突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)檔案管理優(yōu)化研究

謝詩藝/蘇州大學社會學院、鄭州大學檔案職業(yè)與學術評價中心

趙子瑜/蘇州大學社會學院

2019年12月中旬，湖北省武漢市出現(xiàn)新型冠狀病毒感染肺炎病例并迅速在全國蔓延，各地啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。2020年2月7日，國家檔案局就“關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作”發(fā)布重要通知，強調各級檔案部門要提高站位、認真履職、服務大局，充分發(fā)揮檔案資政作用[1]。學界也提出寶貴意見，張斌提出應出臺疫情防控工作檔案資料管理意見，盡快謀劃相關資料的管理工作并主持力量參與此次抗擊疫情工作全程，籌集和建設專題數(shù)據(jù)庫，切實保護好此次疫情防控工作的珍貴記憶[2]。徐擁軍則從檔案的屬性和檔案工作者的責任出發(fā)，強調“在戰(zhàn)‘疫’中做一名有溫度的檔案工作者”，利用好相關檔案，做好疫情防控中的檔案工作[3]。此外，郭若涵、馬仁杰、馮湘君等學者從后現(xiàn)代檔案學理論、流動人員檔案管理、專門檔案館建設等角度切入進行了進一步探索[4]。但是，仍有以下問題需要面對：其一，現(xiàn)有研究仍以宏觀規(guī)劃為主，若需落地，將顆粒度細化到基層甚至個人單位上，尚有許多細節(jié)還待補充；其二，突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅是對現(xiàn)在的考驗，更是對全人類全社會過往行為的“突擊檢查”，面對這類事件，檔案從業(yè)人員不僅應對未來進行規(guī)劃，還應對過去進行反思——通過暴露的短板，反省在哪些方面加強建設，以謀求長期發(fā)展。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)檔案的社會需求分析

社區(qū)檔案指城市社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)服務機構、社區(qū)社會組織和居民在社區(qū)建設中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄[5]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)檔案具有極大的現(xiàn)實效用。2003年抗擊“非典”期間，北京市密云縣社區(qū)居委會針對社區(qū)人口情況建立起一系列檔案[6]，此舉使得該地區(qū)在“非典”暴發(fā)后井然有序地開展了防控工作，顯著降低了突發(fā)事件帶來的不良影響。除去對人口檔案的需求，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社會各方對于社區(qū)檔案的其他內容及開放方式都有較高需求。

1.1 社會應急管理需要社區(qū)檔案內容予以輔助

首先，各級政府需要社區(qū)檔案予以決策輔助。政府部門開展疫情防控工作以準確的基層信息為支撐。以此次新型冠狀病毒肺炎疫情為例，武漢市政府于2020年2月16日晚緊急召開疫情防控專題會，強調要聯(lián)動基層實行“廣、深、細”的調查，利用基層數(shù)據(jù)找到傳染源、阻斷傳播途徑[7]。其次，醫(yī)療機構需要社區(qū)檔案予以救治輔助。社區(qū)居民健康檔案是社區(qū)檔案的重要組成部分，它系統(tǒng)反映了社區(qū)居民的健康情況。真實完善的健康信息，既能為救治患者提供真實參考，也可為進一步控制疫情提供線索。再次，科研機構需要社區(qū)檔案予以研究輔助。社區(qū)檔案匯集了特定區(qū)域的人員檔案，范圍涉及就業(yè)、養(yǎng)老、健康、戶籍等多方面。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科學研究來說，社區(qū)檔案極大豐富了研究樣本庫，有利于對疫情進行全流程回顧總結，對于病毒傳播渠道與周期的分析以及社會應急管理等研究具有重要的參考價值。最后，其他機構需要社區(qū)檔案予以管理輔助。為解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件，執(zhí)法部門、出入境檢驗檢疫等機構及非事件發(fā)生地區(qū)的應急措施的執(zhí)行需要深入基層，社區(qū)作為重要的人員安置區(qū)域，向有關部門提供了相關檔案，對疫情的控制具有重要意義。

