社區管理滯后或缺失降低了集中安置村民生活幸福感。集中安置點“候鳥現象”的周末效應表現在孩子周間在校住宿，則家中勞動力回老家種地，安置點僅僅只有老人居住;“候鳥現象”的春節效應表現在春節過后，家庭主要勞動力外出務工，年關才回。集中安置村民文化程度統計表可知，老人識字率極低，特定對象下的用電、用水、用煤、預防食物中毒等成為了集中安置社區迫在眉睫的問題，集中安置點設立小區物業的鄉鎮幾乎沒有。

低俗鄉風蔓延增加了社區管理難度。不可否認，傳統文化包含許多優秀的鄉風民俗，值得發揚光大，但大量傳統優秀文化正在逐漸消失是不爭事實，低俗鄉風民俗蔓延滋長提前辨識有效應對。（1）“辦酒風泛濫”。少數集中安置村民繞過文件禁令以“賀壽、立碑”等繁多名目而行“喬遷新居”之實的辦酒之風，嚴重增加村民負擔。（2）“賭博風盛行”。集中安置點的留守婦女因為空閑時間較多，天天聚賭，既影響了子女教育，還導致家庭矛盾重重。

農耕文化與城市文明錯位導致年齡較大村民內心焦慮難以適從，增加社區管理難度。屋前菜園蔥綠果樹飄香，屋后莊稼成行綿延無邊;狗歡雞鳴貓撲鴨逐，肥豬在圈牛羊結群;黎明即起，女性忙進忙出料理家務，男性犁田打壩伺弄莊稼;月下團坐，家長里短，喂豬劈柴，這種傳統農耕生活習慣陪伴了村民的大半輩子，外在的忙碌保證了內心的恬靜，艱辛的付出保障了生活的安逸。集中安置村民土地撂荒，但經濟壓力依舊，內心焦慮更甚。

集中安置系列問題的解決途徑

調整法規，解決村民菜園子用地既維護了失地農民的精神家園，也是在集中安置村民經濟發展能力較弱現狀下破解集中安置經濟問題的短期最佳策略。

集中安置村民菜園子用地必須采取就近便民原則設在安置點附近，否則失去意義。這一原則要求必須將原集鎮附近土地進行二次配給。二次配給只有三種方式可選：租賃、調整、購買，但三種方式都無法解決問題。調查發現，租賃方式無法行不通。一方面是原集鎮附近土地所屬居民從經濟收益方面考慮租金，集中安置村民在兼顧農耕生活習慣和經濟收益方面兩方面考慮租賃土地;一方面是集中安置每戶土地需求面積較小，集中安置戶數較多，村民自由協商的市場化配給既無法徹底解決安置村民用地需求。正因如此，政府調控勢在必行。

政府通過調整方式進行二次配給與法律法規沖突。2020年1月1日實施新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第二章第11條明確規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。簡而言之，土地調整基本限定于小組之內，村內調整局限于村農民集體所有土地。集中安置村民來自于全鎮各個村組，所調整土地使用權屬于原集鎮居民，鎮政府無權跨村調整用地。

鄉鎮政府通過征收方式進行土地二次配給方式不可行。一是鄉鎮無權征收土地。2020年1月1日實施新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五章第46條規定：征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。二是與相關法律沖突。《中華人民共和國土地管理法》第五章第46條規定：征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。征收土地二次分配給集中安置村民并未改變土地使用性質，但需要征收農用地。三是有違惠民性質。《中華人民共和國土地管理法》第五章第48條規定：征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。二次配給土地目是本持便民惠民原則解決集中安置村民菜園子用地，補償金如果由集中安置村民承擔無異增加了村民負擔。

利用鄉村振興良機，加快土地流轉、實現產業興旺是破解集中安置經濟問題的根本之道。鎮巴縣赤南鎮梅坡村“紅娃合作社”流轉梅坡村民土地15 0 0畝栽種青脆李，長期雇傭附近村民40人，高峰時刻雇傭村民70余人，在承擔雇傭村民生活的基礎上發放每人每天10 0元工資，吃苦耐勞村民年終獎勵另外計算，僅2019年發放工資70余萬元。安置點村民自家務農門口打工，收入增長有目共睹。

快速跟進、延伸細化、創新管理是解決集中安置社會問題的根本。先期建立集中安置社區管理機構，提前消除部分集中安置問題。根據擬集中安置村民名單，在集中安置點規劃建設初期篩選出具有一定組織能力的黨員、村組干部成立集中安置社區管理機構，發揮其主人翁精神，在安置點規劃、房屋設計、分配方法、舊房拆除等系列工作上發揮民智集思廣益，避免小區規劃與集中安置村民共性需求錯位，優化房屋分配方式，讓惠民工程真正普惠方便。集中安置入住后期，落細落實社區管理機構責任，對集中安置村民尤其是婦孺老幼特殊人群進行安全、衛生等方面分類培訓制度，提高村民素質，建立定期入戶回訪制度，確保集中安置點老人安全生活。

加強黨建工作，搶占并擴大紅色陣地。鎮巴縣黎壩鎮在集中安置點村民搬遷入住后安排“黨建派出員”，由黨建派出員迅速跟進集中安置點的黨建工作，加大“傳家風、樹美德、守誠信、做好人”的新鄉風民俗標語宣傳，發動村民進行安置點“紅黑榜”的民主討論、評選、集中公示等活動實事求是有的放矢強化優良鄉風文明建設，復制鎮巴縣村委黨建的“道德講堂”“扶智學堂”模式到集中安置點，組織集中安置點村民進行體育運動等，寓教于樂，多形式多途徑對集中安置點村民進行教育。實地調查，多方比較，黎壩鎮集中安置點出現的社會問題顯著少于其它集中安置點。

弘揚鄉賢文化，強化基層自治能力。鄉賢憑借自身品德、才學為鄉人推崇敬重，其親緣、人緣、地緣優勢在協調化解矛盾、解決糾紛、教化群眾及村民事務管理等方面具有重要作用。集中安置點村民數量眾多，高度集聚，集中安置彼此不夠熟悉，容易出現各種問題，分片區分單元織密鄉賢自治體系，能夠迅速融合安置點居民關系，發揮穩定社區作用。同時，通過鄉賢能夠收集村情民意，向上反饋村民意見，向下做好政策宣傳，發揮上聯下達溝通協調作用，對剛剛構建的集中安置點意義重大。