加快推進縣城城鎮化建設

文/葛雪剛 茹云開

2020年《政府工作報告》提出，政府投資要重點支持新型城鎮化“兩新一重”建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。

2020年5月29日國家發展改革委所發布的《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，明確了新型城鎮化建設的目標區域及建設重點，指明了總體要求、主要任務、要素保障和組織實施方式，公布了縣城城鎮化補短板強弱項項目范疇和縣城新型城鎮化示范名單。

2020年8月14日，國家發展改革委以及國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、中國光大銀行等七單位聯合下發《關于信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》，明確了信貸支持的領域、信貸條件以及配套政策。

2020年9月4日，國家發展改革委印發實施系列文件全面推進縣城建設發展，成立縣城新型城鎮化建設工作專班，規劃司牽頭，投資司、財金司、環資司、社會司、經貿司、振興司、基礎司、高技術司、就業司、評督司等11個司局協同協作，印發實施“1+N+X”系列文件，統籌利用各類資金支持縣城建設發展。

目前，我國縣城及縣級市共計1881個，縣城及縣級市城區常住人口約為2.4億人，占全國城鎮常住人口的近30%，貢獻了全國近1/4的國內生產總值。縣城作為我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶，在我國經濟社會發展中的地位十分重要。

當前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右，縮小二者差距，新增投資消費的空間巨大。特別是這次新冠肺炎疫情暴露出公共衛生等領域建設投入不足，這也意味著還有巨大的發展潛力與需求。

加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，既利當前、又利長遠。從短期看，有利于拉動投資、促進消費、推進實施擴大內需戰略。從中長期看，有利于優化城鎮化空間格局、推進城鄉融合發展、提升人民幸福感。

縣城是城鎮化的重要載體

前不久，國家發改委頒布了《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，這個文件引發了我的一些思考。現在很大一部分人不是特別支持縣城的發展，認為城市化路徑的最佳選擇還是大城市和都市圈發展。當然，大城市和都市圈確實有著海量的外來人口，毋庸置疑也是推進城鎮化政策的重點和難點，但是不等于縣城就可以被忽視，畢竟這些縣城也是農村人口進城的現實選擇。

現在的縣城已經不是人們記憶中的縣城了。記憶中的縣城，總少不了一條不寬的主要街道，以及街道兩邊低矮的門面房和陳舊的公共基礎設施。現在你去中西部地區的縣城，從外觀上看，都已經是一個現代化城市了。只是縣城的行政等級較低，在話語權上處于劣勢，人口規模大多為十幾萬到幾十萬，主要是早期城鎮居民和大量農村進城人口。他們才是中國城市化群體中最應該關注的人，他們所在的地方最有可能形成增長的新空間。雖然這里沒有大都市圈新區的發達產業，沒有特大和超大城市甚至是省會城市那樣集中的優質公共服務設施和高標準基礎設施的建設水平，但是這里一樣也是承載中國城鎮化進程的重要載體。

過去的縣城就是建制鎮，現在的縣城雖然行政上只是建制鎮，但實際上大多是中小城市。如果每個縣城都能新增10萬的農業轉移人口，那么就是1.5億人。增加10萬人口對大城市來說可能微不足道，可是對一個縣城來說，增加10萬人口就意味著需要增加更多的產業和公共服務的承載力，需要解決進城農業轉移人口的就業、居住和生活問題。

對很多人來說，城鎮化是一個高大上的事情，城市建設得與發達國家的城市相媲美。那些生活在直轄市、省會城市以及地級市的居民，看到的城市，想象中的城市，都是各種言語上的贊美和對美好生活的向往。而對中西部縣城，甚至包括都市圈周圍的很多建制鎮來說，他們需要解決的問題，是讓這些真正期待城鎮化進程的農業轉移人口，通過小城鎮和縣城順利實現他們進城的愿望。

形勢變化超出了生活在大城市人們的想象。在我們的腦海里，往往除了中心城市就是都市圈，而忽視了真正與農民進城生活聯系最緊密的縣城和一部分小城鎮。好在國家發改委最近頒布了《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，把推進縣城的基礎設施建設和改善公共服務條件作為重要內容之一。

這份文件的意義不僅僅在于拉動內需，而且針對中西部地區城鎮化的發展，針對西部大開發，提出了一項切實可行的政策措施。這說明，未來針對中國城市和地區發展的不平衡、人口結構的不平衡、城鎮化發展進程的不平衡，還是要實事求是地解決問題，而不是一味地追求高大上。

國家發改委新聞發言人孟瑋表示，縣城是我國推進工業化、城鎮化的重要空間，是城鎮體系的重要一環，也是城鄉融合發展的關鍵紐帶。加快推進縣城城鎮化補短板、強弱項，從短期看有利于擴大投資、促進消費，推動實施擴大內需戰略；從長期看，有利于優化城鎮化空間格局，推進城鄉融合發展，提升人民群眾獲得感。