1.2 衛(wèi)生安全監(jiān)控需要社區(qū)檔案開放予以保證

此處所指的開放，不是傳統(tǒng)意義上的檔案“開放服務”，而是指融合“數(shù)據(jù)開放”理念所提出的大數(shù)據(jù)時代的檔案數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)開放，屬于開放科學的研究范疇，數(shù)據(jù)開放可以看作是將數(shù)據(jù)自由免費地提供給任何人并可由任何人對其進行加工利用的一種開放科學的表現(xiàn)形式。

檔案開放使用戶可以足不出戶、免費、自由地使用經過授權的可用檔案信息，這種方式結合了“開放獲取”和“檔案數(shù)字化”的優(yōu)勢，可以快捷、方便地獲取信息，節(jié)約了人力、財力、物力，同時大大提升了用戶友好度。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，滿足多元主體聯(lián)動治理、數(shù)據(jù)高度共享的開放利用需求已經凸顯，采用“數(shù)據(jù)開放、線上查檔”這一信息化開放手段，能夠確保公眾與社區(qū)檔案之間無碰觸、查檔人員與社區(qū)檔案管理人員非面對面交流，符合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的衛(wèi)生要求。

2 社區(qū)檔案管理及為新冠疫情防控服務的實況

2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，社區(qū)建設自此走上了歷史舞臺，并于2001年被正式寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》。2002年，各地開始社區(qū)檔案建設探索，相關學術論述開始涌現(xiàn)[8]。2003年，國家檔案局于上海召開“全國社區(qū)檔案工作座談會”，來自全國不同省市的11個檔案局、館先后分享經驗。2015年，《城市社區(qū)檔案管理辦法》出爐，“標準化”“制度化”發(fā)展方向已然清晰。然而，在2017年國家檔案局與民政部對浙江省的調研中仍發(fā)現(xiàn)：不少社區(qū)檔案管理存在檔案管理意識薄弱、技術標準不規(guī)范、檔案資源結構不合理等問題[9]。

為進一步了解我國社區(qū)檔案管理現(xiàn)狀，尤其是在此次疫情中體現(xiàn)出的優(yōu)勢與不足，筆者于2020年4月1日至12日，對全國不同區(qū)域的25個社區(qū)進行了調研。此次調研由筆者委托具有檔案學背景的調研人員通過結構化訪談的形式展開。所涉區(qū)域包含華南（廣東省）、華東（江蘇省）、華中（河南省）、華北（山西省、內蒙古自治區(qū)）、西南（貴州省、四川省）、西北（甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)）、東北（黑龍江省）七個片區(qū)。

此次調研顯示，在社區(qū)檔案管理方面，各地已切實推進并有良好積累，在疫情中發(fā)揮了一定的實際作用，但是現(xiàn)有建設程度與用戶信息需求之間仍存在差距。筆者擬從機構建制、資源結構、服務水平三個角度予以呈現(xiàn)和解析。

2.1 檔案意識尚需提升，基層建制有待完善

滿足用戶信息需求，首先要解決“有沒有”的問題，即有沒有信息資源、管理人員、專門機構。此次調研發(fā)現(xiàn)，盡管社區(qū)檔案建設已經推行近20年，但仍有部分地區(qū)未設置專門的社區(qū)檔案室，該比例高達36%，未設置專門社區(qū)檔案室的9家社區(qū)中有5家在此次疫情中提供了檔案信息服務，這意味著該社區(qū)具有檔案信息需求，但在建制上還有待改善。

