第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)范式與優(yōu)化策略

張登國(guó)

(中共山東省委黨校(山東行政學(xué)院)，山東 濟(jì)南 250103)

“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。”(1)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月5日。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)(2)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第7期。，可見鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村治理提出更高要求。黨的十九屆四中全會(huì)指出：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著國(guó)家治理進(jìn)入新階段，而鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理的重要部分也被提到新的高度。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村的“虹吸”效應(yīng)、鄉(xiāng)村精英流失、鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村鏈接松散等困境，還有學(xué)者提出鄉(xiāng)村治理遭遇“內(nèi)卷化困境”(3)陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期。和“流出性衰敗”(4)鄭永年：《如何拯救中國(guó)農(nóng)村的“流出性衰敗”》，https://www.yicai.com/news/5277548.html。。對(duì)此，黨委政府和學(xué)界達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理除了激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、培育新鄉(xiāng)賢等路徑外，第一書記“嵌入式”治理也是重要選擇。作為助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種制度設(shè)計(jì)，第一書記是以“外力”推動(dòng)解決村莊“內(nèi)部”問題并激活鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生治理資源的實(shí)踐探索；作為“中間型制度載體”(5)李小云：《我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的治理問題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。，第一書記還是解決國(guó)家與農(nóng)民之間“最后一公里”問題的關(guān)鍵路徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，“全國(guó)累計(jì)選派第一書記45.9萬人，現(xiàn)在崗20.6萬人”(6)趙兵：《第一書記助力鄉(xiāng)村振興》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月4日。。第一書記嵌入鄉(xiāng)村治理，不僅推動(dòng)國(guó)家科層權(quán)力結(jié)構(gòu)向基層社會(huì)滲透，也建構(gòu)了政府與社會(huì)互動(dòng)的“結(jié)構(gòu)場(chǎng)域”。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

基于嵌入性理論視角，學(xué)界對(duì)第一書記參與貧困治理、鄉(xiāng)村治理做了大量研究，提出了“雙軌治理”“接點(diǎn)治理”“粘合治理”等理論解析框架，具體如下：

從第一書記嵌入貧困治理和鄉(xiāng)村治理的正向建構(gòu)來看，第一書記嵌入推進(jìn)了基層社會(huì)治理。有學(xué)者提出，第一書記通過結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性培育村莊內(nèi)生治理能力，有效彌補(bǔ)村民自治的失靈。(7)張義禎：《嵌入治理：下派駐村干部工作機(jī)制研究——以福建省為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第12期。作為科層制的嵌入，第一書記幫助化解了村莊內(nèi)部矛盾，有效調(diào)動(dòng)了村莊外部資源(8)劉湖北、閔煒琪：《科層制的嵌入與執(zhí)行背離——“第一書記”精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。，使村莊治理模式由“內(nèi)生型”向“嵌入型”轉(zhuǎn)變，并建構(gòu)出新的村莊治理格局(9)楊芳：《駐村“第一書記”與村莊治理變革》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第2期。。通過對(duì)廣西圓村扶貧的調(diào)查，有學(xué)者提出“接點(diǎn)治理”(10)謝小芹：《“接點(diǎn)治理”：貧困研究中的一個(gè)新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實(shí)踐》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。(意指代表國(guó)家權(quán)力的第一書記嵌入鄉(xiāng)村重塑了“國(guó)家-基層組織-社會(huì)”之間的關(guān)系)和“雙軌治理”(11)謝小芹：《“雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調(diào)查》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。(意指第一書記制度與村支書制度在扶貧領(lǐng)域相互作用而形成的一種有效的貧困治理格局)的概念。還有學(xué)者對(duì)第一書記參與扶貧中的組織嵌入、政策嵌入、利益嵌入、關(guān)系嵌入進(jìn)行研究，描述了駐村扶貧政治行為的嵌入邏輯(12)李利宏、鄭甜甜：《第一書記駐村扶貧政治行為的嵌入邏輯》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。。粘合理論則認(rèn)為第一書記嵌入通過目標(biāo)粘合、資源粘合和利益粘合為鄉(xiāng)村帶來新的治理模式(13)郭小聰、曾慶輝：《“第一書記”嵌入與鄉(xiāng)村基層粘合治理——基于廣東實(shí)踐案例的研究》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第2期。。

