功能區體制改革的法定機構藍本
——以青島藍色硅谷為例

趙立波

(中共青島市委黨校(青島行政學院)社會與文化教研部，山東 青島 266071)

2019年7月，山東省印發《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》，開啟了市場化改革取向的新一輪體制改革，并選擇了54個開發區(功能區)進行先行先試。行政體制是以行政權力的獲得、配置、運行為中心構成的制度化、體系化的關系模式。而功能區本身是行政體制改革、權力體系重構的產物。近40年間，我國的功能區改革發展經歷了三大階段：聚焦特定或有限目標的單一功能階段，到包括園區合一、托管行政區等多種形式的“行政化”導向階段(1)張志勝：《行政化：開發區與行政區體制融合的邏輯歸宿》，《現代城市研究》2011年第5期。，再到以堅持市場化改革取向的去行政化階段。因此，選擇特定功能區，梳理其改革發展軌跡，有助于把握行政體制改革與功能區改革發展的脈絡、理路，并有助于加快推進行政體制改革與功能區改革發展。

2019年8月，青島市出臺《關于全面推進功能區體制機制改革創新的實施意見》，并陸續制定6個配套文件，明確市場化改革取向與去行政化改革方向，將功能區改革與優化行政體制改革同步推進。本文選擇江北第一個法定機構也是全省54個改革試點單位之一的青島藍谷為例進行探討。青島藍谷改革經歷了前述功能區改革三大階段并形成具有自身特點的授權、分權、限權改革階段與改革模式。2018年6月12日，習近平總書記視察位于青島藍色硅谷的青島海洋科學與技術試點國家實驗室，對實驗室及藍谷的發展予以肯定。筆者通過參與功能區職員制評估，進行專題調研(2)注：2018年9月青島市委組織部、青島市人社局、青島市編委辦等組成評估小組對職員制實施進行中期評估，筆者作為專家組組長參與評估工作；2018年至今，筆者對青島市人社局、編委辦、青島藍谷管理局進行專題調研。為此，特別感謝上述部門及專家組其他成員的支持。、查閱文獻等方式，將青島藍色硅谷改革置于權力體系重構的宏觀視野，對功能區改革諸問題進行探討。

一、授權：功能區的設立

1984年，國家批準大連等14個沿海開放城市建立經濟技術開發區，標志著開發區的正式誕生。1985年7月，中國科學院與深圳市政府聯合創辦中國第一個高新技術開發區——深圳科技工業園區，開啟了創辦高新區的進程。此后，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區等多類型的功能區迅速發展，在經濟發展、對外開放、科技進步、體制創新等方面發揮了重要而特殊的作用。

(一)功能區及其管理體制

改革開放以來，功能區的發展從無到有、突飛猛進。到2018年，國務院批準的各類國家級開發區552家，其中經濟技術開發區共219家、高新區共146家。省、市、縣設立的各級各類開發區可以說數不勝數。目前山東省有179個國家級、省級各類開發區, 總數位列全國前茅。早在2016年，全國219家國家級經濟技術開發區實現地區生產總值83139億元人民幣，地區生產總值、第二產業增加值、第三產業增加值、財政收入、稅收收入和進出口總額占全國的比重分別為11.2%、19.4%、6.3%、9.6%、12.1%和19.6%。2016年，全部146個國家級高新技術開發區實現營業總收入28.3萬億元、工業總產值為20.5萬億元，同比分別增長了11.5%、10.3%。由是觀之，各類功能區已成為引領經濟社會發展與體制改革創新的重要引擎和重點區域，發揮了重要且不可替代的作用(3)趙立波、寧靚、崔群：《中國法定機構改革研究——基于青島案例》，《行政論壇》2019年第6期。。

功能區是立足區域資源、區位優勢，以實現某種特定目標并獲得相應政策支持而設立的開發管理區，不同于國家為了進行分級管理，通過行政區劃設立的省、市、區等具有政權性質的行政區，但兩者共同之處是都以四圍邊界明確的地理空間為基礎。與行政機關不同的是，功能區承擔多種功能，包括公共管理(行政性的)、公共服務(事業性的)、開發運營(企業性的)等。經過幾十年改革探索，功能區管理運營形成三種模式：行政管理模式(主要是準政府的管委會體制，少量政區合一型體制即管委會與行政區政府合一體制)、行政主導的公司運營模式(管委會加公司體制)、極少數純公司運營模式。管委會(包括黨工委)成為功能區典型或基本的管理運營機構。

