城鄉融合的新型城鎮化戰略：實現路徑與推進策略

辛寶英

(南京航空航天大學 經管學院，江蘇 南京 210095；山東管理學院，山東 濟南 250357)

新型城鎮化道路是我國全面深化改革的重要部署，是我國經濟和社會穩定發展的基本保障。從黨的十八大確定堅持走中國特色新型城鎮化道路，到2014年《政府工作報告》提出的“三個1億人”目標，到《中國新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，再到“推動1億非戶籍人口在城市落戶”，中國新型城鎮化戰略成為世界各國關注的熱點。改革開放40年來，城鎮化大規模快速推進，常住人口城鎮化率從1978年的17.92%提高到了2017年的58.52%，中國實現了6.41億人的城鎮化，平均每年新增城鎮人口1644萬人，城鎮化率年均提高1.04個百分點。(1)魏后凱等 ：《中國農村改革的基本脈絡、經驗與展望》，《中國農村經濟》2019年第2期。但是，受城市偏向政策等因素的影響，快速城鎮化和人口大規模鄉城遷移之后，城鄉分割、城鄉發展嚴重失衡，鄉村發展困境日益顯現，傳統的城鎮化并沒有必然導致城鄉融合發展。因此，必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，以緩解當前中國發展中城鄉不平衡的問題。(2)賀雪峰 ：《城鄉二元結構視野下的鄉村振興》,《北京工業大學學報(社會科學版)》2018年第5期。新型城鎮化戰略，是實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有力支撐，要以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉關系。(3)國家發展改革委 ：《2019年新型城鎮化建設重點任務》，發改規劃〔2019〕617號，2019年4月8日。實施新型城鎮化戰略，就是要破解鄉村發展的困境，振興鄉村，走城鄉融合的以人為核心的新型城鎮化道路。本文擬通過梳理我國新型城鎮化發展的背景、面臨的問題，探尋我國城鄉融合的新型城鎮化戰略的實現路徑與推進策略。

一、中國新型城鎮化發展背景

中國新型城鎮化道路，依托于中國獨特的社會經濟背景和特殊的城鄉關系，立足于中國的人口規模、資源分布、區域差異、城鄉關系等基本國情，在社會轉型的時代背景下，中國新型城鎮化的發展模式具有鮮明的中國特色，它有別于其他國家城鎮化建設的發展路徑。

(一)人口視角：基數與城鄉人口比

中國是世界上人口最多的發展中國家，人口數量大，增長速度快。根據國家統計局公布的全國人口普查數據，截至2017年末全國大陸總人口數量為13.9億，城鎮人口8.13億，鄉村人口5.76億，城鄉人口比雖然呈現逐年下降的趨勢，但數據表明鄉村人口所占比例仍然偏高，城鎮化水平較低。另有數據顯示，中國人口總數為美國人口總數的4.4倍，為英國人口的22.8倍。(4)李振中 ：《問道新型城鎮化》，北京師范大學出版社2015年版，第2頁。這意味著，當中國城鎮化率提高1%時，從農村轉移到城市的人口數量可以使美國的城鎮化率提高4.4%，使英國的城鎮化率提高22.8%。相比較美國、英國等發達國家，中國的城鎮化進程面臨著巨大的人口轉移壓力。這不僅需要大量基礎設施的投資與建設，還需要產業、社會保障、人居環境的支撐，同時，數億農業轉移人口市民化過程，也是農業文明接受現代城市文明生活方式的挑戰過程。(5)李強等 ：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。