從第一書記嵌入貧困治理和鄉(xiāng)村治理的困境來看，第一書記嵌入遭遇了基層社會(huì)的反向制約。第一書記嵌入村莊社會(huì)存在一定困境，與當(dāng)?shù)貎?nèi)生的多元貧困治理主體存在職能交叉問題(14)蔣永甫、莫榮妹：《干部下鄉(xiāng)、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展：基于“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的案例分析》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。，外部力量嵌入會(huì)受到基層社會(huì)的抵抗(15)張國(guó)磊、張新文：《制度嵌入、精英下沉與基層社會(huì)治理——基于桂南Q市“聯(lián)鎮(zhèn)包村”的個(gè)案考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第4期。，容易形成他治與自治內(nèi)在邏輯上的悖論(16)陳國(guó)申、唐京華：《試論外來“幫扶力量”對(duì)村民自治的影響——基于山東省 S村“第一書記”工作實(shí)踐的調(diào)查》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。。還有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)容易對(duì)第一書記產(chǎn)生路徑依賴，消解鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)原有的公共治理能力(17)舒全峰：《公共領(lǐng)導(dǎo)力供給、國(guó)家賦權(quán)與制度重構(gòu)——第一書記治村的制度邏輯》，《行政科學(xué)論壇》2017年第11期。，導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足(18)謝玉梅、楊陽、劉震：《精準(zhǔn)嵌入：“第一書記”駐村幫扶選派、運(yùn)行與實(shí)踐——基于江蘇宿豫的調(diào)查》，《江南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。

綜上所述，目前研究從鄉(xiāng)村治理視角考量第一書記的嵌入性相對(duì)不足，多從貧困治理的視角研究第一書記的嵌入，而貧困治理和鄉(xiāng)村治理無論是指導(dǎo)理念還是治理結(jié)構(gòu)都存在差異性，要把第一書記放到鄉(xiāng)村治理的宏大視野中考量。另外，針對(duì)第一書記嵌入維度比如政治嵌入、關(guān)系嵌入、認(rèn)知嵌入等的研究相對(duì)不足。本文主要以嵌入性理論為分析框架，從鄉(xiāng)村治理視角而非單純貧困治理視角，研究第一書記參與鄉(xiāng)村治理的嵌入維度和延展邏輯，實(shí)現(xiàn)第一書記從制度嵌入向自然嵌入轉(zhuǎn)變，進(jìn)而與基層社會(huì)治理深度融合。

(二)分析框架：嵌入性理論

嵌入性理論是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究中分析經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)核心理論。卡爾·波蘭尼最早提出嵌入概念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)不是獨(dú)立存在的，而是深深地嵌入社會(huì)的制度、宗教和文化之中。他提出，“經(jīng)濟(jì)體系，從原則上說，是嵌入在社會(huì)關(guān)系之中的”(19)卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型——我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第232頁。，市場(chǎng)中的“交易行為通常是嵌入在包含著信任和依賴的長(zhǎng)期關(guān)系之中的，這種關(guān)系往往能消除交易的對(duì)立性”(20)卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型——我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第53頁。。在波蘭尼看來，脫嵌的、完全自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)是一種烏托邦式的建構(gòu)，市場(chǎng)嵌入社會(huì)是一種普遍邏輯。波蘭尼嵌入性概念對(duì)理解經(jīng)濟(jì)行為與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系具有重要意義，但偏重于從宏觀層面證明經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的嵌入關(guān)系，在微觀層面對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)具體嵌入關(guān)系的研究相對(duì)不足。馬克·格蘭諾維特將嵌入性概念做了延展闡釋，他認(rèn)為人并不像原子一樣脫離社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行行動(dòng)，“他們具有目的的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的”(21)馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第8頁。。格蘭諾維特等還提出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的三個(gè)核心命題：(1)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)是社會(huì)行動(dòng)的一種形式；(2)經(jīng)濟(jì)生活依賴于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)而運(yùn)行；(3)經(jīng)濟(jì)制度是一種社會(huì)建構(gòu)。(22)Granovetter，Mark.& Swedberg，Richard.1992/2001，The Sociology o f Economic Life.Westview Press，Inc.p.6.他還建構(gòu)了結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入兩大分析框架，結(jié)構(gòu)嵌入是指行動(dòng)者嵌于整個(gè)社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，受社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響；關(guān)系嵌入是指?jìng)€(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為嵌入與他人互動(dòng)所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。(23)王維、向德平：《從“嵌入”到“融入”：精準(zhǔn)扶貧駐村幫扶工作機(jī)制研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。但是該嵌入性理論忽視了政治、制度、文化等因素對(duì)嵌入過程的影響。

