美國國家公園建設與管理經驗對我國的啟示?

顧越天 張云路 李 雄

北京林業大學園林學院 北京 100083

1 中國國家公園建設的現狀與挑戰

在生態文明建設的大背景下, 我國正針對國土自然資源的保護利用和自然保護地體系的建立進行不斷的探索實踐與理論完善。 習總書記在十九大報告中提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系的要求[1], 明確指出建立國家層級的統一規劃和核心主體在新一輪行動中的必要性。 在自然保護區體系初具規模的背景下, 將已有保護區合并演變為國家公園成為中國國家公園體系探索的獨特道路。

1.1 中國國家公園建設的現狀

1) 我國自然保護區建設已初具規模。 新中國成立后, 中央政府對自然環境的保護十分重視,自1956 年起, 中國已建有10 000 多個自然保護地, 占國土陸地面積18%[2]。 我國自然保護區并非一蹴而就, 起步初期僅僅以省(區) 為單位零星地進行保護區區域劃定, 但接下來逐漸將保護區整合成片, 并開始從更全面的角度對保護主題進行規劃, 保護區數量增長, 類型豐富： 國家也先后頒布了各類法律法規。 由于中國自然保護區建設先有規劃、 后有體系, 導致其在功能、 布局、類型、 管理、 特色等方面存在不足, 但是目前已經在省、 市級有了相對穩固的自然保護區建設管理體系, 且已初具一定規模, 形成了類型較齊全、布局較合理、 功能較健全的自然保護區網絡。

2) 從自然保護區到國家公園建設的演變已取得階段性成果。 從十三屆三中全會起, 我國基本完成了多個國家公園體制單位試點[3]。 這些單位打破省界, 將原有國家森林公園、 濕地公園、 風景名勝區、 國家自然保護區合并, 并以動植物及其原生環境為保護重心, 從國家層面對自然資源進行調配, 在各個方面獲得了階段性成果, 為下一步建立國家公園體系提供了寶貴的實踐經驗。但是, 有些試點出現了3 個問題, 即沒有統一的標準和體系, 沒有給予體系適合中國國情的指導[4], 對潛在自然文化資源評價不足、 認識不全面。

3) 在已有體系上建設中國國家公園體系很有必要。 考慮中國保護區體系從零散到系統的發展方式, 以及自然資源豐富、 規模龐大的特點, 在已有體系基礎上建設中國國家公園體系的必要性如下: 由于管理缺乏統一規劃, 重復遺漏、 多頭分治, 管理低效, 法制不夠健全[2], 需要國家級管理體系指導： 保護區規模面積擴大, 整合時需要國家的宏觀調控： 國家公園要保留原保護區的區劃, 需統一規劃： 目前保護區功能單一, 缺乏特色建設和科研教育開發, 需要國家統一指導。

1.2 中國國家公園發展現狀所面臨的挑戰

中國國家公園體系由原自然保護區體系演變發展而來, 留有原來的管理模式痕跡。 中國國家公園在從分級管理轉變為國家統一管理的過程中,面臨著建設管理格局擴大、 規劃范圍提升、 原規劃不盡合理、 整體保護力度過度、 服務對象不明等問題。

1) 轉變期間出現跨部門、 缺法規的管理新挑戰。 機構改革是自然保護區體系建立國家管理層級的關鍵一步。 自然資源部的出現, 解決了部分問題, 但是改革初期, 建設管理仍然受到空間分割的影響, 也受到原部門的慣性影響, 部門的合并只是第一步, 尚不能扭轉目前矛盾[5]。 在機構的拆分重組中, 原先在單一部門內的資源問題將上升到部門與部門之間的問題, 這就需要國家級的法律法規, 實現跨部門、 跨區域、 有效率的管理模式。 我國針對不同類型的自然保護地, 已在憲法指導下形成了相對全面的法律體系和各自的體制。 這些法律體制建立在舊行政體制和舊理念之上, 難以適應目前的全域國土空間規劃, 導致出現法規缺乏整體性、 開發與保護矛盾突出、 保護地類法律位階較低[6]等問題。

