設區的市在地方立法中應把握的幾個問題

朱允來

（中共駐馬店市委黨校 河南駐馬店 463000）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。2015年3月全國人大對《立法法》進行了修改，修改后的《立法法》賦予所有設區的市地方立法權。2018年修憲時，又將此規定寫入了《憲法》。自此，我國所有設區的市都獲得了地方立法權。下面我結合駐馬店市的立法實踐，來談談地方立法中應把握的幾個問題。

關于地方立法權限問題

《立法法》第七十二條明確規定：設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。由于《立法法》已對設區的市級人民代表大會及其常務委員會的立法權限作出了明確的規定，所以在地方的立法實踐中，我們應嚴格遵守，只能在此規定的范圍內行使，不能越權、越界。

地方立法應堅持不抵觸原則

《憲法》第一百條規定,“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行”，《立法法》第72條對此有同樣的規定。“不抵觸”包含這樣兩層含義：一是地方立法不得與上位法的明文規定相抵觸。上位法已有明文規定了，設區的市制定地方性法規不能與上位法相沖突。比如，關于公民權利義務的設置和政府機關的職權范圍的界定，要體現這樣一種精神，“對公民來說法無禁止皆自由，多政府來說法無授權不可為”。如果上位法沒有禁止性規定，地方立法不得對公民權利加以禁止或限制；如果上位法對公民權利有禁止性或限制性規定，也不能通過地方立法對此規定予以解禁。同樣，對于政府的權力也僅限于法律授權，政府的職權范圍不得通過地方立法加以擴大。我市在制定《駐馬店市大氣污染防治條例》時，有些同志認為應該在該條例中賦予地方政府在大氣污染防治時有權隨時對機動車輛限行、禁行的權力。上位法《大氣污染防治法》第96條僅在重污染天氣應對時，賦予政府限制部分機動車行駛的權力，我們不能通過地方立法來擴張這一權力。這顯然是與上位法相沖突的。二是即便上位法沒有明確的規定，地方立法也不得與其基本原則和精神相沖突。

上述問題，也是地方立法中的重點難點問題。怎樣正確理解不與上位法沖突的問題？有的地方認為只要上位法沒有明確的規定，他們就有權規定地方實際需要，創設性的設置相應的規定，而不考慮是否與上位法的精神、原則相抵觸或沖突。如一些設區的市制定的中小學、幼兒園規劃建設條例或中小學、幼兒園用地保護條例，在地方立法中直接將配件中小學校和幼兒園作為開發建設單位的法定義務，這顯然是不合適的。國務院出臺的規定，關于開發建設單位配建幼兒園作了規定（但對配建的幼兒園的權屬沒有規定），對中小學校的配建沒有上位法規定。中小學校的建設本是地方政府的職責，地方政府財政緊張，無財力按中小學、幼兒園專項規劃建設中小學校，就將建設中小學校的義務轉嫁到開發建設單位頭上。當然有些開發商為了更好地銷售自己開發的樓盤看，自愿配套建設中小學校的也大有人在。但我們不能就此把地方政府本應該承擔責的責任通過地方立法轉嫁出去。有些地方立法甚至直接規定開發建設單位配套建設的中小學校應無償移交給政府，這就更過分了，這顯然是與《立法法》的精神相違背的。《立法法》第八條第七項明確規定“對非國有財產的征收、征用”只能通過制定“法律”加以解決，地方立法機關無權通過地方立法來無償征收、征用公民、法人或其他組織的財產。

地方立法應當體現自己的地方特色

實踐中有些地方立法只是為了立法而立法，簡單的轉抄上位法或其他地方的法規，沒有自己的特色，也不能解決當地的實際問題。國家層面的法律和行政法規不可能完全照顧到每個地方實際情況。國家賦予設區的市立法權的目的也就是要通過創制來解決當地實際的問題。駐馬店市獲得立法權后，鑒于當地山區開采石子場比較多，山體破壞嚴重的問題，駐馬店市人大常委會2018年制定出臺了《駐馬店市山體保護條例》，條例出臺后，有效地遏制了山區的濫采濫伐問題，為當地生態環境建設提供了有力地法律支持。

地方立法要有針對性，可操作性要強

立法質量的高低，關鍵在于法律法規的實施效果。我們知道法律的生命在于實施,法律的權威也在于實施，而可操作性是法律順利實施的重要保障。法律的可操作性強才能得到有效實施。設區的市已經是最基層的立法主體，因而地方立法應當盡量避免追求所謂的大而全，避免過多的原則性的規定，這些是上位法的事。不要想著一部地方性法規解決本地區的所有問題。在制定地方法規時，要堅持問題導向，條款的設置針對性要強，要做到便于執行、易于操作，緊貼本地實際，一個條款就解決一個問題。在上位法規定的空間內，盡量要精細化，把規范和責任精細化、量化到具體行為，力爭做到明確清晰、準確管用、切實可行，這樣立的法質量才高，才真正管用。

總之，設區的市級地方立法是對國家法律和行政法規的細化和補充，使國家的法律法規更具有可操作性，通過地方立法解決當地實際問題的，它不能與上位法相抵觸。地方立法機關在立法時只要能把握好上述精神和原則，一定能制定出高質量的良法，有了高質量的良法，地方政府的善治就不難實現了。