(二)土地視角：資源與區域分布

中國疆域遼闊，盡管擁有960萬平方公里的陸地疆土，但耕地面積卻不斷減少，適宜城鎮發展的土地資源較為匱乏且區域分布不均，制約了城鎮化的可持續發展。據國土資源部數據，我國耕地保有量面積從2011年底的13523.86萬公頃(20.29億畝)到2017年年末的13486.32萬公頃(20.23 億畝)，共減少600萬畝，年均遞減100萬畝。2016年年末全國耕地平均質量等別為9.96等，總體偏低。優等地面積為389.91萬公頃(5848.58萬畝)，占全國耕地評定總面積的2.9%；高等地面積為3579.57萬公頃(53693.58萬畝)，占全國耕地評定總面積的26.59%；中等地面積為7097.49萬公頃(106462.40萬畝)，占全國耕地評定總面積的52.72%；低等地面積為2395.41萬公頃(35931.40萬畝)，占全國耕地評定總面積的17.79%。(6)數據來源 ：《2016年國土資源公報》、《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》，中華人民共和國自然資源部網站。按照2017年底我國鄉村人口5.76億計算，我國農村2.2億農戶戶均不足10畝地，目前達到50畝地以上的農戶，全國只有350萬，而日本的農戶已經達到了戶均100畝。(7)蔡繼明 ：《如何處理好鄉村振興與城鎮化的關系》，《中國人大》2018年第11期。此外，我國西部地區多為高原、丘陵、沙漠、戈壁等土地類型，耕地面積僅占全國耕地面積的23.7%，東西部地區因此在經濟社會發展上也存在明顯差異。

(三)戶籍視角：中國的城鄉二元制度

新中國成立后，中國實施嚴格的二元戶籍制度，把戶籍分為農業戶籍與非農業戶籍。盡管經過30多年的戶籍制度改革，許多社會福利保障因素已經逐漸與戶籍制度脫鉤，但迄今為止，農業轉移人口只要還戴著“農民”的帽子，就無法和城市居民享受同等的醫療、教育、就業、社會保障等公共服務。2014年、2016年國務院先后印發《關于進一步推進戶籍制度的改革意見》和《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，各地方政府紛紛出臺具體落實國務院戶籍制度改革的政策措施，在政策層面落實放寬了城鎮戶籍遷移政策的限制，農業轉移人口落戶城鎮(除特大城市外)基本上沒有了落戶障礙，我國破除城鄉二元戶籍制度的改革正式進入全面實施階段。不過，截止2017年底全國城鎮常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率仍然有16.17%的差額，這說明仍然有2.2億人被統計為城鎮人口卻沒有城鎮戶籍。為了推動城鄉融合發展，2019年國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出對于中小城市、小城鎮和Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；對于Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制；對于北上廣深等超大特大城市也要大幅增加落戶規模。(8)國家發展改革委 ：《2019年新型城鎮化建設重點任務》，發改規劃〔2019〕617號，2019年4月8日。進一步放開放寬已在城鎮就業的農業轉移人口的城鎮落戶條件，支持特色小城鎮和城鄉融合發展，將成為深化改革開放的一個分水嶺。

(四)發展視角：中國城鎮化“兩階段”發展的特殊歷程

新中國的城鎮化歷程，從嚴重滯后于工業化到與工業化基本同步，經歷了兩個階段，這與世界一般情形是不一樣的。改革開放之前，在計劃經濟體制的趕超戰略下，我國逐步形成了優先發展重工業、加快推動現代化的發展戰略，用很短的時間就基本完成了農業國向工業國的轉變，但是，由于城鄉二元體制阻礙了人口流動，工業化和城鎮化并未同步發展。1952-1978年，我國工業化率從17.6%提高到44.1%，而同期的城鎮化率僅從12.5%上升到17.9%，甚至經歷了一個20年的衰退期，即從1960年的19.7%下降到1980年的19.4%。與發達國家的平行城鎮化(工業化與城鎮化和經濟增長相伴)以及戰后多數發展中國家的過度城鎮化(沒有工業化的城鎮化)道路相區別，國際學術界把中國這個階段的現代化道路歸類為沒有城鎮化的工業化。改革開放之后，我國重啟城鎮化進程，城鄉流動限制政策松動，鄉鎮企業吸納大量的農村勞動力，中國城鎮化進入一個快速成長的過程。這期間，城鎮化率從1978年的17.9%大幅提升到2017年的58.52%，城鎮人口從1978年的1.7億增長到2017年的8.1億，我國城鎮化率超過了全球平均水平。有預測顯示，我國要在2035年完成30%～70%的城鎮化加速發展期，比世界平均少用60多年的時間。這意味著，中國要將發達國家和戰后世界100多年的城鎮化加速發展期擠壓在40年時間里完成。(9)國務院發展研究中心課題組 ：《中國新型城鎮化道路、模式和政策》，中國發展出版社2014年版，第44-57頁。