基于波蘭尼和格蘭諾維特的研究，一些學(xué)者構(gòu)建了不同的嵌入性理論框架以分析具體領(lǐng)域事物之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。Brian Uzzi從企業(yè)系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系角度探討嵌入性悖論的問題，即嵌入性能使企業(yè)在分配效率和適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境方面節(jié)約時(shí)間和實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，但當(dāng)嵌入性程度過強(qiáng)時(shí)，容易導(dǎo)致企業(yè)遭受外部沖擊，從而影響企業(yè)績(jī)效。(24)Brian Uzzi，“Social Structure and Competition in Interfirm Networks: The Paradox of Embeddedness”，Administrative Science Quarterly，Vol.42，No.1，1997.還有學(xué)者從不同角度對(duì)嵌入進(jìn)行分類，Zukin和Dimaggio將嵌入分為結(jié)構(gòu)嵌入、政治嵌入、認(rèn)知嵌入和文化嵌入(25)Sharon Zukin，Paul Dimaggio Edited，Structures of Capital: The Social Organization of the Economy，Cambridge: Cambridge University Press，1990，p.15.；John Hagedoorn將嵌入分為環(huán)境嵌入、組織間嵌入與雙邊嵌入(26)John Hagedoorn，“Understanding the Cross-level Embeddedness of Interfirm Partnership Formation ”，The Academy ofManagement Review，Vol.31，No.3，2006.；Halinen和Tornroos將嵌入分為時(shí)間嵌入、空間嵌入、社會(huì)嵌入、政治嵌入、市場(chǎng)嵌入和技術(shù)嵌入(27)Halinen A，Tornroos J A.The role of embeddedness in the evolution of business networks.Scandinavian Journal of Management，1998，14(3): 0-205.；Jessop B將嵌入分為人際關(guān)系嵌入、組織間關(guān)系嵌入和制度秩序嵌入等(28)Jessop B.Regulationist and autopoieticist reflections on Polanyi’s account of market economics and the market society.New Political Economy，2001，6(2): 213-232.。他們認(rèn)為，各種類型的嵌入都會(huì)對(duì)社會(huì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響，用以解釋不同社會(huì)行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯。

綜上，嵌入性理論雖然主要解釋經(jīng)濟(jì)行為與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的互嵌性關(guān)系，但也為考察社會(huì)科學(xué)議題提供了分析框架，除經(jīng)濟(jì)行為外，政治行為、治理行為等都嵌入于特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中。第一書記在嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)過程中作為理性的個(gè)體為達(dá)成目標(biāo)采取行動(dòng)的同時(shí)，還受到鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的形塑，形成雙向互嵌關(guān)系。參照已有嵌入性理論，我們選取政治嵌入、關(guān)系嵌入和認(rèn)知嵌入三個(gè)維度解析第一書記的嵌入式鄉(xiāng)村治理，將嵌入維度、嵌入面臨的“反嵌”困境和嵌入策略納入統(tǒng)一的理論框架并形成邏輯關(guān)系嚴(yán)密的有機(jī)整體，以豐富嵌入性實(shí)踐的研究。

二、第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)范式

國(guó)家權(quán)力依附于第一書記嵌入鄉(xiāng)村，通過政治嵌入、關(guān)系嵌入、認(rèn)知嵌入實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村政治網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系的互動(dòng)，進(jìn)而通過制度輸入、資源輸入、觀念輸入等推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

(一)政治嵌入：建構(gòu)新型治理主體結(jié)構(gòu)與制度

政治嵌入是指行為主體所處的政治環(huán)境、政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)主體行為產(chǎn)生影響(29)S ZUKIN，P DIMAGGO.Structures of Capital: The Social Organization of Economy.Cambridge: Cambridge University Press，1990:1-36.，可歸納為嵌入的外在行動(dòng)者受到宏觀政治結(jié)構(gòu)等的影響，進(jìn)而對(duì)所嵌入場(chǎng)域的政治制度設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村權(quán)威基礎(chǔ)等進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重構(gòu)。第一書記作為國(guó)家權(quán)力的代理人、政治意志的踐行者、科層組織結(jié)構(gòu)的要素，其政治嵌入的使命就是建構(gòu)新型的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)和治理制度。

