地方政府建設投資領域行政審批流程優化策略研究

易 斌 歐陽天紅

（1. 湖南工業大學 湖南株洲 412007；2. 株洲市廣播電視大學 湖南株洲 412000）

深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變是黨的十八大部署的一項重要改革。長期以來，建設投資項目審批部門多、環節多、流程復雜等問題嚴重制約了項目落地和投資增長，企業反映比較強烈，優化行政審批流程已成為提高政府公共服務質量和效率的重要途徑。

建設投資領域行政審批存在的問題分析

部門間權力邊界不清晰。建設投資項目行政審批有多個部門參與，牽頭部門的權力邊界比較模糊，審批部門橫向整合力度還不夠。聯審單位大多屬于平級機構，相互沒有領導權和管制權，常常造成整個審批工作被動的局面。

審批信息化程度較低。許多地方建設投資項目行政審批部門只有縱向的系統內部審批服務平臺，只能部分滿足網上辦理業務的需要，無法滿足全部行政審批業務的互聯互通和整個區域部門之間的信息共享。

中介市場培育不足。中介機構市場競爭不充分、運作不規范、服務層次低，“紅頂中介”隱性利益勾結問題依然沒有完全杜絕。使報審單位難以享受到優質、高效、快速的中介服務，嚴重影響了審批進程和項目進度。

“先行先試”存在法律風險。“先行先試”是一種體制創新，有利于推進地方政府行政審批改革，但也可能與現行法律法規存在沖突。如部分地區推出的“容缺受理”，事實上與依法行政存在矛盾。隨著改革進入“深水區”，將觸及更復雜的部門利益和深層次矛盾。

建設投資行政審批流程優化路徑

堅持市場需求導向和問題導向。堅持市場需求導向。通過設置意見反饋信箱和專欄、運用信息反饋平臺、定期組織企業訪談等方式，了解審批服務對象的需求，并進行深入分析，積極響應服務對象提出的合理需求。堅持問題導向。在對建設投資項目行政審批流程優化過程中，始終堅持問題導向，不斷在改革實踐中發現問題，尋找解決問題的方法，推進審批流程優化。

構建協調機制和監督機制。推行牽頭部門負責制。行政審批局作為建設投資行政審批改革的牽頭單位，并對其進行充分授權，牽頭負責優化方案的制定與實施。建設投資行政審批不同階段分別由不同部門牽頭負責。部門意見出現分歧時，由行政審批局牽頭，組織相關部門進行協商，以確定改革方向和措施。建立全方位監督機制。主動接受外部的媒體和人民群眾監督，通過政務公開和“陽光政府”實現行政審批的實時監督。健全行政審批責任追究制度，對超越職權審批、不按規定實施審批，追究相關責任人的責任。健全行政審批廉政風險防控機制，將預防腐敗工作貫穿于行政審批職權運行的整個過程。

通過簡化合并和流程創新提高審批效率。對建設投資項目行政審批流程和環節進行全面梳理，簡化審批流程。具體從工可立項、設計、工程實施和竣工驗收三個階段來推進，最終達到整合職能、提高效率的目的。在權限內審批的建設投資項目流程的不同階段實行聯合登記進件、并聯分送預審審批材料，調整或合并審批程序。每個節點環節由牽頭部門負責統一收件，各相關部門依據法律法規的規定和本節點并聯審批的流程。推行網上審批，建立涵蓋建設領域的全程無紙化、不見面網上審批服務，實現審批“流程全公開、信息全共享、過程全監督”。

建設投資領域行政審批流程優化策略

賦予牽頭部門考核權，完善協調機制。由于行政審批、發改、自然資源與規劃、住建等牽頭部門與聯審單位大部分屬于平級機構，缺乏對聯審單位的領導權和管制權，使得協調不暢的現象時有發生。因此，可將行政審批改革工作納入部門考核之中，由牽頭部門對聯審單位進行考核，嚴格考核結果的運用，增強牽頭部門的協調力。要保證行政審批改革工作的考核權重，可遵循“前高后低”的思路來制定考核權重，前期考核權重可適當提高，待行政審批工作步入正軌后再適當降低。