二、中國新型城鎮化面臨的主要問題

改革開放以來，我國城鎮化發展步入快速增長期，城鎮化水平持續提高。但是，由于認識偏差、制度障礙、傳統城鎮化道路缺陷等多種原因，我國城鎮化發展在取得巨大成就的同時，也出現了發展質量不高和發展結構失衡等一系列問題與矛盾，如“被城鎮化”“脫節城鎮化”“半城鎮化”等問題，以及出現城鎮內部新二元結構、房價畸高、交通擁堵、環境污染等“大城市病”。

(一)工業化與城鎮化未能實現協調發展，城鎮化水平總體滯后

工業化是城鎮化的發動機，城鎮化是工業化的促進器，兩者應協調發展、同步推進。國際經驗表明，城鎮化率與工業化率的合理比值應在1.4～2.5之間。當工業化率為30%時，城鎮化率應達到60%左右，當工業化率達40%時，城鎮化率應達到75%以上。(10)張瑞 ：《中國特色城鎮化的發展方向和路徑》，《當代世界與社會主義》2016年第5期。中國的情況卻是先工業化、后城鎮化，即使在2003年之后城鎮化的發展速度超過了工業化的發展速度，仍沒有達到城鎮化率與工業化率的合理比值。2016年我國按照國內生產總值比重計算的工業化率為39.8%，(11)根據《2016年國民經濟和社會發展統計公報》相關數據進行計算得到。按照常住人口計算的城鎮化率為57.35%，按照戶籍人口計算的城鎮化率僅為41.2%。也就是說，盡管改革開放以來我國城鎮化滯后于工業化的狀況得到了明顯改善，但仍然滯后于工業化。另一方面，從城鎮化整體水平來看，2017年我國常住人口城鎮化率已經達到58.52%，與全球平均水平大致相當，但與主要發達國家相比，中國城鎮化距離飽和點還有較長的路要走。因此，當下我們仍然需要積極穩妥的推進城鎮化發展。

(二)戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化，農民工市民化任務依舊艱巨

長期以來受戶籍制度約束，我國以戶籍人口計算的城鎮化率與以常住人口計算的城鎮化率的差距越來越大，(12)分別以非農業戶口人口與城鎮常住人口占總人口的比重進行計算。從1978年的2.1個百分點，到2014年的18.9個百分點，農民工市民化問題成為中國城鎮化的重點和難點。(13)蘇紅鍵、魏后凱 ：《改革開放40年中國城鎮化歷程、啟示與展望》，《改革》2018年第11期。2014年，《中國新型城鎮化規劃(2014-2020年)》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的頒布，標志著中國城鎮化全面進入以人為核心的新型城鎮化階段。戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率的差值開始下降，從2014年的18.9個百分點下降到2017年的16.17個百分點。這也表明，2017年中國仍有2億多的農業戶籍人口(農民工)工作生活在城市卻沒有城鎮戶口，占城市總人口的比重高達27%，即每100個城市常住人口中就27人為沒有城鎮戶口的農民工。他們或者是工作在城市、生活在農村，或者是自己在城市、家人在農村。他們游走于城鄉之間，缺乏融入城市的能力，被戲稱為“半城鎮居民”或“偽城鎮居民”。他們被統計在城鎮人口的范圍之內，卻享受不到與城市居民平等的教育、醫療、就業、社會保障等公共服務。對此，必須通過提高城鎮化質量來加快城鎮化步伐，加速農民工市民化進程，推進城鎮化健康發展。