在“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，基層黨組織和村委會(huì)作為主要的內(nèi)生型治理主體存在著基層黨組織弱化、村民自治框架虛化的困境。就基層黨組織來講，部分村存在黨組織軟弱渙散、黨員結(jié)構(gòu)老化等問題；就村民自治來講，日益突出選舉的實(shí)踐傾向和民主的價(jià)值傾向?qū)е麓迕褡灾蝺?nèi)在結(jié)構(gòu)失衡，制約了村民自治功能的發(fā)揮。第一書記作為嵌入型村治主體，在科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著國(guó)家鏈接社會(huì)的政治任務(wù)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理由內(nèi)生主體治理向內(nèi)外多元主體治理轉(zhuǎn)變，建構(gòu)了新型鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)。第一書記積極協(xié)調(diào)村兩委關(guān)系，促進(jìn)班子團(tuán)結(jié)，提高了基層組織的戰(zhàn)斗力；通過加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，改善了原來班子不齊、組織渙散等困局；幫助建立各種理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、議事會(huì)等村民自治組織，提高村民自治的規(guī)范化水平。調(diào)查顯示，第一書記對(duì)駐村貢獻(xiàn)的主觀評(píng)價(jià)方面，有86.4%的人選了“加強(qiáng)了‘兩委’能力建設(shè)”；第一書記對(duì)駐村各項(xiàng)工作內(nèi)容評(píng)價(jià)得分最高的是“讓黨建更有活力”，得分是4.1分。(30)韓芳、孫貝貝、王軍強(qiáng)等：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下北京市村黨組織第一書記作用發(fā)揮機(jī)制研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2018年第23期。

鄉(xiāng)村治理制度是治理主體在治理中用來規(guī)范約束人的行為、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的規(guī)則體系，第一書記在嵌入鄉(xiāng)村過程中利用政治勢(shì)能完善制度，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。以福建福州市為例，僅2019年，福州的省、市下派第一書記就制定和完善相關(guān)制度139項(xiàng)。(31)趙昕玥等：《這一年，駐村第一書記不平凡——福州省、市下派駐村第一書記工作綜述》，http://news.fznews.com.cn/dsxw/20200123/5e28dceb5dcc0.shtml.制度范式多種多樣，比如健全黨務(wù)管理制度，嚴(yán)格落實(shí)三會(huì)一課、黨員積分管理、黨務(wù)公開等制度，以規(guī)范黨內(nèi)組織生活；健全村務(wù)管理制度，指導(dǎo)修訂村規(guī)民約、完善村民一事一議和村務(wù)公開等制度。此外，第一書記通過嚴(yán)格執(zhí)行制度以增強(qiáng)干部和村民的制度意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、認(rèn)同意識(shí)。比如，某地有村民反映危房改造補(bǔ)貼是19000元，但村委會(huì)副主任說按規(guī)定只能拿到17000元，那2000元給村里，村民就問第一書記國(guó)家補(bǔ)貼到底是多少？第一書記批評(píng)了副主任并向派出單位申請(qǐng)20000元，退回之前危房改造抽取的8000元，其余12000元轉(zhuǎn)到村里。(32)舒全峰、蘇毅清、張明慧等：《第一書記、公共領(lǐng)導(dǎo)力與村莊集體行動(dòng)——基于 CIRS“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期。

(二)關(guān)系嵌入：整合多維社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源

關(guān)系嵌入是第一書記嵌入于組織或與他人互動(dòng)而形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的利益交換與互惠、價(jià)值情感的交流與認(rèn)同、相互贊同的渴求與激勵(lì)等因素會(huì)形塑第一書記行為，使鄉(xiāng)村原有社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化。關(guān)系嵌入是第一書記獲取戰(zhàn)略資源的重要機(jī)制，本文主要分析國(guó)家科層制賦予的體制內(nèi)資源和個(gè)人社會(huì)資本，通過資源輸入與互動(dòng)，構(gòu)建鄉(xiāng)村新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信任結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

