行政公益訴訟若干程序問題探析

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042）

一、行政公益訴訟程序的啟動

自從黨的十八屆四中全會提出探索試點檢察機關的行政公益訴訟制度開始，2015 年兩高陸續發布了關于在13 個省市地區試點行政公益訴訟的《實施辦法》，試點工作有序推進。隨著2017 年《行政訴訟法》的修改，行政公益訴訟制度正式被寫進中國的基本法律當中，并以《行政訴訟法》第25 條第4 款的形式出現：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”截至2018 年底，根據各級檢察機關提起行政公益訴訟的立案量統計，行政公益訴訟已經在全國范圍內全面鋪開。

行政公益訴訟制度的確立，明確了檢察機關作為國家利益和公共利益的直接代表之一，可以對不依法履行職責的行政機關通過行政訴訟的方式來行使監督權，極大增強了檢察機關的監督職能，對于法治政府、責任政府的建設具有重大推動作用，同時也彌補了我國公共利益保護制度的法律空白。根據《行政訴訟法》、兩高《檢察公益訴訟若干問題解釋》的規定，檢察機關提起行政公益訴訟必須滿足以下特定的條件：

（一）行政機關“不依法履行職責”。行政機關的“不依法履行職責”，可以表現為作為形式的不依法履責，也可以表現為不作為形式的不依法履責，實踐中更多地為不作為形式的行政違法。該行政不作為，既包括行政機關拒絕履行職責，也包括行政機關不充分履責、拖延履責，以及履責時依據的法律規章錯誤，實質上未起到實際效果的不正確履責。

（二）經檢察機關提出檢察建議后仍未改正行政違法行為。檢察機關是國家法律監督機關，在發現國家利益、特定公共利益因行政違法而受到侵害時，有權依照憲法、行政訴訟法等規定行使法律監督權。提起行政公益訴訟的核心是維護公共利益，這個訴權是檢察機關的法律監督權的延伸，檢察機關有權依照程序向涉事的行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為，這個檢察建議本身也是一種訴前的過濾程序，在行政機關能夠及時糾正錯誤，防止公共利益繼續受損的情況下，特定公共利益維護的預期目的就已經實現，檢察機關則不再提起行政公益訴訟。

（三）受案范圍目前僅限于四個領域。依照《行政訴訟法》的規定，目前我國行政公益訴訟的受案范圍僅限于生態環境資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權這四大領域。從當前的公益訴訟司法實踐來看，行政公益訴訟超過八成的訴訟請求都集中在了生態環境保護方面，行政環境公益訴訟與民事訴訟法領域中的民事環境公益訴訟，一起構成公益利益保護中最大的關注點。隨著2018年《英雄烈士保護法》的出臺和互聯網法院的實踐深入，當前公益訴訟呈現“4+1”的基本格局，對于英雄烈士名譽受侵犯等行為，檢察機關也享有了公益訴權。

二、行政公益訴訟程序的立法缺憾

《行政訴訟法》、兩高《檢察公益訴訟若干問題解釋》目前僅規定了上述關于行政公益訴訟啟動的條件，但是訴訟程序是一個涵蓋了訴訟主體、訴訟時效、舉證責任、終結程序、判決執行等綜合因素的整體，在檢察公益訴訟的實踐中，這些環節還存在較多的立法空白。

（一）訴訟時效不明確

時效是否《行政訴訟法》及兩高的司法解釋對檢察機關公益訴訟應該設立、應當如何設立，目前沒有明確的規定，這也造成了檢察機關訴訟實踐的尷尬。有學者主張應當參照《行政訴訟法》中“民告官”的普通行政訴訟關于時效的規定，也有學者主張不應當設立訴訟時效，目的在于維護國家利益和公共利益，而且行政機關的違法行為及其造成的公益受損短時間內不易被發現，取證上也存在較多的障礙，對于這種特殊的情形應設定為任何時候發現違法行為及其侵害后果，任何時候就可以行使公益訴權，不應當受普通行政訴訟中兩年或其他期限的訴訟時效限制。還有的學者采取了折中的觀點，認為行政公益訴訟時效應當設立，這是限制檢察機關濫用訴訟權的必要機制，但是應當區別于普通的行政訴訟，其訴訟時效可以適當延長為三年，作為特殊訴訟時效而存在。