2) 規劃范圍、 面積大幅增加提升建設難度。已有的試點面積為50～10 000 km2不等。 試點單位整合現有保護地, 范圍跨省, 涉及多種用地類型,但也必將導致整合區域土地利用類型轉變, 保護區內部經濟效益變化等問題。 國家公園規模的增加給同步提升生態、 社會、 經濟效益增加了難度。

3) 沿用的原保護區功能區劃分和規劃范圍不盡合理。 建設以國家公園為主體的自然保護地體系需要明確建立保護地的目的, 按照國情審慎決策, 對自然資源區域進行統一標準的調查與評價。已有國家公園可按生態保護重要性劃分為3 級分區, 即嚴格保育區、 生態修復區、 傳統利用區。根據目前試點國家公園的功能分區[3]可以發現:由于缺乏統一指導, 試點單位3 大分區的面積比例差別大。 目前各個試點單位都繼續籠統地沿用原有邊界和分區, 由于區域規模的改變, 暴露出銜接有余而整合度不足的問題。 如何實現功能分區的定量化是國家公園功能區劃的一大挑戰, 而其統一標準的設立理念將直接引導功能區劃分和規劃范圍。

4) 涵蓋保護地類型多樣, 缺乏獨特的主題。試點中有6 個試點是由原保護區組成。 作為最高品質的中國自然、 文化混合遺產的載體, 目前整合初期的國家公園體現出豐富的自然資源和建設前景, 但是由于試點嚴格繼承了原有保護地的保護強度, 同時缺乏旅游文化建設指導, 導致其沒有特色的主題定位。 主題的確立有助于明確國家公園的主要對象, 并促進公園綜合效益發展。

5) 群眾參與體系缺乏經驗。 人民群眾作為法律上國家公園的所有者, 也是國家公園的最大受益者。 國家公園作為珍貴稀有的自然遺產, 需要保證全民利益最大化、 國家利益最大化、 民族利益最大化和人類利益最大化[7]。 人民群眾擁有建設管理的知情權和監督權, 行使間接管理, 是體制合理性的最終反饋者。 目前, 在全民參與方面還缺乏經驗, 應充分借鑒國外的國家公園、 國內成熟的風景名勝區等的成功經驗, 通過不斷實踐,形成中國大陸國家公園完整的全民參與解說、 反饋方法。

2 美國國家公園建設與管理經驗

美國是世界上建立國家公園最早的國家, 其在國家公園建設與管理實踐中所積累的成功經驗已成為世界各國學習和借鑒的典范。 因此, 比較我國現狀、 取舍學習借鑒美國先進經驗是當務之急。

2.1 中央為主、 多方合作的管理體系

美國聯邦對保護地的建設由零散、 小面積的保護區開始, 隨著對自然資源價值的認知, 為防止私人占領或商業開發, 美國開始建立國家公園。一方面, 成立象征國家主導的國家公園管理局,同時逐步完善國家公園基本法。 另一方面, 美國一直奉行 “小政府、 大社會” 的自由主義原則[8], 使其特別注重與社會的聯系, 最終形成以中央集權為主, 民間機構輔助的垂直管理和科學管理體系, 具體體現在3 個層面: 一是國家公園由聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局直接管理, 再由其他部門進行合作與非政府民間組織機構輔佐[9]： 二是國家公園管理局鼓勵州、 市等地方政府代為管理。 三是國家公園系統內外聘用大量科學家[10], 長期對其體系進行研究與優化。