從體制內(nèi)資源角度來講，國(guó)家權(quán)力通過第一書記“接點(diǎn)”把政治力量和組織資源嵌入鄉(xiāng)村，提高國(guó)家政策資源在鄉(xiāng)村的配置效率，規(guī)避治理失效現(xiàn)象，贏得鄉(xiāng)村對(duì)國(guó)家權(quán)力和基層組織的信任。以中部某省為例，“省財(cái)政廳給第一書記幫扶村每人每年50萬元、三年150萬元資金的專項(xiàng)幫扶”(33)王亞華、舒全峰：《第一書記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。。“內(nèi)蒙古、河南、貴州等10個(gè)省區(qū)每年按每村20萬—50萬元標(biāo)準(zhǔn)為第一書記安排專項(xiàng)扶貧經(jīng)費(fèi)。”(34)趙兵：《第一書記助力鄉(xiāng)村振興》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月4日。另外，第一書記所隸屬的派出單位也會(huì)配置相應(yīng)資源，“D市地稅局為選派的第一書記提供了112萬元的扶貧項(xiàng)目資金，Y市農(nóng)業(yè)局為選派的第一書記提供了100萬元項(xiàng)目資金等”(35)王卓、羅江月：《扶貧治理視野下“駐村第一書記”研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。。

從社會(huì)資本角度來講，第一書記利用私人網(wǎng)絡(luò)、非正式渠道等社會(huì)資本促成合作來提高治理效率。第一書記建立的“微信群”就是典型的社會(huì)資本平臺(tái)，匯集同學(xué)、同事、老鄉(xiāng)、朋友等各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過社會(huì)資本鏈接促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的生長(zhǎng)并解決相關(guān)治理難題。以山東某第一書記ZHR為例，他于2017年到村任第一書記。當(dāng)走進(jìn)貧困戶家看到搖搖欲墜的土坯房、破舊不堪的桌椅時(shí)震撼不已，“我親眼見證了貧困戶的困難，希望大家伸出援助之手”。他每隔幾日便在朋友圈、微信群里募捐，目前已為村里募捐1500余件衣物以及空調(diào)、電腦等價(jià)值近8萬元物資。

(三)認(rèn)知嵌入：倡導(dǎo)科學(xué)治理理念與方式

認(rèn)知嵌入是第一書記長(zhǎng)期形成的包括價(jià)值理念、行為慣習(xí)等群體認(rèn)知對(duì)組織行為的引導(dǎo)或限制，群體認(rèn)知通過第一書記的政策宣傳、工作方式等的漸進(jìn)式嵌入，逐漸獲得干部群眾認(rèn)可并建構(gòu)他們的認(rèn)知和行為。第一書記相對(duì)于內(nèi)生型村治主體具有得天獨(dú)厚的年齡優(yōu)勢(shì)和學(xué)歷優(yōu)勢(shì)，“第一書記平均年齡39.47歲，最大的55歲，最年輕的僅26歲……第一書記中有大學(xué)本科學(xué)歷的占58.16%，有研究生學(xué)歷的達(dá)到27.55%”(36)王亞華、舒全峰：《第一書記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。。第一書記基于年齡優(yōu)勢(shì)和智識(shí)資本，被貼上創(chuàng)新、開放、民主、公正的標(biāo)簽，他們通過思想觀念、行為方式和文化規(guī)則等的智識(shí)嵌入，倡導(dǎo)科學(xué)的治理理念和方式解決村治難題。