今年以來，國家發展委圍繞推進縣城城鎮化補短板強弱項工作，加快工作部署，打出了一套組合拳。一是著力加強頂層設計。今年5月底，印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，這是一個抓總的文件，提出了4大領域17項建設任務。根據這個文件，近期又陸續印發關于推進縣城產業平臺、縣城智慧化改造，以及流通設施、公共停車場和公路客運站補短板強弱項等一系列配套文件，明確了各項具體任務的實施路徑。二是創新配套支持政策。

國家發改委會同6家開發性政策性和商業性金融機構聯合印發通知，引導信貸資金支持縣城建設。研究制定《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引》，以更好的發揮資本市場作用。三是強化示范帶頭引領。按照發展基礎扎實、財政實力較強、政府發債率較低這樣的原則，選擇120個縣和縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作。四是統籌加強資金支持。截至7月底，通過中央預算內投資、企業債券、開發性政策性金融等渠道，已投入資金超過1200億元。與此同時，地方政府專項債券也加大投入力度。

孟瑋指出，下一步，國家發展改革委將聚焦政策和項目落地，重點抓好四個方面工作。一是壓實地方主體責任。推動各地區加快制定實施方案，組織各市縣加強項目謀劃設計，加快推進項目前期工作。二是持續加強示范帶動。引導120個示范地區推進建設示范性項目，創新資金投入方式和運營模式，盡快形成示范效應。三是促進形成投資合力。引導各地統籌利用各類財政性資金，積極吸引社會資本投入，建立政銀企對接的長效機制，加大中長期信貸和企業債券融資支持力度，重點保障縣城城鎮化補短板強弱項各項任務落實。四是加強監督檢查評估。重點盯住五個“嚴防”，即嚴防地方政府隱形債務風險、嚴防“大水漫灌”，嚴防“半拉子工程”，嚴防“大拆大建”，嚴防“貪大求洋”，加大督查力度，引導各地區盡力而為、量力而行，確保投資精準有效，不留后遺癥。

縣城城鎮化補短板聚焦領域及建設重點

根據《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作通知》，縣城、縣級市城區以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮為新型城鎮化建設的目標區域，公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業培育設施4大領域共17項建設任務為建設重點。

根據《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作通知》，其資金來源主要有以下三個方面：

1.加大財政資金支持。各地區要堅持“資金跟著項目走”，落實政府投資重點支持“兩新一重”建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

2.吸引社會資本投入。各地區要針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融或國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

3.加強建設用地支撐。各地區要堅持“要素跟著項目走”，優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，保障縣城城鎮化補短板強弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設用地和低效土地，優先用于縣城城鎮化補短板強弱項項目。積極組織農村集體經營性建設用地直接入市，分類推進就地入市或異地調整入市。

縣城新型城鎮化建設專項企業債券

2020年8月20日，國家發展改革委辦公廳發布《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引》，明確了縣城新型城鎮化建設專項企業債券的適用范圍和支持重點、發行條件以及支持政策。

1.適用范圍和支持重點。縣城新型城鎮化建設專項企業債券由市場化運營的公司法人主體發行，募集資金用于符合《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》（發改規劃﹝2020﹞831號）、市場化自主經營、具有穩定持續經營性現金流的單體項目或綜合性項目。適用范圍為縣城及縣級市城區內的，兼顧鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮、2015年以來“縣改區”“市改區”形成的地級及以上城市市轄區的項目。

主要支持以下領域：（1）縣城產業平臺公共配套設施。支持 區位布局合理、要素集聚度高的產業平臺（主要是中國開發區審核公告目錄內的產業園區、各省份特色小鎮創建名單內的特色小鎮）公共配套設施建設項目，包括但不限于建設智能標準生產設施、技術研發轉化設施、檢驗檢測認證設施、職業技能培訓設施、倉儲集散回收設施和文化旅游體育設施等。支持 產業轉型升級示范區內重點園區、縣城產業轉型升級示范園區公共配套設施建設項目。（2）縣城新型基礎設施。支持 新一代信息基礎設施建設項目，包括建設5G網絡、物聯網、車聯網和骨干網擴容等。支持 市政公用設施數字化改造項目，包括改造交通、公安和水電氣熱等領域終端系統等。支持 大數據設施建設項目，包括建設集約化數據中心、供應鏈數字化平臺和產業數字化平臺等。支持 網絡安全防護體系建設項目。（3）縣城其他基礎設施。支持 環境衛生設施建設項目，包括建設垃圾無害化資源化處理設施和污水集中處理設施等。支持 市政公用設施建設項目，包括改造建設公共停車場和公路客運站等交通設施、水氣熱等管網設施。支持 商貿流通設施建設項目，包括改造建設配送投遞設施、冷鏈物流設施和農貿市場等。支持 有一定收益的老舊小區改造項目。支持新型文旅商業消費聚集區公共配套設施建設項目。

