西方外交政策分析的理論層次

陳茂哲

南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350

外交政策分析與國內政策研究不同，它是國際關系學中研究外交政策如何制定的一個重要組成部分。主要涉及國家的對外活動與交往領域，用以指導本國政府開展與別的國家政府、國家組織和別國公民等行為體的外交關系。外交政策包括目標、過程、方法和綱領等內容，其中目標和過程在指導決策者進行決策時有重要意義，所以是重點研究的部分。外交決策分析也是一個多學科交叉的學科領域，它把外交政策決策的過程看作是受多因素影響的，需要從微觀到宏觀多層次的研究。因此，來自心理學、社會學、組織行為學、人類學、經濟學等許多學科的見解，有助于外交政策分析者解釋外交政策決策。［1］

一、外交政策分析的發展歷程

外交政策分析始于20世紀50年代，至今60多年的發展中大致經歷了四個階段：

第一階段從50年代到60年代后期，理查德·施耐德、亨利·布魯克和伯頓·薩潘是外交政策分析的主要奠基人。這一階段中，哈羅德·斯普勞特與瑪格麗特·斯普勞特分析影響外交決策的外部環境，他們認為任何國家在制定外交政策時都要面對國內國外兩個環境，而環境的變化能引導決策者的決策結果；以及詹姆斯·羅森諾開創的比較外交政策研究，他收集整理大數據，描述多個國家的外交政策內容和指定環境，將這些資料分為個性、角色、政府、社會和體系五個范疇，為外交政策經驗研究提供方法。這一階段的學者聚焦于國家內部的決策組織和領導人，分析國內政治與外交的密切關系，外交政策引入國際關系學的研究領域。

第二階段從70年代到80年代初期，外交政策分析從認知學和心理學借鑒成熟理論獲得較大發展。格雷厄姆·埃利森提出外交政策的三種模型——理性行為體模型、組織過程模型和官僚政治模型，將這三種模型用于分析古巴導彈危機中美國的外交政策。歐文·賈尼斯特別關注小集團對外交政策制定的影響，他提出“團體迷思”概念描述一個集團達成錯誤共識并導致非理性決定的過程，當人們陷入一個有強大內聚力的群體時，全體一致的集團內部壓力導致個人無法對現實進行評估思考并隨集體行動。羅伯特·杰維斯則聚焦于決策行為的微觀方面，他認為行為體之所以會誤解其他行為體的行為和意圖，原因在于行為體受到“預存的信念”指引，他強調錯誤知覺會給外交政策帶來嚴重后果。這一階段是外交政策分析理論快速發展的時期，理論和模式都得到豐富與發展，并且開始使用從宏觀體系層次到微觀個人層次的層次分析分析外交政策，更多的學者嘗試從心理學角度入手分析決策者的影響。

第三階段從80年代到90年代，這一時期是外交政策分析的沉寂。肯尼斯·沃爾茲提出的系統化的科學化的結構現實主義占據了國際關系理論的主導地位，該理論最突出的特點是將國家視為單一的理性個體，國家內部的結構不能對國際體系產生影響。來自新現實主義的批評迫使外交政策分析研究者開始反思，瓦萊麗·赫德森提出外交政策分析研究需要從宏大的純粹理論回落到中層理論，并且力爭捕捉更多細節。

第四階段是21世紀以來，外交政策分析經過反思和吸納新的理論和方法后，在決策學、性格心理研究和社會文化等方面中微觀層面進一步獲得創新和發展。羅伯特·普特南提出“雙層博弈”外交決策模型，國家同時在國內外兩個層面進行政治博弈的基礎上制定外交政策，面臨并有效應對國際環境和國內環境的雙重考驗。亞歷克斯·明茨提出多元啟發理論主要關注決策的“原因”和“方法”。在發展理論解決問題的同時，外交政策分析也在不斷提出新的問題，例如：情感在外交政策中起什么作用？如何識別文化對外交政策的影響？制度變遷將對外交政策產生什么影響？不同國家政治制度的類型會影響外交政策嗎？等等。

經過60多年的發展，對外政策分析已基本形成了廣泛研究水平的理論體系，國際體系和國際結構；國內政治、利益集團和官僚政治；社會文化、社會運動和新聞媒體；領導者的認知過程，性格和心理特征等。可整理為體系、單元和領導人三個層次。［2］