第一書記認(rèn)知嵌入主要體現(xiàn)了他們?cè)诤暧^制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)框架中長(zhǎng)期習(xí)得的民主、透明、公正等慣習(xí)對(duì)鄉(xiāng)村治理理念和方式的重構(gòu)。第一書記的民主性認(rèn)知體現(xiàn)在“民主懇談”“民意調(diào)查”“民主參與”等過程中，通過與鄉(xiāng)村權(quán)威、精英和村民的互動(dòng)，并伴隨民主觀念、民主規(guī)則、民主作風(fēng)等在行事規(guī)范中的嵌入，讓他們感受到民主觀念潛移默化的影響，改變以往的認(rèn)知；透明性認(rèn)知體現(xiàn)在落實(shí)“四議兩公開”制度等工作中，通過透明治理增強(qiáng)干部和村民的規(guī)矩意識(shí)、程序意識(shí)、公開意識(shí)，贏得村民對(duì)村兩委的社會(huì)認(rèn)同和集體信任；公正性認(rèn)知體現(xiàn)在貧困戶識(shí)別、利益分配等方面的公正行為，尤其是通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)的公正性操作以避免出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。社會(huì)公正在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中承擔(dān)著行為遵循和價(jià)值追求的雙重功能，正如有學(xué)者所講，“社會(huì)公正有助于現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力的激活和生成”(37)吳忠民：《社會(huì)公正與中國(guó)現(xiàn)代化》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第5期。。通過第一書記的行動(dòng)示范和互動(dòng)，重塑鄉(xiāng)村主體的價(jià)值理念，建構(gòu)鄉(xiāng)村民主、透明、公正的文化氛圍。

三、第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理面臨的“反嵌”困境

第一書記作為整體制度在政治嵌入、關(guān)系嵌入、認(rèn)知嵌入過程中，與鄉(xiāng)村權(quán)威、利益結(jié)構(gòu)、文化規(guī)則等代表基層社會(huì)韌性的結(jié)構(gòu)要素發(fā)生互動(dòng)博弈，受到這些要素的“反嵌”性制約并產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性緊張和懸浮性游離，弱化了第一書記的嵌入治理成效。

(一)權(quán)威地位的博弈難題

第一書記能否高度嵌入鄉(xiāng)村場(chǎng)域并踐行政治嵌入，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村權(quán)威的無縫隙鏈接。場(chǎng)域不是虛擬空間，而是被“爭(zhēng)奪的空間，場(chǎng)域中各種位置的占據(jù)者利用種種策略來保證或改善他們?cè)趫?chǎng)域中的位置，不斷在場(chǎng)域中展開斗爭(zhēng)”。(38)楊善華：《當(dāng)代西方社會(huì)學(xué)理論》，北京大學(xué)出版社1999年版，第280-281頁。第一書記與村支部書記在村莊場(chǎng)域相遇，兩股政治力量都被稱作“書記”，存在著嵌入權(quán)威與內(nèi)生權(quán)威的博弈，鄉(xiāng)村權(quán)威網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對(duì)第一書記的嵌入會(huì)產(chǎn)生政治影響。

村支部書記屬于內(nèi)生型權(quán)威，很多“一肩挑”的村支部書記牢牢掌控著村兩委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，鄉(xiāng)村事務(wù)運(yùn)行缺乏民主，侵蝕著黨內(nèi)民主和鄉(xiāng)村自治。第一書記屬于嵌入型權(quán)威，其在整合內(nèi)外資源等領(lǐng)域具有村支部書記不可比擬的優(yōu)勢(shì)。第一書記的嵌入型政治權(quán)威挑戰(zhàn)了村支部書記的內(nèi)生型政治權(quán)威，沖擊了他們的利益，甚至?xí)蚱苹鶎由鐣?huì)已形成的“分利秩序”(39)陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期。，有的村支部書記還把選派第一書記當(dāng)作“搶班奪權(quán)”(40)吳振華：《駐村第一書記作用發(fā)揮存在的問題及建議》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2017年第12期。。此外，兩股治理力量由于治理目標(biāo)和治理邏輯不同，在管理中容易產(chǎn)生博弈內(nèi)耗，影響第一書記嵌入式治理的績(jī)效。比如，曾有第一書記從省里申請(qǐng)了一個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，如果項(xiàng)目落地能有效帶動(dòng)村里經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鎮(zhèn)上部門和村民大會(huì)都同意了，但村支部書記卻以各種理由不同意簽字，最后導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。

(二)利益均衡的現(xiàn)實(shí)困境

關(guān)系嵌入是第一書記參與鄉(xiāng)村治理過程中，與派出單位、縣鄉(xiāng)政府、村委及村民等的互動(dòng)而生成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。第一書記駐村中接觸最廣泛的對(duì)象就是村民，而與村民關(guān)系聯(lián)結(jié)的重要維度是利益。在國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，項(xiàng)目和資金等各種利益向鄉(xiāng)村大量?jī)A斜，圍繞利益的博弈越來越激烈。而且，在鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化、村民原子化等背景下，利益沖突和博弈顯得尤為復(fù)雜。