2003年，天津、南京、上海等地社區(qū)建檔率已達到90%以上[10]，而此次調查中，仍有36%的社區(qū)未進行基層建制，且其中包含了江蘇、廣東兩個檔案工作基礎較好的省份。胡虹指出，不少社區(qū)領導認為“開展檔案管理是為了應付上級部門的工作檢查，檢查之前臨陣突擊就好”[11]。調研結果也說明，各地的檔案工作并未切實下沉到基層，社區(qū)檔案工作的重要性并未引起檔案部門與社區(qū)管理部門足夠的重視，甚至可能存在形式化傾向。

2.2 資源結構不夠合理，民生檔案占比偏低

滿足用戶信息需求，其次要考慮“有什么”的問題。在此次疫情中，各方對社區(qū)檔案有明顯的信息需求，調研中68%的社區(qū)存在查檔需求并提供了信息服務，所需檔案類型包括黨群管理、社區(qū)管理、社區(qū)服務等類，其中社區(qū)服務類檔案居多，占比約82.35%，主要是社區(qū)健康檔案與社區(qū)人口檔案。在提供服務的17家社區(qū)中有15家表示能夠滿足查檔需求，未能滿足需求的2家社區(qū)則是因為“居民資料不全面”“不全面、不及時”。

上述調研發(fā)現(xiàn)：其一，有關民生的社區(qū)檔案在疫情中極具利用價值；其二，民生檔案的整合和管理還需加強，以保證全面性和時效性。社區(qū)檔案室是最基層的檔案服務機構，加強民生檔案建設不僅是檔案走向大眾、贏得認同的便捷渠道，更是檔案參與治理、服務大局的有效舉措。陳桂生等學者曾表示，“社區(qū)檔案應更趨向于民生檔案載體”[12]，“社區(qū)要注重收集各類民生檔案，提升檔案服務民生的能力”[13]。然而，在調研中詢問到檔案類型占比情況時，社區(qū)服務類檔案占比在“幾乎無”到80%間浮動，平均占比約為45.83%。

2.3 信息化程度尚顯不足，數(shù)據(jù)開放仍待探索

滿足用戶信息需求，還要考慮“怎么辦”的問題。有效開發(fā)、合理利用才能發(fā)揮檔案資源的價值，從而滿足大數(shù)據(jù)時代多元主體聯(lián)動治理、數(shù)據(jù)高度共享的用戶信息需求特點。

此次調研顯示，設有檔案室的16家社區(qū)中，62.5%的社區(qū)共存電子文件與紙質文件，37.5%的社區(qū)是純紙質保存，采用電子單套制保存者為0。在存有電子文件的社區(qū)檔案室中，電子文件的比例從20%到80%不等，僅有華東區(qū)域的3家社區(qū)能夠提供線上檔案服務，占此次調研總樣本數(shù)的12%。在開放范圍上，有10家社區(qū)表示可全部開放。

檔案數(shù)據(jù)開放是在檔案信息化基礎上旨在充分發(fā)揮檔案信息資源價值的新嘗試。信息化是基礎，開放共享是靈魂。目前，學界對這一問題已有相關研究，主要著眼于開放平臺建設、數(shù)據(jù)庫建設、管理技術、相關政策和協(xié)議設定幾個方面[14][15][16][17]。通過調研可以看出，當前社區(qū)檔案室的信息化程度尚顯不足，但在開放共享上呈現(xiàn)出積極態(tài)勢，目前制約社區(qū)檔案數(shù)據(jù)開放的問題集中在基礎建設、信息安全保護與開放協(xié)議上，這與當前學界關注的熱點具有一致性。

此外，筆者團隊對新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州伊寧市的芳草湖社區(qū)檔案管理人員追加了深入訪談，該工作人員表示，目前新疆基層的檔案工作數(shù)字化程度仍然較低，線上服務基礎薄弱、模式陳舊，檔案數(shù)據(jù)開放平臺建設更是難以實現(xiàn)。張林華、李賽也曾針對我國東西部民生檔案遠程服務現(xiàn)狀進行調研，該調研顯示，在基于網絡共享的民生檔案遠程服務方面，西部地區(qū)確實存在起步較晚、基礎薄弱的現(xiàn)象[18]。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的社區(qū)檔案管理省思