二、體系層次為中心的外交政策分析

體系層次的外交政策分析理論在解釋外交政策時指出了國家在國際體系中采用某一項政策的條件。通常來說，研究國際關系理論的學者更加注重體系層次的研究方法。體系因素包括結構特征、實力對比及之間關系、經濟制度、規范和文化等。體系因素決定體系特征，對不同因素的側重就決定對體系不同的看法進而產生不同的理論。現實主義者強調無政府狀態和權力斗爭，軍事和經濟實力是主要工具；自由主義認為由于國際制度的存在國家間是有著合作的空間和共同發展的愿望，制度、自由價值、相互依賴的網絡是主要工具；建構主義者則認為，國家的目標是國家在互動中被塑造出來的并不是無政府狀態下被預先賦予的，觀念與話語是主要工具。［3］

小約翰·羅斯格布對國際上的各種制度進行了描述，認為國際體系是制定外交政策的一個重要因素，因為任何國家的行為都會引起其他國家的反對。這些反制措施重新塑造了環境，并使行動者面對新的政策選擇的需要。因此，國際體系通過國家之間不斷的相互作用來影響外交政策，每一種相互作用都迫使受影響的國家重新評估其需要和調整其政策。于亞非拉發展中國家而言，西方發達國家構建的國際體系是其無法回避的現實。在亞非拉發展中國家之間國際聯系的增加具有不同的意義，對外交政策的影響也各不相同。體系層次外交政策分析視角關注外交政策所受的客觀外部約束，只能為外交政策確定可能的領域和方向，而不是確定較為具體路線。

當前在體系層次上，新現實主義理論占據了主要地位，國家間權力的體系分布是分析和解釋外交政策的最重要層次。雖然新自由制度主義也像現實主義那樣承認體系結構即權力分配，但因體系結構變化緩慢而把它視為常數，新自由主義制度主義強調非國家行為者在其早期發展中所起的重要作用，但此后又將注意力轉回國家。大多數建構主義也將視野放到國家和社會對外交政策的“建構”過程中，強調只有確定了國家身份和利益之后才可能真正理解和解釋國家的行為。

三、單元層次為中心的外交政策分析

單元層次的外交政策分析是多數學者重視的。不同于體系層次的分析主要集中于外界環境的分析，單元層次分析更多是集中在對外交政策制定過程的研究。決策路徑試圖通過探討決策單位和社會文化對形勢的判斷等來分析外交政策結果，這就分出了兩個主體不同的外交政策分析理論：一是關注于政府決策部門的理論，如官僚政治模型和組織過程模型；二是關注于社會影響的理論，如社會集團模型和公眾輿論模型。

（一）官僚政治模型和組織過程模型

從政府部門角度研究外交政策側重于官僚結構、亞文化和決策制定過程對最終選擇的影響。埃利森提出了理性行為體、組織過程和官僚政治危機決策三模型。官僚政治模型認為，外交政策是決策者之間激烈競爭的結果，是處于政府官僚體系中等級森嚴的參與者之間通過正規渠道討價還價的結果，每個人都有自己對當前問題的看法。正是個別行動者的“牽引”才導致了最終的結果。以埃利森和其他一些早期學者的一般理論為基礎，許多最近的研究明確指出了組織結構的影響和政府角色——首席執行官和他或她的員工、立法機構、外事機構、國防部——之間的相互作用對外交政策的影響。關鍵問題之一是官僚機構在何種程度上增強或危害了理性決策的前景。另一個問題是，當外交政策官僚機構的一部分開始將自己視為一個自主行動者，并開始以與一致同意的政策相悖或違背最高領導人意愿的方式運作時，會發生什么。

外交政策分析的官僚政治模型最常被用來描述美國和西歐的決策過程，至少有兩個原因。首先，官僚主義分析需要關于政府內部情況的詳細、準確的數據：標準的操作程序是什么，個人之間如何討價還價，哪些機構對哪些問題或活動負有實際責任。此外，在美國和西歐接受這種方法訓練的大多數學者往往也把研究重點放在這些領域。其次，在政府結構龐大復雜的國家，官僚因素往往很重要。在美國外交政策中，大多數行政部門的決定都是高層顧問小組和官僚機構官員解決問題的結果。因此，如果我們要理解外交政策過程的真正本質，就必須理解官僚們做了什么，如何做的，為什么要這么做。