2.發行條件。（1）本專項企業債券發行人應具備健全且運行良好的組織機構，具有合理的資產負債結構和正常的現金流量，最近三年平均可分配利潤足以支付債券一年的利息。（2）本專項企業債券以募投項目未來經營收入作為主要償債來源。其中，項目收費標準由政府部門定價的，地方政府價格主管部門應及時制定完善項目收費價格政策。（3）發行人應根據項目資金回流具體情況，科學合理設計債券發行方案，可靈活設置債券期限、選擇權及還本付息方式。（4）鼓勵銀行機構通過“債貸組合”方式，進行債券和貸款統籌管理。（5）省級發展改革委應就募投項目出具是否適用于本指引的專項意見。

3.支持政策。（1）在償債保障措施完善的前提下，允許使用不超過50%的債券募集資金用于補充營運資金。用于項目建設部分的募集資金，可償還前期已直接用于募投項目建設的銀行貸款。（2）支持縣城特別是縣城新型城鎮化建設示范地區內主體信用評級優良的企業，以自身信用發行本專項企業債券。（3）對已安排中央預算內投資和地方政府專項債券等資金的項目，優先支持項目實施主體發行企業債券，以支持募投項目所需資金的足額到位。（4）省級發展改革委在制定本省份縣城城鎮化補短板強弱項落實方案以及指導縣城新型城鎮化建設示范地區制定示范方案時，應統籌考慮項目資金、土地保障方式，加大本專項企業債券融資支持力度，協調新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，滿足項目合理用地需求，保障項目落地實施。（5）市縣級發展改革委加強項目謀劃設計與儲備，加快做好項目審批（核準、備案），推動有關部門和項目單位加快推進用地、環評、選址、施工許可、征地拆遷等前期工作。

縣城城鎮化獲信貸支持

2020年8月14日，國家發展改革委以及國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、中國光大銀行等七單位聯合下發《關于信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》，明確了信貸支持的領域、信貸條件以及配套政策。

1.支持領域。聚焦縣城及縣級市城區，特別是120個縣城新型城鎮化建設示范地區，兼顧鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮、2015年以來“縣改區”“市改區”形成的地級及以上城市市轄區，重點對以下領域建設項目提供信貸支持。（1）縣城產業平臺公共配套設施。支持區位布局合理、要素集聚度高的產業平臺（主要是中國開發區審核公告目錄內的產業園區、各省份特色小鎮創建名單內的特色小鎮）公共配套設施建設項目，包括但不限于建設智能標準生產設施、技術研發轉化設施、檢驗檢測認證設施、職業技能培訓設施、倉儲集散回收設施和文化旅游體育設施等。支持產業轉型升級示范區內重點園區、縣城產業轉型升級示范園區公共配套設施建設項目。（2）縣城新型基礎設施。支持新一代信息基礎設施建設項目，包括建設5G網絡、物聯網、車聯網和骨干網擴容等。支持市政公用設施數字化改造項目，包括改造交通、公安和水電氣熱等領域終端系統等。支持大數據設施建設項目，包括建設集約化數據中心、供應鏈數字化平臺和產業數字化平臺等。支持網絡安全防護體系建設項目。（3）縣城其他基礎設施。支持環境衛生設施建設項目，包括建設垃圾無害化資源化處理設施和污水集中處理設施等。支持市政公用設施建設項目，包括改造建設公共停車場和公路客運站等交通設施、水氣熱等管網設施以及改造老舊小區。支持商貿流通設施建設項目，包括改造建設配送投遞設施、冷鏈物流設施和農貿市場等。支持商業步行街和特色街區等消費集聚區公共配套設施建設項目，以及游客集散中心、體育公園等。

2.信貸條件。（1）建設項目條件。項目符合縣城城鎮化補短板強弱項的政策導向，依規履行固定資產投資項目審批（核準、備案）、用地、環評等前期工作。項目具有穩定的經營性現金流或其他可靠的償債資金來源，未來經營收入或借款人其他收入可覆蓋貸款本息。項目資本金不低于國家規定的最低比例標準，資本金來源符合國家有關規定，并同比例或先于貸款到位。項目符合所申請貸款銀行的其他貸款條件。（2）借款人條件。借款人為經市場監管部門核準登記、實行獨立核算的企業法人，經事業單位登記管理機關核準登記的公益二類或經營類事業法人，以及國家規定可作為借款人的其他經濟組織。借款人具有承擔新型城鎮化建設項目投資運營的相關資質和能力，具備財務可持續能力，具有良好信用狀況。借款人符合所申請貸款銀行的其他準入條件。