(三)城鎮化區域發展不平衡，城市病問題日益突出

集聚是城市的本質特征，有利于提高經濟效率。但是，北上廣深等部分一線城市因人口迅速膨脹，人口集聚規模和速度超過了城市公共服務和社會管理能力的提升，導致房價過高、交通擁堵、環境污染、城市貧民等一系列“大城市病”的產生。以北京市為例，據國家統計局第六次人口普查數據，2010年底北京市常住人口為1961萬人，與10年前相比增加了604萬。至2016年北京常住人口已增長到2172.9萬人。(14)數據來源 ：《北京市2016年國民經濟和社會發展統計公報》，北京統計信息網2017年2月27日。人口的不斷膨脹給北京市的基礎設施、醫療衛生、文化教育、生活保障等公共服務和城市承載力帶來了極大的壓力，交通擁堵、住房困難、環境污染問題日趨嚴重。在如此嚴峻的現實形勢壓迫下，部分特大城市收緊了落戶政策，致使戶籍制度的改革出現了一定程度的倒退。與此同時，由于人口與產業集中向東部發達地區與少數大城市的集聚，一些中小城市和小城鎮因人口與產業支撐不足，導致我國東中西部地區之間、城市與城市之間的城鎮化水平差距越拉越大。截止2017年底，我國上海、北京、天津等東部地區的平均城鎮化率均為80%以上，城鎮化率提升空間已經非常有限，而中西部地區的平均城鎮化率卻不足50%。(15)汪來喜、郭力 ：《40年來我國城鎮化的演變特征及未來發展思考——基于產業轉移與勞動力流動的視角》，《中州學刊》2018年第11期。如遵義、南充的城鎮化率僅為45%。(16)陳孟 ：《鄉村振興:城鎮化另一面發力》，《寧波經濟(財經視點)》2018年第03期。為此，迫切需要開展對城市規劃的創新性研究，以此促進城市空間布局、規模結構的科學化、合理化，提高城市環境資源承載力，推動區域城鎮化的協調發展。

(四)城鄉融合發展體制機制有待建立，消除城鄉二元結構還需努力

城鎮化的快速發展帶動了中國經濟結構、空間結構、社會結構的變遷。但是，受城市偏向政策的城鄉二元結構體制機制的影響，城鎮化對鄉村的輻射帶動作用并未能得到充分發揮，協調的城鄉融合發展格局尚未形成，我國城鄉發展差距依然較大。2016年，我國城鄉二元對比系數為0.246(發達國家一般為0.52-0.86)，城鄉二元反差系數為0.191。(17)二元對比系數是農業與非農業部門各自的增加值比重同該部門就業比重的比值(比較勞動生產率的比值)，其取值范圍為0-1，數值越接近于0，則表明二元經濟結構強度越高；二元反差系數是農業與非農業部門各自的增加值比重同就業比重之差絕對值的平均值，其取值范圍為0-1，數值越接近1，則表明二元經濟結構強度越高。2018年，我國城鄉居民人均可支配收入倍差為2.69。(18)魏后凱 ：《以提高城鎮化質量為導向》，《人民日報》2019年4月19日09 版。這表明，盡管我國城鄉二元經濟結構強度有所弱化，但在世界范圍內仍處于較高水平。城鄉二元經濟結構仍是制約我國城鄉融合發展的重要障礙，主要表現：城鄉二元結構體制機制障礙依然存在；城鄉一體化的土地市場尚未形成；社會保障和公共服務制度尚未實現城鄉統一；城鄉要素平等交換的體制機制還不完善；農業轉移人口農村土地“三權”退出機制還不暢通以及城市資本要素下鄉還面臨諸多限制。

(五)城市生態環境與資源短缺問題突出，城鎮化可持續發展的基礎脆弱

高速粗放的城鎮化進程與粗放型經濟增長方式，在以犧牲環境、浪費資源為代價方面給了我們以深刻的教訓。由于生態文明水平不高、環境保護認識不足、環保法規不完善、粗放型經濟增長等積弊，生態環境和資源短缺問題一直困擾著我國城鎮化建設。其一，城鎮建設用地規模不斷擴大，耕地面積逐年減少；水資源短缺與水污染問題并存，高能耗浪費與高污染問題并存。其二，生態環境破壞嚴重，人類生存受到威脅；城市就業吸納能力不足，城市發展承載負荷加劇。其三，農民多渠道就業有待暢通，農民增收脫貧問題有待解決；農村土地流轉有待突破，城鄉社會保障差距明顯。對比發達國家的城鎮化發展，我國在空氣污染物、單位增加值能耗、水耗以及垃圾減量化、資源化、無害化水平、人均公園綠地數量和質量等方面還存在較大差距，城鎮化可持續發展的基礎還比較脆弱。