功能區管委會作為政府的派出機構，其權力來自所派出政府的授權。但授權行為一旦發生，派出機構便有了相當大的自主權甚至取得“準政府”的地位，而“園區合一”型功能區體制上則相當于一級政府。目前，大多數功能區特別是國家級、省級功能區采取行政化色彩濃厚的行政管理模式或管委會加公司模式，即政府通過設立派出機構進行管理運營并賦予其相應乃至相當大的權力。例如2016年10月1日起施行的《山東省經濟開發區條例》第七條明確規定經濟開發區可以設立管理委員會，作為所在地縣級以上人民政府的派出機構，在規定的職責范圍內行使經濟管理權限和行政管理職能。各國體制不一樣，在美國，類似機構基本可以歸屬為發揮有限政府功能的地方政府，并可具有獨立法人地位。如在美國63166個地方政府中，除縣、自治市、鄉鎮外，尚有14741個學區，29487個包括自然資源、供水、消防等15個類型的特別區(4)[美]文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學出版社2006年版，第6-8頁。。我國的功能區雖與美國學區、特別區的形成基礎與法律地位不同，但都是權力分散化、權力體系重組的結果。

(二)授權成立藍谷管委會

青島是地處山東半島的計劃單列市、副省級城市。面積11293平方公里，2019年人口達949萬，地區生產總值11741.31億元人民幣，經濟總量在中國北方僅次于北京、天津。涉海產業特別是海洋科教優勢突出：擁有中國海洋大學、中科院海洋所等33家代表國家級水平的涉海科研和教學機構，占全國30%的高級海洋專業人才與涉海領域兩院院士，并承擔著全國50%以上的國家級海洋科研項目。自1984年青島經濟技術開發區設立，經過近40年發展青島陸續形成了經濟技術開發區、高新技術開發區等8大類、11個國家級特殊政策區域。上述11個功能區以全市五分之一的土地貢獻了三分之一的地區生產總值。這些功能區基本采用傳統的行政管理模式，通過設立政府派出機構進行管理、服務及開發。

2011年1月，《山東半島藍色經濟區發展規劃》獲得國務院批復，成為我國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略。圍繞助推山東半島藍色經濟區建設和建設海洋強國國家戰略，青島市提出了打造“中國藍色硅谷”的戰略構想。2012年1月31日，青島市成立青島藍色硅谷核心區(后改為藍色硅谷，可簡稱藍谷)管理委員會，青島藍谷轄即墨市(2017年改為青島市即墨區)鰲山衛和溫泉兩個街道。青島藍谷管委會在性質上是市政府的派出機構，其領導與工作人員主要從市政府和即墨市政府抽調組成。作為派出機構，與其他開發區一樣獲得市政府的授權。同時，藍谷所在的即墨區也將相關權力授予藍谷行使，此外即墨區還在藍谷管委會設置包括建設分局等接受藍谷管委會指導、監管的4個機構，行使依法只能由一級政府行使的職權。藍谷管委會作為區域性的管理機構，擁有對藍谷進行管理、服務、開發的相應權力，如科技、財政、金融、海域、環保、工商等行政審批事項，行政事業性收費減免、緩征事項，等等；即墨區政府則將規劃、建設和土地審批管理權限依法賦予藍谷管理機構行使。故管委會不是一級政府，也非獨立法人，其權力來自所在地兩級政府的授予。但通過授權使得藍谷發展獲得廣泛、有效的權力支撐與體制保障。

廣而言之，中國的各類各級開發區正是由于突破傳統垂直封閉、條塊分割的權力體系，通過放權、賦權而激發功能區的積極性、創造性，使得功能區成為深化治理創新的試驗區、推進經濟社會發展的先行區。雖然功能區主要承擔經濟發展、科技轉化等經濟方面的職能，但由于功能區基于一定地理空間建立，在這個空間里存在大量社會性事務，幾乎所有功能區都或多或少承擔社會管理服務功能；同時，經濟發展與社會管理存在緊密的聯系，特別是在土地規劃、建設管理、民政、人口管理等方面，這使得單一目標的功能區與綜合管理的行政區權責徹底剝離是困難的。功能區運行一定時間后，受內外兩方面因素影響趨向具有綜合管理職能的“行政化”方向發展，一些功能區直接轉為行政區，一些功能區“托管”所在的行政區，或者形成“園區合一”模式。那么，“行政化”是功能區體制創新的必然選擇嗎？