3.配套政策。（1）安排專項信貸額度。六家銀行總行每年分別安排一定規模的信貸額度，專項用于支持縣城城鎮化補短板強弱項項目。制定專項信貸支持細則，細化提出目標任務、信貸條件、信貸政策和組織實施方式。適時研究優化績效考核評價體系，對支持縣城城鎮化補短板強弱項項目較多的省級分行給予獎勵。（2）實行優惠信貸政策。六家銀行參考貸款市場報價利率（LPR），對縣城城鎮化補短板強弱項項目貸款執行優惠利率。按照項目實際需要，給予原則上不超過20年的中長期貸款。綜合運用借款人不動產抵押、動產質押以及在建項目資產抵押、收費權質押等擔保方式。開辟綠色辦貸通道，優先開展盡職調查、優先進行審查審批、優先安排貸款投放。對借款人綜合實力較強、貸款需求較大、投資回報周期較長的項目，發揮六家銀行業務互促、優勢互補的效用，通過銀團貸款方式予以協同支持。（三）加強財政性資金支持。對符合條件的項目，可通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，優先安排財政性資金或地方政府專項債券，以促進項目的經營性現金流與貸款條件相匹配。各地區通過提高地方政府專項債券作為項目資本金比例等方式，加強與六家銀行信貸投放的配套銜接。有條件市縣可成立政策性風險補償基金或擔保公司，為借款人融資提供增信服務。

對于國家發改委此次出臺的《通知》，中國人民大學教授劉瑞表示，相對于其他大中城市而言，全國縣城的基礎設施尚存在不足。在整個國家新型城鎮化戰略中，必須要考慮加強投資，這是一個補短板的過程。這次的文件主要圍繞縣城的產業平臺項目以及其它一些社會綜合類項目，這是具有一定商業性的投資，所以是通過銀行來做這些事情。

劉瑞認為，銀行的優惠政策就是按照市場報價利率提供優惠，政府財政上還可以給予一些配套的支持，包括一些減免稅收的優惠。通過這樣的一種投資行為，拉動整個經濟的良性循環。在全國范圍內，如果把縣城項目整合起來，投資還是非常可觀的，可以讓經濟活躍起來，對推動經濟增長、穩定投資的效果非常明顯。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表示，國家發改委關注到了縣城城鎮化在穩定投資、培育內需、優化城市布局等方面具有十分重要的作用，預計縣城城鎮化工作的推進在今年下半年宏觀經濟發展中將成為一個重要動力。

嚴躍進認為，對于房地產行業等來說，也需要關注此類改革下的新機會。

第一，此類補短板的工作，更多是強調了對基建領域的補短板，這是后續地產開發和投資所需要重點關注的內容。第二，從市場機會來說，包括縣城智慧化改造等，客觀上也給房地產行業提供了新的機遇，并要求產品開發要與時俱進。第三，從后續風險的情況看，也需要防范各地政府隱性債務的問題。對于債務壓力大的城市，要謹慎開發商業地產等項目。

目前，中央倡導地方進行有效投資，補短板穩投資。縣城承擔著吸納縣域進城人口，外出務工人員在家鄉置業，老人和孩子安居、上學、醫療的任務，大量縣城基礎設施和優質公共服務不足，存在短板，加強對縣城的投資確有需求，可視為有效投資，是中央重點支持新型城鎮化“兩新一重”建設的重要內容之一。發改委等有關部門頻頻出臺政策，各銀行也有所行動，在各方的關照加持之下，相信縣域的基建和公共項目將有一個提升，同時也為地方和金融業務發展提供機會。

做好城鄉融合發展的關鍵紐帶

“縣城及縣級市城區在我國經濟社會發展中的地位十分重要，是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示。

按照《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》以及《中國縣城建設統計年鑒》，縣城指縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域，縣級市城區指市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域。其中，實際建設指建成或在建的公共設施、居住設施和其他設施。從數量看，縣及縣級市數量占全國縣級行政區劃數量的2/3。2019年年底，縣和縣級市數量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區數量(967個)的2倍。從經濟看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億人、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮常住人口的近30%。

“縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉村，是補短板的最好抓手。”中共中央黨校馬克思主義學院教授黃錕說。2019年年底以來，城鎮化的發展形勢發生了兩個顯著變化：一是我國常住人口城鎮化率首次突破60%，城鎮化進入一個新的發展階段；二是突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展造成前所未有的沖擊，城鎮化面臨的來自外部環境的挑戰也前所未有。在此時，推進縣城城鎮化強短板補弱項工作就顯得尤為迫切。

另據介紹，我國鎮區常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮(數量約為158個，鎮區常住人口約為0.3億人)，已具備小城市甚至中等城市城區的人口規模，但公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施仍按照鎮級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口。為解決“小馬拉大車”的問題，國家發改委此次將特大鎮一并納入此次的縣城城鎮化補短板強弱項工作。