突發(fā)事件既是考驗，更是契機。對于“服務角色”的檔案工作而言，更需抓住契機檢驗、完善、展示自身。調研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的社區(qū)檔案管理與國家和民眾的信息需求還存在一定差距，社區(qū)檔案管理的目標還需理清，路徑還需梳理。

3.1 提升認識、下沉管理，激活社區(qū)檔案管理的“末梢”功能

社區(qū)是城市組織系統(tǒng)的基本細胞，也是城市社會治理的基礎單位[19]。這意味著社區(qū)檔案管理是檔案管理和社會治理的“神經末梢”，是連接政府與居民，檔案與社會的“傳感器”，具有重要的基礎地位和交互功能。

社區(qū)檔案管理的優(yōu)劣，不僅影響著基層服務和自治，更與社會記憶的構建、檔案文化的認同密切相關。理想的社區(qū)檔案管理應是國家檔案管理規(guī)劃的切實下沉與特色延伸，居民可以利用檔案資源和享受檔案服務解決實際問題、形成文化認同、參與社會治理。從調研結果來看，當前的檔案部門和基層社區(qū)對社區(qū)檔案管理的認識還不夠，這使得社區(qū)檔案建制不完善、社區(qū)檔案資源不合理、社區(qū)檔案利用不便捷等問題仍然存在。事實上，社區(qū)的“末梢”地位彌合了檔案與利用者的距離感，正是檔案獲取社會認同的突破口，加強社區(qū)檔案管理，將有力助推檔案事業(yè)的總體發(fā)展。

3.2 整合資源、優(yōu)化結構，發(fā)揮社區(qū)檔案服務民生的優(yōu)勢

社區(qū)檔案管理“末梢”功能的實現(xiàn)首先依賴于社區(qū)檔案資源的整合和結構優(yōu)化。資源整合首先應做到全面和標準，社區(qū)檔案室或檔案管理人員對社區(qū)組織和居民實踐活動有保存價值的各種載體的記錄都要做到及時收集，并根據(jù)國家有關檔案工作的法律標準開展有效管理，避免出現(xiàn)“資料不齊全”“信息過時”的情況。社區(qū)在信息化建設的基礎上，還可嘗試與大數(shù)據(jù)共享開放平臺、檔案共享服務平臺等掛接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫資源整合，發(fā)揮基層檔案信息參與治理的優(yōu)勢。

其次，社區(qū)檔案資源整合應做到重點突出，對事關民生的檔案資源應格外注意并實現(xiàn)資源結構的優(yōu)化，避免類如調研結果中展現(xiàn)的“檔案資源不夠貼近民生”的現(xiàn)象。社區(qū)是距離人民群眾最近的組織機構，檔案則憑借其原始記錄性被人民群眾視作最堅實的“憑證”，社區(qū)檔案管理機構理應發(fā)揮社區(qū)的基層性和檔案的憑證性為人民群眾服務，在社區(qū)檔案資源建設中強調民生檔案，是基于社區(qū)與檔案屬性的應然之選。這次調研顯示出，民生檔案的現(xiàn)實信息需求很高，將其作為社區(qū)檔案資源的重點加以建設，將更大程度地滿足人民群眾的信息需求，從而使人民群眾更直觀地感受到檔案與檔案工作的價值與作用。

3.3 搭建平臺、探索模式，推進社區(qū)檔案數(shù)據(jù)的開放

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)已成為重要資源。“制定檔案數(shù)據(jù)開放計劃”于2016年被國家檔案局列入《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[20]，其中明確規(guī)定要“優(yōu)先推動與民生保障服務相關的檔案數(shù)據(jù)開放”。社區(qū)檔案數(shù)據(jù)的開放是大數(shù)據(jù)時代檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢，對于此，筆者有以下建議。