三、城鄉融合發展的新型城鎮化戰略實現路徑

城鄉融合發展是在基本國情和制度分析框架下，對城市鄉村協調發展、產業城鎮融合發展、鄉村振興全面推進的實踐。也就是說，新型城鎮化戰略，解決的是中國問題，探索的是中國道路。對此，我們要發揮社會主義基本經濟制度的優勢，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念推動城鎮化發展。

長期以來，中國的城鎮化道路一直存在著是發展大城市還是發展小城鎮的爭論，并由此形成了“小城鎮論”、“中等城市論”和“大城市論”等不同的學術觀點。但是，絕對意義上的單獨發展某一類型城市的觀點并不符合我國的國情。城鄉融合發展的新型城鎮化道路，是在城鄉均衡發展的理念下，一方面要大力發展城市群，另一方面要依托縣城和縣域中心鎮發展中小城市。(19)辜勝阻等 ：《大力發展中小城市推進均衡城鎮化的戰略思考》，《人口研究》2014年第4期。目前，我國已經形成世界上最為龐大的城市群落，基于城鄉均衡發展的理念，新型城鎮化應城鄉融合，重點依托縣城和縣域中心鎮發展中小城市，在產業聚集區實現就地城鎮化，并以此推動鄉村發展，實現鄉村振興。

(一)在城鄉融合發展演進中，中小城市既是國家行政體系的戰略支點，也是城鎮化進程的動力引擎

中小城市介于大城市與鄉鎮間的節點，它是人口、資源、產業、環境等發展要素的聚集。據統計，我國中小城市直接影響和輻射區域所涉及的國土面積占比、人口總量占比分別為91.7%和75.2%，經濟總量和財政收入與全國比率分別達到56.86%和22%。(20)中國中小城市發展報告編委會 ：《中小城市綠皮書：中國中小城市發展報告(2016)》，社科文獻出版社2016年版。依托縣城和縣域中心鎮發展中小城市，在產業集聚區就地城鎮化，著眼點是小城鎮的擴容建設和可持續發展，形成或擴充中小城市規模，以其經濟結構的轉變和產業質量的提升，推進國家現代化和小康社會的整體發展。

(二)具有豐厚農業文明基礎的發展中國家，發展中小城市有著天然的適應性和獨特的轉型優勢

其一，城鎮化帶動市民化，中小城市的市民化進程具備大城市難以比擬的轉型優勢。中小城市是都市與鄉村的過渡地帶，是生活方式、生產方式、商業結構、人居關系、文化觀念的緩沖區域。隨著城鎮化覆蓋區域的加大，從農村流轉到城市的遷移人口將會空前激增。僅2016年，我國農村人口向城市遷移的數量即達2000萬人，并且還將以更快的增速遞進。人體的移動可以一步到位，但身份的轉換卻不是短期內可以完成的。從農民到市民的轉變，最深刻的變化在于風俗習慣、價值觀念、行為方式的內在轉變，是一次新的社會化過程。這個軟性改變，對于城市和轉入城市的農民來說，都是艱巨困難的轉變。相比較而言，他們精神、觀念、價值層面的改變以及行為規范與生活方式的適應，在中小城市的環境中或能比較容易的得到解決。因為，中小城市距離鄉村農民的地理距離和心理距離，會比大都市來得更切近，因而從中小城市入手完成城鎮化對市民化的帶動，更有利于中國特色城鎮化的發展。