城鎮化擴內需 彌合城鄉發展差距

“城鄉發展的不平衡是我國新型城鎮化建設的突出短板，短板弱項也是內需潛力所在。”黃錕說。

《2020年國務院政府工作報告》明確提出政府投資重點支持“兩新一重”建設(新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設)，并提出要大力提升縣城公共設施和服務能力。通知正是為了落實國務院的這一重大戰略目標而進行的部署。

“加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，特別是補齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項，既利當前，又利長遠。從短期看，有利于拉動投資、促進消費、推進實施擴大內需戰略；從中長期看，有利于優化城鎮化空間格局、推進城鄉融合發展、提升人民幸福感。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項有以下重要意義和作用。

一是有利于優化城鎮化空間格局。促進大中小城市和小城鎮協調發展，是我國新型城鎮化建設一以貫之的方向。從當前的情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區人口過密、功能過載，產生了交通擁堵、環境污染等“大城市病”，急需“瘦身健體”。而小城市(約90%是縣級市)和縣城發展總體滯后，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。加快推進縣城尤其是城市群地區縣城城鎮化補短板強弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發展的都市圈；也能強化與鄰近地級市城區的銜接配套，帶動小城鎮發展，正是優化城鎮化空間格局的突破口。

二是有利于實施擴大內需戰略。堅定不移實施擴大內需戰略，著力促進形成強大國內市場，對統籌推進疫情防控和經濟社會發展具有重要意義。縣城在公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內需潛力。加強縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面改善的公共設施又可吸引產業投資、促進居民消費，形成乘數效應。當前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右，若能縮小二者之間的差距，新增投資消費的空間將是巨大的。

三是有利于推動城鄉融合發展。未來較長時期內，農民進城仍是大趨勢，城鄉之間的土地、資金、技術、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處于城市與鄉村之間，正是農民進城就業安家、城鄉要素跨界配置和產業協同發展的天然載體。但當前縣城的短板弱項及產業狀況，難以支撐農民就近城鎮化，也難以對城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供服務保障。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，既能適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又能為鄉村振興和農業農村現代化提供不可或缺的支撐。

四是有利于提升人民群眾幸福感。縣城公共設施水平和服務能力，關系著縣城乃至全縣域居民的民生質量。若公共服務設施不健全，居民上學、就醫、養老、育幼等就難以得到良好保障；若環境衛生設施不完善，縣城生態環境、居民身體健康都會受到影響；若市政公用設施不健全，居民出行、居家等生活需求無法得到便利滿足；若產業配套設施不足，縣域經濟難以做精做強，產業集群難以形成，吸納就業能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

總之，推進縣城城鎮化補短板強弱項工作意義重大，用黃錕教授的話說，一方面可以承接中心城市非核心功能疏解，另一方面可以打開農業轉移人口就業居住享受公共服務的空間，彌合城鄉發展差距，是新型城鎮化建設從“城市優先發展”過渡到“城鄉融合發展”的生動實踐，表明大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局在逐步優化。

縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉村，是融合城鄉發展要素的重要樞紐。縣城城鎮化是破局當前疫情引發的經濟困局、進入發展新空間的重要途徑。那么，應如何有效開展縣城城鎮化補短板強弱項工作?相關權威人士及專家學者紛紛建言獻策。

基礎設施補短強弱

“當前最為緊迫的是適應常態化疫情防控需求，優先支持公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示。抓緊落實《公共衛生防控救治能力建設方案》，加強公立醫療衛生機構建設，提高平戰結合能力；抓緊落實《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，健全醫療廢物收集轉運處置體系，防止疾病傳播。同時，有序推進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業培育設施提質增效。

公共設施落后、配套設施不齊、缺乏物業管理是老舊小區城市發展的重要短板。專家學者普遍認為，縣城城鎮化強弱項、補短板不應忽視老舊城區改造。

住房和城鄉建設部相關負責人表示，經過摸底測算，需要改造的2000年以前建成的老舊小區大概有30億平方米，今年計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民700萬戶。

“我們在總量上已經基本解決住房短缺問題，但老百姓的住房條件還有很大的提升空間，2000年以前建設的住房大約占到總量的一半。”國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長鄧郁松說，老舊小區改造不僅事關民生，而且也能挖掘出巨大的內需潛力。城市居民各項生活需求很大，但基層社區公共服務供給相對不足，老舊小區改造能夠增加大量的社區公共服務產品供給，在更好地滿足居民需求、擴大消費的同時優化城市發展基礎。

鄧郁松強調：“老舊小區改造不僅是硬件設施的改造，還包括公共服務的提升，是一項供給側結構性改革。”