二、分權：成立法定機構

在行政化管委會模式下，藍谷管委會沒有獨立法人資格，缺乏充分自主權，管理運行受制于市政府部門與即墨區甚至是功能區所在的兩個街道辦，難以有效整合土地、產權、資本、人才、勞動力等要素，高效協調機制與激勵約束機制匱乏，不利于行使好管理、服務、開發、運營等職能，特別是難以吸引作為科技新城急需的各類高層創新創業人才。因此，作為功能區的藍谷急需破除傳統組織模式與權力體制的藩籬，探索適應功能區需要、符合市場化改革方向的管理運行模式。

(一)法定機構特征與功能

早在1980年代，新加坡等地的法定機構就引起國人的關注，并逐步成為中國公共部門體制改革與組織模式創新的重要參考。法定機構在不同國家稱謂不同，早在19世紀歐美就有類似機構，1970年代以來受新公共管理改革影響，這類機構廣泛推開、大量設立。法定機構的最重要特征是依據特定立法設立，具有法人資格，職能目標相對單一，獨立運營，機制靈活。從一般意義上講，法定機構是為實現特定公共任務依據“公務分權”原則設立的。法定機構由特定立法創設，具有法定性、獨立性、靈活性等特征，可以擺脫政府機關對其日常運營的直接干預，依據立法確定的使命、職能、權責，按照專業原則進行運營，可高效達成自身使命，并有助于實現政企、政資、政事分開與管辦分離。從國際看，法定機構職能極為多樣化，不局限于公共管理、公共服務，許多法定機構是市場化運作的公營企業，如新加坡的純企業模式的法定機構淡馬錫控股公司。

1993 年4 月，海南省在“小政府、大社會”背景下，按照決策與執行分開原則創新行政管理體制而產生首個法定機構——海南洋浦經濟開發區管理局。這一首創雖因經驗不足、環境變化，特別是與傳統行政管理、人事管理模式與習慣難以融合最終不了了之，但其對我國公共部門改革依然有重要啟示和教訓作用。2007 年8 月深圳市政府發布《關于推行法定機構試點的意見》，明確要求通過引入法定機構創新事業單位體制機制。廣東省在2011年《印發關于在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構試點工作指導意見的通知》中對法定機構進行了界定：“法定機構是根據特定的法律、法規或者規章設立，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，不列入行政機構序列，具有獨立法人地位的公共機構。法定機構一般具有依法設立、職責法定、運作獨立、共同治理、公開透明等特點，在公共事務管理和公共服務領域發揮著重要作用。”并明確在目前情況下法定機構納入事業單位登記管理體系。廣東省在事業單位改革中大力引入法定機構從而使法定機構引起社會廣泛關注。

雖然廣東的改革將法定機構職能限于“承擔公共事務管理職能或公共服務職能”，但法定機構功能、組織、運行極為復雜多樣。引入法定機構實際是推進功能區從授權走向制度化的分權，這不僅有助于深化事業單位改革，更有助于推進政府治理現代化，達成廣泛公共任務的高效實現。如2011年1月成立并產生廣泛影響的法定機構——深圳前海管理局，被稱為“企業化的政府而非政府的企業”，承擔政府行政管理、公共服務、企業化開發建設等職能，“已經成為政企合一、政事合一的企業化管理、市場化運作的區域管理機構”，有效承擔了“政事企合一”的多種功能。(5)國務院發展研究中心對外經濟研究部“深圳自貿區建設發展和運行管理模式研究”課題組：《完善推廣深圳前海蛇口自貿片區PPP2.0模式》，http://www.sz.gov.cn/szsfzyjzx/ztxx/zmq/201605/t20160509_3619189.htm.前海管理局做法的創新與突破在于它吸納法定機構在功能和運營方式上兼具公共性與經營性的特點，充分利用法定機構機制靈活特別是可廣泛使用市場化、企業化運營方式優勢，從而實現功能區管理、服務、開發等多樣化功能目標。這顯示出法定機構在促進經濟發展、提供公共服務、利用市場機制方面可發揮更大更重要作用。此后，法定機構改革自南向北縱深推進。

(二)“法定機構+職員制”模式

2015年3月，為落實國務院促進經濟技術開發區轉型升級創新發展精神，推進功能區體制機制創新，青島市經濟園區代表團先后訪問了新加坡、韓國、泰國的有關經濟園區。代表團考察后形成了“法定機構是新加坡園區管理機構的主流模式”的共識，向市政府建議：試點法定機構管理制度……可以本著先行先試原則，立足于可復制、可推廣，率先選擇藍色硅谷核心區等部分體制創新先行功能區進行試點……按照“一機構一規章”的模式，對每一個試點單位量身定做，明確法定機構的職責任務、運作機制、治理結構、經費模式和監管體系等。通過依法賦予功能區管理機構政府的職責、市場的機制，實現去行政化與功能區創新體制機制目標。