（二）社會集團模型和公眾輿論模型

在體系中心層次中未得到重視的社會因素成為解釋外交政策在單元層次中國家對外行為的主要變量，從而突破了對國家是單一理性行為者的假設。自由主義是以社會偏好影響國家行為這一核心假設為基礎的。這一理論認為國家是由代表不同個人和團體利益的機構組成，這些機構通過國家權力將個人和團體利益通過外交政策表達出來。社會集團模型假設權力集中在少數社會集團手中。

通常也認為作為民意的公共輿論也可以對國家對外政策產生重大印象。但是關于外交政策與公眾輿論之間關系的論證并不完全清楚，而且常常顯得相互矛盾。有的學者認為公共輿論決定外交政策，也有的學者認為公共輿論與外交政策過程無關或者在外交政策問題上聽從行政長官而不是影響決策。此外，目前的分析表明，公眾輿論可能對某些類型的問題或在某些條件下有影響，而對其他問題則無關緊要。大眾對外交事務的看法在多個維度上是斷裂的，因此如果不參考具體的外交政策問題，就很難預測。布魯斯·穆恩認為在很多國家積極的公眾外交政策可以作為政府合法化的主要來源，尤其是當這種合法性難以通過國內政策實現時。因此，需要根據每個國家的特定全球地位以及國家與人民之間的關系來了解公眾輿論在確定外交政策選擇方面的作用。

四、個人層次為中心的外交政策分析

個人層面的理論側重于決策者，以了解個人的信仰體系、個人感知、解釋和處理國際形勢信息的方式，以及個人特質解釋外交政策選擇。國家的外交政策最終是由人來制定，正是在對真實的人主體的認知和信息加工過程中，外交政策分析的各個解釋層面在現實中被整合。特別是一國最高領導人在外交政策制動過程中發揮著獨特的重要的作用。學者們一直對研究個人的信仰和人類大腦的活動很感興趣。然而，直到20世紀30年代，隨著心理學作為一門學科的發展，將心理學方法應用于政治和國際關系研究的努力才真正開始。近八十年時間，學者對認知學和心理學的研究都有了極大的發展，使人們對外交政策的理論和實踐有了更深刻的理解。

傳統上，外交政策被解釋為現實主義和強權政治傳統所共有的理性行動者視角。人們一直認為，政府及其政治領導人在追求權力和秩序時，都是以理性的方式思考和行動的。這種理性假設個人準確地感知世界，并通過一個開放的智力過程做出決定，搜索相關信息，考慮廣泛的備選方案，選擇最大限度地獲得利益同時最小成本的方案。由于政策制定者理性地追求權力和秩序，因此沒有必要深入研究他們的心理傾向，也沒有必要仔細研究政府的決策過程。相反，我們應該關注國際體系如何約束外交政策行動，將政府視為一個理性的參與者，并在制定外交政策時考慮到壓倒一切的共同國家利益。

鑒于理性行為，假定個人具有開放的思想和對環境變化的適應能力，認知方法在西方思想和實踐的個人合理性的前提下挑戰很大，而認知方法則認為個人是因為他們的信念認知方法強調了檢查參與決策過程的個人的重要性，因為他們可能會對環境有不同的看法。解釋了心理動機，需求和情緒狀態對危機決策者的認知和判斷的影響，強調了行為的內部來源和動機，并認為所有行為都有自己的動機和目標。嚴重的價值沖突和看法的改變，可能會影響決策者的行為選擇。強烈的心理動機甚至可能導致決策者的信息處理和判斷過程發生突然變化從而導致決策失敗。

五、小結

本文從體系、單元和個人三個層面總結了西方外交政策分析理論的成果。在國際關系的全球網絡中，國家、社會、地區、行為者、事件、政策和行動相互滲透并相互作用和影響，國際政治與國家外交正在反映著世界政治體系的轉變，在這種情況下，特定的國家和社會通過相互滲透成為當前國際政治的規范。主權國家在世界政治和外交中的地位、權威、能力和合法性不僅受到全球化的挑戰，而且還受到社會利益和國內主體多元化的威脅，這些現象是不可避免的宏觀現實和社會背景。因此，如何整合不同的方法和模型以提供全面的分析框架是外交政策分析面臨的真正挑戰。盡管外交政策分析已經進行了很全面的研究，并取得一些成果，但真正令人信服的綜合方法還尚未出現。