縣城城鎮化補短板強弱項項目的資金從哪里來?這成為人們關注的焦點。

我國縣城基礎設施和公共服務體系建設主要由縣和縣級市自身推動，資金來源的大頭是財政資金。近年來，由于縣城房地產開發比較活躍，土地出讓金也水漲船高。中國社科院工業經濟研究所研究員陳耀表示，大部分縣城的財力不足以支撐城鎮化補短板所需資金。我國的縣域，除了百強縣等少數縣的財政實力相對好一些之外，絕大部分的縣都是“吃飯財政”。財政的相當一部分支出是財政供養人員支出，教育領域的財政負擔也比較重，完全靠當地的力量有些捉襟見肘。

有專家建議，縣城城鎮化公益性項目要加大財政轉移支付力度。和大城市一樣，不少縣城也有城投公司，但由于種種原因，獲得銀行授信以及發債都很困難，而通過其他途徑融資的成本比較高，同樣不能支撐補短板所需資金。陳耀建議，對于縣城公益性項目建設，要根據當地的財力，加大上一級財政轉移支付力度。

“補短板其中很大部分是上一級的轉移支付，包括市級、省級，甚至中央一級；對于非省直管縣，要靠市、縣兩級給予一定支持；西部縣城則需要中央財政加大支持力度。”陳耀說。

中國國際經濟交流中心研究部研究員馬慶斌表示，公益性項目也要細分，有的可以用發債的方式融資。“公益性項目有一定的收益，但市場資本和社會資本對此不太感興趣，雖然風險不大，但投資長、收益低。當收益率達不到社會資本預期時，可以采用發債的方式，比如地方專項債或抗疫特別國債。”

馬慶斌建議：“前期當社會資本收益還看不清楚的時候，政府要發揮作用，比如用開發性金融、專項企業債券等社會化方式，以財政資金為引導的基礎設施投資基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，讓社會資本有序進入。”

對于資金來源的問題，國家發改委的思路是——統籌發揮政府和市場“兩只手”的作用，區分公益性、準公益性和經營性項目，合理設計資金保障方式，既拓寬財政資金投入渠道，又調動金融資本和工商資本投入的積極性。”

具體可以從兩方面獲得項目資金：一是加大財政資金支持力度。堅持“資金跟著項目走”，落實政府投資重點支持“兩新一重”建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對于其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。二是吸引社會資本投入。針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對于符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融、國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對于符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規范有序推廣PPP模式，激發民間投資參與投入的積極性。

縣城城鎮化補短板強弱項的工作時序如何安排?國家發改委的部署是——將依據全國主體功能區規劃及各省級主體功能區規劃，立足各地區發展基礎和要素條件，建立分區分類推進建設的支持引導機制。優先支持東部地區基礎較好縣城建設，率先實現城鎮化高質量發展。有序支持中西部和東北城鎮化地區縣城(含邊境地區重點縣城)建設，加快增強人口經濟承載能力。合理引導中西部和東北農產品主產區、重點生態功能區縣城建設，提高對農業農村發展和生態環境保護的保障能力。

“在此基礎上，為加快形成投資效益、盡快形成實物工作量，并強化典型引路、發揮頭雁效應，我們將會同各地區以發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，在120個縣及縣級市開展示范工作。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示，“對于這些示范縣及縣級市將加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮化補短板、強弱項項目范疇，建設示范性項目，創新資金投入方式與運營模式，并以現場會、典型案例推介等方式推廣好的經驗和做法。”

據國家發改委介紹，120個示范縣及縣級市的基本情況如下：一是從數量上看，示范縣及縣級市數量為120個，占全國縣及縣級市(1881個)的6%。二是從結構上看，在示范名單中，縣的數量占2/3，縣級市數量占1/3。三是從分布上看，長江三角洲區域、粵港澳大灣區等東部地區縣城58個，中部地區縣城31個，占示范數量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個；西部和東北地區有條件縣城31個，其中邊境城市5個。四是從區位上看，中心城市周邊和有關省份初步編制完成的9個都市圈規劃內的縣城為81個，占示范數量的68%。

“縣級政府綜合債務率預警縣及縣級市一概不納入此次縣城城鎮化補短板強弱項的試點。”國家發改委相關負責人說。

讓產業融合城鄉要素

市縣政府應如何謀劃縣城城鎮化補短板強弱項的工作?

