新時代的國土空間規(guī)劃體系重建與制度環(huán)境改革

（淄博市規(guī)劃設計研究院，山東 淄博 255022）

黨的十九大報告提出了“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等綠色發(fā)展新理念，明確了實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的總體部署和戰(zhàn)略布局，擬定了2035 年和2050 年國家發(fā)展方向、發(fā)展方式和發(fā)展要務。國土空間規(guī)劃應遵照黨中央部署，重構(gòu)職能體系，重建任務框架，推進生態(tài)文明建設，共建“美麗中國”。

一、國土空間規(guī)劃的職能設計

2018 年國務院機構(gòu)改革后，構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的國土空間規(guī)劃體系，成為自然資源管理工作的重要內(nèi)容。新時期，國土空間規(guī)劃職能和性質(zhì)應體現(xiàn)在以下6 個方面：約束性。為繪制國家2035 年“美麗中國”藍圖，完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，形成優(yōu)秀歷史文化空間基線、民生服務設施用地設施保障線和礦產(chǎn)能源安全供給空間警戒線。引領性。為推進國家2035 年經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提供集約、高效、綠色、和諧、共享的空間供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體方案。保障性。為實現(xiàn)國家2035 年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提供科學、可靠、精準的空間保障策略。系統(tǒng)性。為邁出國家2035 年全體人民共同富裕的堅實步伐，提供區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)協(xié)作、工農(nóng)互補、富貧互助的國土空間“一體化”配置決策。包容性。為力促國家2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，提供服務于人口發(fā)展、基礎建設、文化繁榮的多元空間支撐路徑。創(chuàng)新性。為確保國家2035 年現(xiàn)代社會治理格局基本形成，提供空間開發(fā)、利用、保護、整治和景觀建設“五同步”新政策制度供給。

二、國土空間規(guī)劃制度環(huán)境改革的對策和建議

（一）準確把握各類空間性規(guī)劃整合的法律和制度約束，盡快推進國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)的立改廢釋工作

目前，現(xiàn)行的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律及相應的實施條例已經(jīng)完全不適應新時期國土空間規(guī)劃體系的要求，從分類體系、編制內(nèi)容、審批程序以及監(jiān)督管理部門都已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此，亟待出臺新時期適應國土空間規(guī)劃體系的《國土空間規(guī)劃法》。實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與用途管制的兼顧、上下級規(guī)劃的相互銜接，各級各類國土空間規(guī)劃的法律地位和相互關系明確，為實現(xiàn)上下銜接、分類管理的一張藍圖提供明晰的法律制度保障。因此，應該盡快立法確定國土空間規(guī)劃作為上位規(guī)劃的法律地位，明確國土空間規(guī)劃是本級專項規(guī)劃和下級國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護等專題規(guī)劃等涉及空間的規(guī)劃編制的依據(jù)，根據(jù)《國土空間規(guī)劃法》的要求修訂和完善其他與之相沖突的法律法規(guī)和條文規(guī)定。

（二）盡快出臺編制辦法和技術(shù)規(guī)程，科學確定國土空間規(guī)劃的編制時序，加強規(guī)劃技術(shù)人員培訓

構(gòu)建全國統(tǒng)一、上下銜接、分級管理的國土空間規(guī)劃體系，事關中國生態(tài)文明建設和國土空間格局優(yōu)化重組的大局，需要慎之又慎，不可操之過急。當前急需出臺的是各級各類國土空間規(guī)劃的編制辦法和技術(shù)規(guī)程，規(guī)范國土空間規(guī)劃編制的技術(shù)路徑和基礎依據(jù)，這是啟動國土空間規(guī)劃編制的前提。從編制時序上看，建議到2020 年底以前，編制完成全國國土空間規(guī)劃和省級國土空間規(guī)劃，地級層面可以開展一些前期專題研究。到2022 年底以前，編制完成地級國土空間規(guī)劃，同步開展縣級國土空間規(guī)劃的前期研究。到2025 年底以前，編制完成縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃。從技術(shù)力量看，國土空間規(guī)劃主管部門應該組織國家級的權(quán)威專家對城市規(guī)劃院、土地規(guī)劃院的技術(shù)人員、科研院所的規(guī)劃專家進行專業(yè)和技術(shù)培訓，讓相關專業(yè)的技術(shù)人員充分領會國土空間規(guī)劃編制目標、任務要求和技術(shù)流程。隨后進行規(guī)劃技術(shù)人員的資格考試和單位資質(zhì)證書的重新申報，確定相應的資質(zhì)等級。同時出臺國土空間規(guī)劃編制的資質(zhì)門檻和人員要求，如地級以上國土空間規(guī)劃必須有國土空間規(guī)劃甲級資質(zhì)承擔，縣級國土空間規(guī)劃由乙級以上資質(zhì)單位承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的由丙級以上資質(zhì)承擔。同時再規(guī)定不同級別國土空間規(guī)劃編制所需要的相關資質(zhì)人員的構(gòu)成和數(shù)量。充分發(fā)揮國內(nèi)科研院所的技術(shù)支撐作用，力求實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制人員覆蓋資源環(huán)境、土地管理和城市規(guī)劃等主要專業(yè)的人員，建立多專業(yè)專家聯(lián)合評審制度，確保國土空間規(guī)劃的科學性、合理性與有效性。

總結(jié)：當前，中國的國土空間規(guī)劃尚未立法，缺乏明確的法律保障，難以對其他國土空間規(guī)劃發(fā)揮基礎性約束作用。現(xiàn)有的法律法規(guī)體系未對新時期國土空間規(guī)劃的功能定位、主體內(nèi)容、相互關系以及監(jiān)督程序等做出明確規(guī)定，各類規(guī)劃間的法律關系比較模糊、法理地位不甚清晰。因此，構(gòu)建科學的國土空間規(guī)劃體系總體框架和制度環(huán)境，成為依法治國背景下構(gòu)建國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎支撐。