其二，城市發展均衡化，需要中小城市的發展，進而融通大城市的人口、資源與環境，形成協調發展的城市網絡群。長期以來經濟社會的不均衡發展，造成我國東西部地區較大的發展落差，也形成區域內不同地方的發展差異。而市場經濟大潮帶動的人口流動，則更多呈現出偏遠落后農村人口向大中城市流動、中西部地區向東部沿海地區流動的現象。經過多年東西部產業結構的調整和區域經濟發展的勃興，目前各地頻頻出現農民工“回流”現象。如何解決已經或正在“回流”鄉村農民工的就業問題，如何有效釋放“回流”勞動力人力資本紅利，應該作為實施城鄉融合新型城鎮化戰略和中小城市發展規劃優先考慮的民生問題。因此，應依托各地業已發展起來的產業集群，協調各類資源就近就地營建新城鎮，擴容舊城鎮，均衡發展新城鎮、新產業，分流大型城市，流轉中型城市，激活小型城市，實現城鄉融合的新型城鎮化發展。

其三，通過中小城市的實質性發展，解決進城農民工完全市民化問題。目前，身在城市、家在農村的臨時城市人現象大量存在，這些被稱為“半城鎮化”的農民工，一方面受制于體制機制的制約，一方面囿于傳統農村固有觀念的羈絆，往返游走于城市鄉村之間，難以真正完成市民化的過程。在大中城市，制度性的制約尤其明顯，在政策制度方面，涉及進城農民工的戶籍、土地、教育、就業、社會保障等一系列制度性障礙有待革除，對于農民工進城后的國民待遇、公共服務、公共教育、社會管理權利分享等則有待落實。大都市現代化的生活節奏對于徘徊于城鄉之間的農民工而言，其在精神、觀念和習俗層面上的沖突和壓力也是空前的。而這些問題在中小城市和小城鎮的建設發展中更容易得到破解，也更容易彌合進城農民工的身心利益問題。有調查顯示(辜勝阻等，2014)，相當大比例的農民工把縣域城市作為落戶首選城市，直接與他們對城鎮化的認同理念，如城市功能較全、生活較本土相近、生活成本相對較低、有著近似的鄉土觀念、生活習俗等有關。

四、推進城鄉融合發展的新型城鎮化建設的政策建議

不平衡不充分的發展矛盾是當下我國社會的主要矛盾。因此，大力推進城鄉融合發展，加速新型城鎮化建設，就是滿足人民日益增長的美好生活需要。完善城鄉融合發展的以人為中心的新型城鎮化建設，需要根據城鄉人口格局來推動城市基礎設施和公共服務向農村延伸，做好城鄉產業布局規劃，鼓勵城市資金、技術人才等要素向農村流動，發揮城市對農村的帶動和輻射作用，(21)魏后凱、張瑞娟等 ：《走中國特色的鄉村全面振興之路》，《經濟日報》2018年8月2日第16版。實現新型城鎮化與鄉村振興的融合發展。

(一)建立健全城鄉融合發展體制機制，推進新型城鎮化與鄉村振興聯動

城鄉融合的新型城鎮化，就是以城鄉融合發展為目標，徹底破除城鄉分割的二元結構體制，通過建立新型城鄉關系，改變城鄉分割的發展模式，把“三農”發展同城市發展結合起來，城鄉發展要素互動，實現城鄉融合發展。(22)白雪秋等 ：《鄉村振興與中國特色城鄉融合發展》，國家行政學院出版社2018年版，第185-186頁。為此，要破除城市偏向的制度藩籬，建立健全城鄉融合發展的體制機制。一方面要加快推進農業轉移人口市民化，逐步實現按常住人口合理配置資源，盡快彌合農業轉移人口公共服務供給不足所致的城市內部二元結構，完善“常住人口與服務掛鉤”政策，使城鄉居民享受均等的基本公共服務。另一方面，構建城鄉統一的戶籍、土地、就業、社會保障制度等公共服務和社會治理體系，實現城鄉要素共享與雙向自由流動，新型城鎮化與鄉村振興戰略聯動推進，引導人口城鎮化高質量發展，在兩個戰略漸進的聯動發展中實現城鄉共榮與融合發展。