“產業是城市發展的最大推動力，也是融合城鄉發展要素的樞紐，市縣政府應抓住縣城城鎮化機遇大力發展產業。”陳耀說。縣城在招商引資發展平臺經濟方面擁有明顯優勢，發展的空間比較大，像園區建設方面，有一些縣甚至有國家級的園區，園區的平臺也在建設，空間也在擴大。再者就是環境的容量還是比較大的，承載的產業可選擇的范圍也比較寬。從絕大多數城市的城鎮化歷程看，產業是城市發展的支撐和最大推動力。由于大城市輻射帶動以及產業轉移的加速，我國一些區位條件較好、交通便利的縣城，近年來產業集聚區不斷成長壯大。

中國國際經濟交流中心研究部研究員馬慶斌認為，縣城產業定位要多樣化。我國1800多個縣和縣級市的發展條件與階段差別較大，以園區經濟為代表的平臺經濟并不適合所有縣城，很多縣城的產業定位應該是城鄉要素樞紐。

“比如邊境地區，或者農業地區，甚至是生態保護區、牧區、農牧區，這些縣更多還是要發揮城鄉接合部的作用，對農村、周邊的城鎮起到商品、物流以及其他一些公共服務方面的樞紐作用、綜合配套作用，包括管理的作用。”馬慶斌說。

對于如何發展產業，國家發改委的總體部署是：“各地區要綜合考慮發展需求、資金保障、財務平衡及收益狀況，本著‘缺什么補什么’的原則，堅持靶向發力、精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目，成熟一批、實施一批。”市縣政府要著重從兩方面進行謀劃：一是著眼保障縣域經濟社會正常運行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業化合規融資的公益性項目；二是著眼釋放政府投資乘數效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。

國家發展改革委規劃司有關負責人還強調，市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實施的過程中，需要注意避免五類問題：一是嚴防地方政府債務風險，堅持盡力而為、量力而行，審慎論證項目的可行性，優選項目，精準補短板，不留后遺癥；二是嚴防“大水漫灌”，確保精準投資、提高投資效益；三是嚴防“半拉子工程”，確保項目資金來源可靠、規模充足；四是嚴防“大拆大建”，鼓勵優先采取改擴建方式，必要時采取新建遷建方式；五是嚴防“貪大求洋”，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，優化建筑設計和風貌管理。

補齊人才短板 釋放市場活力

“縣城城鎮化應盡全力補齊人才短板。”這是陳耀的觀點。對于縣城產業發展中的最大困難，陳耀認為是人才短板。近年來，縣城技術型、技能型人才回流明顯，但創新型、管理型人才缺口較大。

陳耀說：“現在高學歷人才到縣城這一級的比例還是非常小，碩士、博士一般都很少，有些基本上沒有。優秀人才一般都是縣里面自己培養起來的，也會被市里、省里挖走，所以縣城人才是非常短缺的。”

馬慶斌認為，需要加快推動公共服務均等化進程，才能讓縣城留住人才。他舉例說：“比如前段時間我們去一個中部地區的縣城調研，他們高薪聘請了一位醫生到他們縣醫院工作，但是干了半年醫生就辭職了。管理的理念是一方面原因，另一方面則是病人還是跑到大城市去了，他的手術量跟不上，技術退化得很快。這需要考慮衛生體制上怎么分療診治，怎么讓更多的病人愿意在縣城治病而不是紛紛跑到大城市去。”

“釋放市場主體活力，也是縣城城鎮化必須要注意的地方。”馬慶斌說。他去過全國的很多地方調研，只要是發展快的地方，都是管理機制比較活的地方，或者說放管服改革比較好的地方。馬慶斌還認為，縣城也要講營商環境，也要講法治化管理，也就是政府和企業之間能不能更好地按照市場化和法治化原則，更好地處理關系。

專家學者還認為，“海鹽的就地城鎮化樣本”也值得市縣政府參考。就地城鎮化，是當前新型城鎮化的主要發展模式之一，也是踐行鄉村振興戰略的重要舉措。

近年來，在鄉村振興戰略的大背景下，海鹽縣以深化農村產權制度改革為切入點，通過“確權”“賦能”“同待遇”，探索出一條中國東部沿海較發達地區推進鄉村振興的有效路徑，逐步形成了鄉村振興與城鎮化融合推進的就地城鎮化“海鹽樣本”，既就地實現了傳統鄉村生活向現代城鎮化社會的轉型，又避免了異地城鎮化過程中的各種“城市病”與“農村空心化”等一系列社會矛盾，獲得了全國各地的廣泛關注，被新華社稱為“海鹽的就地城鎮化樣本”。

公共衛生設施將得到優化

“當前最為緊迫的是適應常態化疫情防控需求,優先支持公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設。抓緊落實《公共衛生防控救治能力建設方案》,加強公立醫療衛生機構建設,提高平戰結合能力；抓緊落實《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》,健全醫療廢物收集轉運處置體系,防止疾病傳播。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示。

通知瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域,明確提出了四大領域17項建設任務。不難看出，通知涉及的四大領域17項建設任務的項目涉及行業都將是優先受益者。