第一書記扮演著黨委政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。當(dāng)國(guó)家政策供給符合村民利益時(shí)，第一書記代理人和當(dāng)家人角色能產(chǎn)生內(nèi)在的結(jié)構(gòu)一致性；當(dāng)國(guó)家政策供給不符合村民利益時(shí)，第一書記代理人角色和當(dāng)家人角色就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在博弈。比如，一些地方為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村需落實(shí)“一戶一宅”政策，顯然該政策與很多村民利益相悖。第一書記要協(xié)助村干部執(zhí)行政策完成任務(wù)，而村民對(duì)閑置舊房存在利益預(yù)期，會(huì)抵制并捍衛(wèi)自身利益，從而產(chǎn)生雙方的利益博弈。這種情況下，第一書記傾向于扮演政府代理人的角色，會(huì)弱化第一書記作為村民當(dāng)家人的角色。如果第一書記處理不好與村民的利益博弈關(guān)系，會(huì)遭到村民排斥并產(chǎn)生嵌入縫隙，影響其嵌入式治理成效。

(三)規(guī)則沖突的文化障礙

認(rèn)知嵌入還包括第一書記在嵌入過程中，受到被嵌入場(chǎng)域群體的價(jià)值理念、思維方式和行為慣習(xí)等文化因素的影響。有學(xué)者將國(guó)家治理分成兩個(gè)體系：一是官僚治理體系，即按照官僚制的特性，遵循基本的規(guī)則和制度，依據(jù)科層理性來推動(dòng)治理；另一個(gè)是非官僚治理體系，倚重非正式規(guī)則，關(guān)系理性在其中發(fā)揮重要作用。(41)尹利民、況偉：《代理人抑或當(dāng)家人：第一書記的雙重角色與融合——基于G鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。而規(guī)則、制度、科層理性、關(guān)系理性等屬于文化范疇。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，第一書記作為官僚治理體系的重要節(jié)點(diǎn)，講究效率、理性、規(guī)則、法治、開放、公正、民主等價(jià)值理念和行為慣習(xí)，展現(xiàn)出現(xiàn)代的文化特性；而鄉(xiāng)村本質(zhì)上是一種非官僚治理體系，講究人情、經(jīng)驗(yàn)、血緣、地緣、封閉、熟人社會(huì)等價(jià)值理念和行為慣習(xí)，體現(xiàn)了傳統(tǒng)的文化特性。第一書記的價(jià)值理念和行為慣習(xí)，會(huì)受到鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)行邏輯所蘊(yùn)含的價(jià)值理念和行為慣習(xí)的“反嵌”性制約。

比如，鄉(xiāng)村是一種熟人社會(huì)，遵循著在場(chǎng)性的熟人文化規(guī)則和行為邏輯。滕尼斯認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)就是共同體社會(huì)，“共同體是親密的、單純的、持久的、熟悉的共同生活”(42)斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會(huì)——純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第43-45頁。。費(fèi)孝通指出：“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)。……這是一個(gè)‘熟悉’的社會(huì)，沒有陌生人的社會(huì)。”(43)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，上海人民出版社2013年版，第9頁。雖有學(xué)者提出，鄉(xiāng)村社會(huì)正由傳統(tǒng)熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型(44)賀雪峰：《未來農(nóng)村社會(huì)形態(tài)：“半熟人社會(huì)”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年4月19日。，但鄉(xiāng)村社會(huì)依然是以差序格局為核心結(jié)構(gòu)的熟人社會(huì)。第一書記在與鄉(xiāng)村相對(duì)封閉、適度排外、人情面子、熟人社會(huì)的文化規(guī)則體系的互動(dòng)博弈中，容易被限制在村莊熟人社會(huì)的文化圈層和信任結(jié)構(gòu)之外，會(huì)制約第一書記嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的程度并產(chǎn)生懸浮性游離。

四、優(yōu)化第一書記嵌入鄉(xiāng)村治理的策略

通過優(yōu)化第一書記與鄉(xiāng)村權(quán)威、利益結(jié)構(gòu)、文化規(guī)則的嵌入策略，加強(qiáng)他們與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在機(jī)制的有機(jī)融合和無縫隙融合，以解決第一書記嵌入鄉(xiāng)村所遭遇的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和文化慣習(xí)等的“反嵌”性制約困境，最終達(dá)到鄉(xiāng)村“善治”和“良治”。