第一，建立檔案數(shù)據(jù)開放平臺。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2014年印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確提出，國家檔案行政管理部門要搭建全國開放檔案平臺[21]。為使檔案數(shù)據(jù)開放惠及社會，檔案數(shù)據(jù)開放平臺的建設首先要實現(xiàn)東西部聯(lián)動發(fā)展，以平臺建設規(guī)范統(tǒng)一促進數(shù)據(jù)之間的流動。其次，要重視數(shù)據(jù)的交互與共享，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)流動，為達到這一目標需要全國開放檔案平臺的建設遵從統(tǒng)一建設標準，并在多元主體間取得信任和協(xié)同工作的許可。再者，需要堅持以用戶為導向，兼顧用戶使用平臺時的感官、情感體驗，完善平臺建設的內容和功能。以為用戶提供個性化服務為目標，加大平臺的數(shù)據(jù)開放力度、加快數(shù)據(jù)更新速度、健全數(shù)據(jù)分類體系、完善數(shù)據(jù)檢索功能、簡化數(shù)據(jù)下載程序、暢通數(shù)據(jù)溝通渠道[22]。

第二，探索多元主體協(xié)同的檔案數(shù)據(jù)開放模式。王晴指出，“一個國家或地區(qū)的科學數(shù)據(jù)開放共享一般采取由政府主導下的公益化模式與市場主導下的商業(yè)化模式并行，我國由于受到相應的政策法規(guī)、數(shù)據(jù)結構和社會環(huán)境等因素的影響，目前的運行模式是以公益性為主”[23]。為解決公益性的運行模式和社會協(xié)同動力不足等問題，需要針對數(shù)據(jù)開放存在的共性問題和社區(qū)檔案自身的個性問題構建科學的模式。該模式的構建需要打破理念、體制和技術上的障礙，并且堅持可持續(xù)性原則、協(xié)調性原則和互利性原則[24]。

首先，需完善檔案組織機構和統(tǒng)一工作標準。對檔案數(shù)據(jù)開放進行頂層設計，明確各級各類組織機構的職責，充分發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)開放平臺的媒介作用，制定開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準，對檔案工作人員進行培訓。其次，開展多元主體合作。為解決社會各方面協(xié)同工作的障礙問題，有學者設計了基于“合作創(chuàng)新”模式的協(xié)同機制框架，指出檔案數(shù)據(jù)開放機制設計應注重系統(tǒng)性。加強社區(qū)檔案數(shù)據(jù)開放協(xié)同和多元主體合作，能夠豐富檔案知識共享方式、提高檔案信息門戶網站共享能力、加快檔案部門聯(lián)盟建設進程，用民主化、合作化手段確保數(shù)據(jù)開放取得成效[25]。再者，協(xié)調開放科學理念和利益之間的沖突，實行政策保護。在開放方式運用到社區(qū)檔案中時，要注意平衡上下級之間、同級價值主體和多元價值主體之間的利益關系，例如數(shù)據(jù)開放的主體間需要對隱私問題制定相關的協(xié)議和政策，改變目前權力部門化和信息孤島的困局。

第三，完善社區(qū)檔案數(shù)據(jù)開放的法律政策保障。當前我國在檔案數(shù)據(jù)開放的政策上重在宏觀把控，對具體問題并未進行明確指示，關于檔案數(shù)據(jù)開放的相關法律法規(guī)也并不完善。結合學者對檔案數(shù)據(jù)開放的相關法律研究，對社區(qū)檔案數(shù)據(jù)開放進行保護可從《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展性行動綱要》《城市社區(qū)檔案管理辦法》等有關法規(guī)和行動指導綱要進行借鑒，在此基礎上，促進社區(qū)檔案數(shù)據(jù)開放領域專門法律政策的出爐。

基金項目：2019 年江蘇高校哲學社會科學研究項目“數(shù)字人文研究中檔案文化的價值認知與實現(xiàn)機制”（2019SJA1229）階段性研究成果。