四大領域涉及的建設項目須關注

公共服務設施：國家發展和改革委規劃司有關負責人表示：“縣城城鎮化第一大領域是推進公共服務設施提標擴面，有六項建設任務。”一是在健全醫療衛生設施方面,主要是縣級綜合醫院(含中醫院)提標改造、縣級疾控中心標準化建設、完善縣級婦幼衛生健康服務機構等。二是在完善教育設施方面,主要是建設公辦幼兒園、改善義務教育學校設施、建設普通高中校園校舍設施等。三是在改善養老托育設施方面,主要是擴充護理型床位、建設縣級特困人員供養服務設施(敬老院)、建設綜合性托育服務機構和社區托育服務設施等。四是在發展文旅體育設施方面,主要是打造新型文旅商業消費聚集區、完善縣級公共圖書館文化館博物館、改善游客服務中心等旅游配套設施、建設體育公園和城市公園等。五是在完善社會福利設施方面,主要是建設兒童福利設施和未成年人救助保護設施、殘疾人康復和托養設施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設施等。六是在建設社區綜合服務設施方面,主要是建設集基本和非基本公共服務等功能于一體的美好生活服務站。

環境衛生設施：縣城城鎮化第二大領域是“推進環境衛生設施提級擴能”。據國家發展改革委規劃司有關負責人介紹，這一領域有三項建設任務：一是在完善垃圾無害化資源化處理設施方面,主要是建設生活垃圾焚燒終端處理設施、危險廢物處理設施等；二是在健全污水集中處理設施方面,主要是提高管網收集能力、提標改造污水處理廠、建設污泥無害化資源化處理設施等；三是在改善縣城公共廁所方面,主要是配建補建固定公共廁所或移動式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無障礙廁位和第三衛生間等。

市政公用設施：“‘推進市政公用設施提檔升級’是縣城城鎮化強弱項補短板的第三大領域。”國家發展改革委規劃司有關負責人透露，這方面涉及5項建設任務。一是在優化市政交通設施方面,主要是建設公共停車場、改造客運站、完善市政道路“三行系統”等。二是在完善市政管網設施方面,主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網、完善燃氣儲氣設施和燃氣管網、集中改造燃煤鍋爐、推進路面電網和通信網架空線入地等。三是在發展配送投遞設施方面,主要是建設公共配送中心、布設智能快件箱等。四是在推進縣城智慧化改造方面,主要是建設新型基礎設施、搭建縣城智慧化管理平臺等。五是在更新改造老舊小區方面,主要是完善水電氣路信等配套基礎設施和養老托育、停車、便民市場等公共服務設施。

產業培育設施：推進產業培育設施提質增效是縣城城鎮化強弱項補短板的第四大領域。據了解，這一領域共有3項建設任務：一是在完善產業平臺配套設施方面,主要是在產業園區和特色小鎮等縣城產業集聚區內,健全檢驗檢測認證中心、技術研發轉化中心、智能標準廠房、便企政務服務中心、農村產權交易中心等；二是在健全冷鏈物流設施方面,主要是建設冷庫、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉等；三是在提升農貿市場水平方面,主要是改善交易棚廳、在批發型農貿市場配置檢測檢疫設備、在零售型農貿市場和社區菜市場完善環保設施、改造畜禽定點屠宰加工廠等。

賽迪顧問區域經濟專家余德彪認為，隨著縣城城鎮化建設的推進和實施，“新基建”市場將進一步釋放。余德彪分析說，當前，按照黨中央、國務院部署，加快信息網絡等新型基礎設施建設，以“一業帶百業”，既助力產業升級、培育新動能，又帶動創業就業，利當前惠長遠。其基礎在縣城，活力在縣城，難點也在縣城。一直以來，大部分縣城依托信息技術開展精細化城市治理的能力仍然較弱。但是，本次政策已明確提出：“推進5G網絡向縣城延伸覆蓋，建設深度覆蓋的物聯網；搭建城市信息模型基礎平臺，推進市政公用設施智能化；推行政務服務一網通辦、云上政府，推進社會治理精細化；建設統一的基本公共服務平臺，推進公共服務供給便捷化”。因此，余德彪認為縣城城鎮化的趨勢將使得“新基建”提速加快，釋放巨大潛力。

余德彪還認為，縣城“特色小鎮”等載體運營商也將進一步受益。

他說，“特色小鎮”和“產業園區”是三四線縣城在經濟新常態下激發資源優勢、擴大有效投資、集聚高端要素的突破口，也是補短板強弱項的主戰場。產業基礎設施和公共服務建設是產業發展的關鍵，加快推進產業培育設施提質增效有利于縣域產業集聚區的發展。本次出臺的政策明確提出“完善產業平臺配套設施”“健全冷鏈物流設施”“提升農貿市場水平”等要求，進一步強調產業配套服務中的短板建設，政府將加大對產業載體公共配套服務建設支持力度，進一步提升產業載體公共服務能力，提高載體品質，載體運營商將直接從中受益。

總之，作為企業應乘上縣城城鎮化補短板、強弱項的東風，變疫情的不利因素為發展機遇，使自己快速發展壯大，在縣城城鎮化的大舞臺上盡情施展才華。