青島市按照立法先行原則，2015年8月，青島市人民代表大會常務委員會通過《關于青島藍色硅谷核心區開展法定機構試點工作的決定》，11月青島市政府通過市長令發布政府規章《青島藍色硅谷核心區管理暫行辦法》。《青島藍色硅谷核心區管理暫行辦法》明確青島藍谷管理局作為法定機構具有獨立的法人資格，并進一步規定其職責任務、運作機制、治理結構、經費模式和監管體系等，通過立法界定政府與法定機構的事權劃分。由此，中國長江以北地區第一個以制度化分權為基礎的法定機構——青島藍谷管理局正式成立。青島藍谷體制創新的最大特色是“法定機構+職員制”。

第一，以建立決策權、執行權、監督權充分銜接、有效制衡的法人治理結構為目標，設立決策機構、執行機構、監督機構。具有廣泛代表性的藍谷理事會是最高決策機構，負責研究確定藍谷核心區的發展戰略規劃，行使重大事項決策權；市政府分管副市長擔任理事長；理事會成員由市科技局、教育局等相關部門，即墨區政府，駐區重點科研機構和企業的主要負責人以及執行機構、監督機構負責人20人左右組成。作為執行機構的藍谷管理局是依據特定立法成立的法定機構，負責藍谷的公共事務管理、公共服務等職能，不以營利為目的但實行企業化管理；機構精干，內設9個部門；同時即墨區在藍谷設立接受藍谷管理局的指導、監管的建設分局、國土分局、綜合執法分局、會展辦行使相應職能。建立內外結合的監督機制，設立向理事會負責的監事會，對藍谷管理局開發、建設、運營和管理活動進行監督；管理局內設審計等機構，負責內部監督。

第二，為適應法定機構多樣化特別是市場化運行要求，改變傳統編制化、身份性人事管理模式，2017年引入職員制度。職員制打破身份界限，將職員級別劃分為4等13級，職務與職級分離，依據崗位競聘職務不受原級別限制；個人績效與部門和管理局考核成績掛鉤并作為薪酬、獎懲的依據；原有人員實行雙向選擇，留用人員的原機關、事業身份與職務封存，其他人員面向全國公開招聘……從而建立起靈活高效的用人、薪酬和激勵約束機制，并形成特色鮮明、在我國大陸地區推進法定機構改革具有影響力的“法定機構+職員制”模式。

三、限權：優化發展環境

功能區不同于行政區，法定機構不是一級政府。但法定機構依據特定立法獲得相應權力與獨立法人資格；此外，青島市及其代管的即墨市通過授權、派駐機構等方式將部分權力交由藍谷管理機構行使，或者在藍谷管理機構指導監督下行使某些只有一級政府行使的權力如國土規劃、建設管理、綜合執法等。此次改革堅持堅持市場化改革取向和去行政化改革方向，重點是通過“一聚焦兩剝離”厘清功能區、屬地政府、運營公司三方權責關系，即功能區管理局通過職能與機構“瘦身”聚焦經濟發展、科技創新工作，將社會事務管理職能剝離給屬地政府承擔，開發運營職能剝離給市場主體承擔。改革在管理體制與發展模式選擇中以“管委會+公司”模式為主，“法定機構”“純公司管理”“園區合一”模式為輔(6)實際改革中西海岸新區與黃島區保留“園區合一”模式，藍色硅谷管理局、青島國際郵輪港管理局在保留法定機構地位基礎上實施“管委+公司”體制，有一家勉強屬于“純公司管理”模式。。因此，法定機構改革的關鍵是由授權走向分權后如何實現去行政化要求，這需要對權力的行使進行規范、限制、優化，通過限權更深入地推進行政體制與功能區改革。“限”一是要圍繞主責主業實現權力及其機構載體的“瘦身”；二是規范權力行使；三是通過瘦身與規范從而優化權力配置與運行，使權力成為營造良好發展環境、促進功能區高質量發展的保障。

(一)通過聚焦主業實現權力及機構“瘦身”

青島藍谷成立之初就定位為服務國家戰略，圍繞《山東半島藍色經濟區發展規劃》國家戰略特別是黨的十八大提出的建設海洋強國目標，力爭成為全球海洋創新高地。為聚焦主業主責，必須在用責限定、規范權力的同時，要把不應行使的“權”收上來、放出去，進而調動各方積極性、實現社會共治。