(二)深化戶籍制度、土地制度和財稅制度改革，充分發揮市場配置資源的決定性作用

借鑒計劃經濟體制到市場經濟體制順利轉型的利用“雙軌”走出“雙軌”的改革經驗，對戶籍、土地和財稅制度進行改革。以放寬城市戶籍的準入條件和逐步實現城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋“雙軌”運行，最終并軌于城鄉統一的就業市場和均等化的基本公共服務政策，實現人口自由“雙向”遷移；以加快征地制度改革和積極推動農村集體建設用地入市“雙軌”運行，最終并軌于城鄉統一的土地市場，實現城鄉土地要素的平等交換；以深化財稅制度改革降低地方政府對土地財政的依賴和推動城市建設融資手段多元化為“雙軌”運行，最終并軌于健全的資本市場，實現城市建設融資的市場化運作。通過以上改革，讓農業轉移人口能夠平等的享受城市基本公共服務，提高土地資源的配置和利用效率，為城市發展開辟穩定的資金渠道，讓城市規劃和建設更加明智和健康。

(三)建立綠色增長機制，推動新型城鎮化向綠色低碳宜居方向發展

城鎮化過程中出現的空氣污染、土地污染以及水污染等環境污染，以及交通擁堵、住房困難等問題，究其原因，即有市場失靈的原因也有政府管控無力的原因。推進低碳城市建設，既要用好市場機制手段也要用好政府管制手段，形成城市綠色增長機制。同時，將資源消耗、環境損害、生態效益納入城市經濟社會發展評價體系，推行綠色居住和出行模式，構建城市低碳運行系統，提高城市居住的適宜性；完善生態補償機制、耕地保護機制和水資源管理制度，優化國土空間開發格局，確保城鎮化過程中的國家糧食安全；充分運用大數據，采用“互聯網+”新思維，提升城鎮的運行與管理效能，探索新型智慧城鎮的建設模式，有效治理“城市病”；(23)鄢祖容 ：《“深度城鎮化”：破除城市病的有效路徑》，《人民論壇》2017年第9期。深化資源性產品價格和要素市場改革，建立健全污染者付費和碳排放權交易制度，推動城市發展向綠色、低碳、宜居方向轉變。

(四)提高城鎮化發展質量，有序推進農業轉移人口市民化，促進城鎮化社會融合

新型城鎮化的本質是“化”人而不是“化”地，是“以業聚人”而不是“擴地建城”。解決土地城鎮化快于人口城鎮化，市民化低于城鎮化等問題，需要扭轉城鎮化過程中“要土地不要人口”“要速度不要質量”“要增長不要服務”等扭曲的政績觀和發展誤區；需要處理好城鎮化速度和質量的關系，以破除公共服務的城鄉分割和區域分割，改善城鎮的就業環境和提高農業轉移人口的公共服務水平，著力提高城鎮化質量。針對部分農民的“被城鎮化”和外來務工人員的“半城鎮化”兩種現象，要大力推進城鄉一體發展，加快推動城鄉社會保險、最低生活保障和其他公共服務制度的銜接。加快推進國務院《關于進一步推進戶籍制度的改革意見》的實施，逐步縮小農業轉移人口和城鎮戶籍居民的公共福利及工資差距，有序推進農業轉移人口市民化，促進城鎮化的社會融合，推動新型城鎮化道路建設。

(五)深化行政管理體制改革，全面提高城市治理能力和社會管理水平

新型城鎮化建設對我國行政管理體制，特別是城市治理能力和社會管理水平都提出了更高的要求。我國現行的城市管理體系和城市治理機制，由于脫胎于計劃經濟體制，因而都難以適應快速推進的城鎮化進程。深化我國行政管理體制改革，需要理順各級政府間財力和事權的關系，賦予不同行政級別、人口規模城市政府同等的行政和財政權利，為大中小城市和小城鎮平等競爭、協調發展創造有利的政策環境；要簡化行政層級，精簡部門設置，避免職能交叉，轉變行政思維，調整行政區劃，全面提升行政效能；要減少政府對微觀經濟活動的干預，健全政府對市場失靈的調控手段，加強政府對公平性和外部性的管理，建設服務型、法制型政府；要建立城市群協調管理機構，促進城市群發展，在科學判斷城鎮人口和管理的基礎上，明確城鎮公共基礎設施建設和服務供給的數量與質量標準，增強城市的產業支撐和人口吸納能力。