強化監督，健全審批監督管理長效機制。針對行政審批信息不透明、監管所需專業技能高、自由裁量權濫用等多方面的問題，行政監察部門要加強行政審批監督，健全審批監督管理長效機制。一是進一步完善電子監察督辦功能，增加預警功能，把不受理、不予受理、中途辦結、不予許可、收費減免沒有依據、審批部門 1 人辦完多個審批環節等事項納入電子監察系統預警范圍。二是進一步明確審批權責，加大外部監督力度。全面梳理各部門的審批權力，明確權力清單，界定權責邊界，并通過多種渠道進行公示，采取“有獎舉報”“審批監督志愿者”等多種方式主動接受外部監督。

簡化審批流程，壓縮審批時限。對有關審批項目和流程進行認真研究，能簡化的盡量予以簡化。在壓縮審批時限方面，認真分析報審單位提出的進一步縮短報批報建周期的建議。如：減少日照分析、面積復核、技術經濟指標復核時間、縮短發證時間、進一步壓縮土地報批階段時間跨度等等。此外，對行政審批流程圖進行精心設計，使流程圖更簡潔、邏輯性更強，報審人員更容易理解和實施。

降低門檻，適當放開建設領域測繪市場。在自然資源和規劃、房產部門測繪行業標準的基礎上統一測繪基準，建立共享數據庫，并對外公布和開放，為其他測繪市場主體進入創造條件。規范建立“同一家測繪機構統一提供同一建設項目驗收階段所有測繪服務”的“統一測繪”模式，以打破項目建設單位在當前“分項測繪”模式中由于測繪服務機構與主管部門存在密切關系而面臨的"有市場無選擇"的困境。讓更多測量服務機構進入測繪市場，真正形成“主體多樣，競爭有序”的建設領域測繪市場。

加快網上審批系統建設，創新審批方式。構建以用地圖、報建圖、施工圖數字化為基本流轉要素的審批圖庫和以個人誠信系統及商事系統為依托的審批項目庫的大數據基礎平臺，將聯合審圖、聯合踏勘、聯合驗收、圖文同步建檔等工作串聯起來，開發移動終端審批模塊（APP），建立涵蓋建設領域并聯審批、行政審批、中介服務的網上行政審批服務系統。科學分解網上審批系統建設任務，制定明確的建設時間表。明確網上審批系統建設需要解決的重點協調問題和關鍵技術問題，制定清晰的網上審批系統建設路線圖，確保新建網上審批系統實現標準統一、信息共享、部門協同。

規范中介市場管理，培育中介組織。檢查中介組織脫鉤情況，確保中介組織與行業主管部門徹底脫鉤。審查中介組織執業情況，堅決查處中介組織違規違法行為。優化中介組織發展環境，建設中介組織集聚區，制定中介服務業發展規劃，加大中介組織引進培育力度，支持中介組織做大做強。規范中介組織執業行為，規范中介組織收費行為，嚴禁中介組織提供虛假信息、資料，出具虛假驗資報告、評估報告、證明文件等違法違規行為。

提升審批層次，推進行政審批標準化建設。各審批部門要梳理本部門審批事項，以審批條件、辦理流程、文書格式等為主要內容，對每個審批事項都制定標準。以立項工可、用地審批、規劃審批、施工許可、合并驗收5個階段中的聯合審批制度為主要內容，制定建設投資項目聯合審批地方標準體系。以建設投資項目行政審批中的服務規范為主要內容制定服務標準化體系，具體包括服務通用基礎標準、服務提供標準、服務保障標準等3個母體系，以及標準化導則、服務溝通規范標準、服務質量標準、服務環境設施標準、人員管理標準等子體系。

深化行政審批流程優化事關經濟社會發展全局，事關人民群眾根本利益，對建立高效的服務型政府具有重要的意義。地方政府行政審批流程改革十分復雜，涉及到中央和地方政府、部門和地方政府權利的重新分配和調整，只有在各級政府的大力支持下，才能推動行政審批改革的系統化、法制化、專業化、標準化、信息化。