第一，通過“兩剝離”實現權力與機構“瘦身”。啟動功能區改革以來，按照“小管委+大公司”的理念，使功能區聚焦主責主業，剝離社會事務管理職能交由相關政府實施，剝離開發運營職能交由運營公司實施。同時，內設機構由13個精簡到8個，工作人員由70多人減為54人，平均年齡由38歲下降至35歲，碩士及以上人員比例從43.7%提升至64.8%，人員結構得以優化、素質得以提高。

第二，在決策層面完善多元參與機制。藍谷理事會構成堅持“以科學家需求為先”原則，市政府只保留4個與海洋科技相關的部門，把近20家駐區科教單位和企業負責人列入其中，使其有知情權、發言權、決策權，在決策層“貫通”官產學研，實現群策群力。同時，為更好協調與屬地政府協調配合，由所在區書記兼任管委會的黨工委書記，成立即墨區與青島藍谷協同發展領導小組，努力實現功能區與行政區協調發展、比翼齊飛。

第三，在執行層面管好自己的“手”。功能區發展離不開政府這只“手”。但“手”長了難免亂作為；“手”短了鞭長莫及，無法做好管理、服務、開發工作。這需要“瘦身”后的管理局管好自己的“手”、注意發揮政府和社會兩只“手”的作用。針對招商力量不足、專業化程度不夠進而制約藍谷產業發展這一突出問題，管理局打破常規，建體制內外兩套招商隊伍，對內組建6個產業事業部擔當“主力軍”，對外聘請16家社會化招商公司擔當“小分隊”“尖刀班”，出臺更具針對性招商政策，加快推進專業化招商工作，打造立體作戰體系。同時，作為國有投資出資人出資成立國有及國有控股企業、國有參股企業，下放權力由其開展企業化經營活動。

(二)優化權力運行，營造良好發展環境

第一，強化“店小二”意識，樹立正確權力觀。加強工作人員綜合素質和業務能力培訓與水平提升，推行“5+X”工作日制、限時辦結制、AB崗工作制、一次性告知制度等。在行政審批服務中心專設“綜合受理、幫辦代辦”窗口，推進幫辦代辦服務，為辦事群眾和項目方提供“店小二”式服務。本著精簡高效原則，深入研究權力事項清單，梳理出“一次辦好”改革事項，逐條事項研究審批流程簡化優化工作，壓縮審批時限；實施“陽光審批”，公布權力清單與“一次辦好”事項清單，接收各方監督。

第二，強化平臺思維，推進平臺運作。按照專門、專人、專注、專業“四個專”原則，形成“6+8+3”運行體系：“6”即圍繞由海洋信息、海洋生物、海洋技術及裝備三大主導產業和眾創服務、高端服務、金融三大支撐產業組成的“3+3”產業體系，組建6個各負責一個方向產業的產業事業部作為“一線作戰部隊”，從產業規劃編制、政策制定、項目落地、生態環境等方面全鏈條專業化推進；“8”即青島藍谷管理局屬8個部門作為“戰略支援部隊”；“3”即駐地鰲山衛、溫泉兩個街道和即墨區與青島藍谷協同發展領導小組辦公室作為“后勤保障部隊”。

第三，強化監管，約束權力運行。建立健全督查、考勤、請銷假等工作人員管理制度、責任追究等制度，強化人員管理，規范人員服務行為。制定了行政審批等工作考核細則，并由紀檢部門不定期對審批權力清單事項運轉、審批服務質量、工作效率及工作紀律等進行督查，力求約束權力與掌握權力的人。完善考核獎懲制度，制定KPI績效考核辦法，按照“目標導向、客觀公正、逐級考核、獎懲分明”的原則，建立以正向激勵為主的考核獎懲機制，適度拉大薪酬差別，根據績效表現實行優績優酬，激發干事創業的內生動力；設置一定剛性淘汰比例(3%—5%)，將考核成績與人員淘汰相掛鉤，從而強化競爭、約束機制。

制度創新、權責體系演化是一個長期的過程，開發區與法定機構改革法律依據模糊，經濟發展、社會事務及城市建設與管理關系密切，功能區管理、服務、運營開發職能相互交錯，給予厚望并作為改革基礎的“兩剝離”艱難推進，自開發區誕生便存在的功能區與行政區權責交叉、協調困難或將長期存在(藍谷為此專門設立即墨區與青島藍谷協同發展領導小組及小組辦公室)……改革依然任重道遠。但藍谷在持續改革中不斷發展，授權、分權、限權迭代過程有助于更清晰把握行政體制改革與功能區改革發展的脈絡、理路，從而鑒往知來。