（二）舉證責任分配不具體

《行政訴訟法》和兩高2015 年的兩個《實施辦法》中，關于檢察機關和被訴的行政機關各自的舉證責任分配，規定的并不夠具體和明晰。眾所周知，普通的民事訴訟采取“誰主張誰舉證”的舉證責任配置，普通的行政訴訟則是舉證責任倒置的，即作為被告的行政機關有義務對自己是否實施了具體行政行為、具體行政行為產生的法律后果等提供證明材料。行政公益訴訟被規定在《行政訴訟法》中，理論上來講，行政公益訴訟屬于特殊的行政訴訟，應當適用舉證責任倒置的證明責任分配原則。但是作為原被告雙方的檢察機關和行政機關各自應當就哪些具體材料承擔舉證責任，則規定不甚明晰。通常情況下，檢察機關應當就是否提出了檢察建議、檢察建議的內容、行政機關拒不糾正違法行為等承擔舉證責任，但是關于行政機關的違法作為或不作為是否屬于“不依法履行職責”、公共利益受到侵犯的后果，其證明責任究竟應一概由被告行政機關承擔，還是應當區分作為或不作為形式選擇由行政機關或檢察機關承擔，則尚無定論。

（三）判決方式不統一

終結行政公益訴訟，或因被告行政機關在訴訟過程中主動糾正了違法行為或不作為，檢察機關撤回起訴，或因訴訟程序進行至最后階段由法院作出生效的判決。《行政訴訟法》中對于行政訴訟的判決方式，規定了駁回訴訟請求、判決撤銷錯誤法律文書、判決行政機關履行職責、判決履行給付義務以及確認判決和變更判決6 種。但從行政公益訴訟的實踐來看，絕大部判決是確認行政機關“不依法履行職責”成立，并責任繼續履行職責這種類型，確認類型的判決方式占據了高位，在確認行政機關違法成立的基礎上，通常附加有責令繼續履行職責。但受限于被告行政機關的執法能力等多種因素，還是有部分判決僅確認行政機關違法，這使得判決書的執行性受到限制。

三、行政公益訴訟程序的立法完善

（一）明確訴訟時效

行政公益訴訟設置的初衷是為了監督行政機關依法履行職責，保護公共利益，作為訴訟主體的檢察機關其職能還包括提起刑事公訴、民事行政訴訟監督等等多項，檢察機關不論從精力、職能的分配上，還是從防止濫訴的角度考量，行政公益訴訟都不適合隨時發現隨時起訴，而應當設置一定的訴訟時效。行政公益訴訟屬于特殊的行政訴訟，可以在參照普通行政訴訟的起訴期限的基礎上適當延長，建議以3 年訴訟時效為宜。該訴訟時效可以從檢察機關履行法律監督權、提出檢察建議并送達行政機關為起點進行計算，如果自檢察機關提出檢察建議3 年內行機關仍然拒不糾正或不充分糾正違法行為的，檢察機關有權提起行政公益訴訟。

（二）合理分配舉證責任

行政公益訴訟應以舉證責任倒置規則為原則，但并不代表檢察機關不承擔任何舉證責任。檢察機關作為行政公益訴訟程序的啟動者，應當就因行政機關不依法履行職責致使公共利益受到侵害的事實承擔舉證責任，檢察機關對此享有相應的調查權。被告行政機關應當就自己的行政行為是否合法、是否完全依法履行了職責承擔舉證責任。法院在審理的過程中，應當對被告行政機關的行為違法性、違法行為與公共利益受到侵害結果之間的因果關系、行政機關對公共利益受侵害結果的主觀過錯進行嚴格審查，包括訴前程序和訴訟過程中行政機關的行為違法性、檢察機關提出檢察建議的合法性等，均需要進行嚴格的形式審查和實質審查。

（三）完善判決類型

行政公益訴訟中，除了目前在檢察機關勝訴的案件中適用頻率最高的“確認被告行政機關違法+責令其繼續履行”判決外，還應該注意在檢察機關有可能敗訴的案件中，適用駁回原告訴訟請求的判決，而非一概選擇由原告檢察機關撤回訴訟請求以終結訴訟程序。鑒于行政公益訴訟“官告官”的這種新訴訟模式，法院在審理判決時應注意國家機關之間的協作溝通，鼓勵在訴前過程程序中通過行使檢察機關的監督權，督促行政機關糾正違法行為，如果訴前過濾程序未能督促改正而啟動了訴訟程序的，法院應充分發揮協調作用，通過溝通促使行政機關及時糾正違法行為，減少駁回起訴判決的適用概率。此外，“責令繼續履行”的判決內容應當本著尊重行政機關履行職責的具體性的原則，不宜針對性過強。