(一)規(guī)制“嵌入”權(quán)威與內(nèi)生權(quán)威

首先，明確規(guī)制第一書記與村支部書記的權(quán)責(zé)邊界。通過完善權(quán)力清單、負(fù)面清單等制度明晰他們的權(quán)力空間和責(zé)任范疇，以防因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生博弈性內(nèi)耗。其次，準(zhǔn)確定位第一書記和村支部書記的職能。第一書記要依靠村支部書記所掌握的熟人社會(huì)的本地化策略實(shí)現(xiàn)“嵌入式”鄉(xiāng)村治理職能，傾向于掌舵和參謀；村支部書記要借助第一書記的理念和資源提高治理能力，傾向于當(dāng)家和決策。就像山東一位第一書記LF所講：“說是第一書記，其實(shí)定位應(yīng)該是第一副書記，為村兩委出謀劃策。”最后，強(qiáng)化第一書記和村支部書記的溝通。第一書記要抓住與“內(nèi)生型”權(quán)威之間的聯(lián)結(jié)要素，強(qiáng)化內(nèi)在目標(biāo)利益的一致性，強(qiáng)調(diào)“雙軌治理”的合作策略。

(二)建構(gòu)多元主體的利益均衡機(jī)制

根據(jù)嵌入性理論，關(guān)系嵌入強(qiáng)調(diào)雙方關(guān)系建立在互惠基礎(chǔ)上(45)Granovetter M.Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness.American Journal of Sociology，1985，91(3): 481-510.。建構(gòu)鄉(xiāng)村多元主體的利益均衡機(jī)制目的是實(shí)現(xiàn)關(guān)系嵌入，核心是聚焦鄉(xiāng)村利益的最大公約數(shù)并達(dá)成內(nèi)在利益一致和利益互惠。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策制定時(shí)要遵循互動(dòng)合作的治理機(jī)制。通過暢通村民利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)政策制定的“自下而上”與“自上而下”的互動(dòng)，保障頂層設(shè)計(jì)契合鄉(xiāng)村實(shí)際，保證政策的正確方向和基層認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)公共利益與村民利益的有效整合。二是政策執(zhí)行時(shí)要考慮建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。通過策略性方法比如榜樣引導(dǎo)、利益補(bǔ)償?shù)葋韺?shí)現(xiàn)國(guó)家政策與村民利益的協(xié)調(diào)平衡，使各個(gè)主體的利益博弈得到均衡并達(dá)到帕累托最優(yōu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共性的再生產(chǎn)，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在動(dòng)力。

(三)重塑鄉(xiāng)村文化的規(guī)則內(nèi)核

第一書記在嵌入鄉(xiāng)村治理過程中受到鄉(xiāng)村文化、行為慣習(xí)等的“反嵌”性制約。因此，需要重塑鄉(xiāng)村文化規(guī)則內(nèi)核，吸取鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的積極因子，剔除鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的負(fù)向因子，促進(jìn)第一書記的認(rèn)知嵌入。正如愛德華·希爾斯所說，“一種共同文化的形成，既要拋棄傳統(tǒng)，亦需獲得傳統(tǒng)”(46)愛德華·希爾斯：《論傳統(tǒng)》，傅鏗、呂樂譯，上海人民出版社1991 年版，第332頁。。傳統(tǒng)文化積極因子如“親仁善鄰，國(guó)之寶也”的仁善友愛傳統(tǒng)，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的守望互助傳統(tǒng)等，要推動(dòng)傳統(tǒng)文化積極因子與現(xiàn)代價(jià)值理念融合實(shí)現(xiàn)聚合效應(yīng)。傳統(tǒng)文化負(fù)向因子比如“排外”“保守”“人情”等文化觀念，需要引入公正理念、契約精神、公開意識(shí)等現(xiàn)代文化元素，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的重構(gòu)。重塑鄉(xiāng)村文化的規(guī)則內(nèi)核，本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代治理理念與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)行為慣習(xí)、文化規(guī)則等的融合再生，以培育村莊新的公共文化精神。