相比之下, 美國的公園管理體系從無到有,重在發展： 中國則重在轉變, 要在更短的時間內實現中央為主、 多方合作的合理管理體系。

2.2 對國家公園規劃指導的多層級、 縱橫交錯的法律體系

國家公園范圍、 面積、 功能分區的要求是因地制宜, 而對規劃產生直接要求的即是法律體系。隨著美國國家公園體系的不斷擴大, 僅聯邦公園都已有20 個分類[8], 對于這些差異較大的公園,原有《國家公園標準法》 已經難以適用, 無法有針對性地指導規劃。 美國根據各自的獨特規模和保護對象, 施行“一園一法” (授權法), 直接指導公園內部建設。 同時, 每一個國家公園單位不僅要執行各自的授權法和國家公園基本法, 同時也要執行其他與基本法同級的聯邦法[11]。 各個級別、 類別的法律之間橫向協調、 縱向關聯(圖1)[12]。 成熟的多層級、 縱橫交錯的法律體系是美國合理建設、 管理多類別國家公園的關鍵。

圖1 美國國家公園立法體系[12]

2.3 促進生態、 經濟、 社會效益的主題構思

美國每個國家公園都有明確的主題, 以達到“享自然奇趣, 寓知于游樂” 的精神境界[13], 主題分為自然、 人文、 娛樂3 大類。 每一類又具有不同主題, 例如冰川景觀為主的大提頓公園、 植物景觀的紅杉樹公園, 或是不具有自然景觀的紀念園、 主題樂園等。 美國國家公園完整地保留特色自然景觀, 如國內最深峽谷、 最大的瀑布、 最高的山峰、 最古老的樹木[13]。 美國國家公園局對這類景觀主體的宣傳也讓黃石間歇噴泉、 巨杉世界爺、 天然巖石拱門等景點世界聞名。 在不干擾生態的基礎上, 通過主題建設帶來了巨大的經濟、社會效益。

2.4 全民參與機制

美國國家公園的規劃管理歷來重視公眾的參與, 且有嚴格的法律保障其知情、 參與、 監督和決策的權力。 例如, 在《信息自由法》 和《電子信息自由法修改案》 中, 強制規定了聯邦政府各行政機關必須履行信息公示義務, 公眾具有請求查閱、 索取和復印這些信息的權力[14]。 國家公園管理局需要公示所有與公園規劃和環境測評相關的文件, 且只有通過公眾討論的規劃才能予以實施。 此外, 美國國家公園的志愿者服務體系歷史悠久。 國家不但在國家和各州法案中詳細規定了志愿者招募流程等要求, 還在官網上公布招募計劃和崗位職責, 聯合各類公益組織、 民間組織,實現了引導公眾熱愛國家公園和全民參與的機制[12]。

3 美國經驗對中國的啟示

美國國家公園體系建設的實踐經驗對于我國國家公園體制的探索具有借鑒作用, 但是要符合中國國情而不是一味套用。 因此, 在體系尚未形成的過渡期, 應從地方層級開啟理論研究, 為體系的承接做出積極響應： 應在明確保護與開發的前提下推動形成國家主導、 共同參與的國家公園管理結構, 制定統一的法律標準, 并提出具有特色的建設主題。

1) 考慮國情, 確立國家主導、 共同參與的管理體系。 轉變中的中國國家公園體系將在已完成的省級政府垂直領導上加上國家統一領導, 即制定統一的管理標準。 結合美國經驗, 政府與社會多方參與將促成更符合國情的體系建設。 中國的國情特色至少包括以下3 個方面[2,15]: 一是地域遼闊、 自然條件多樣： 二是人口眾多, 民族多樣、文化差異大： 三是建設必須為原住民帶來經濟、社會利益。 對自然資源價值的觀察應更細微, 要徹底貫徹落實可行的體系, 應當更廣泛地鼓勵社會力量參與國家公園的管理工作, 包括專家學者對理論的探索和非政府組織在實踐中發揮的作用。基于這些共同參與力量對自然資源保護地區的剖析認識, 再由國家機構主導、 進行統籌提出更優方案。

2) 法律體系完善對國家公園規劃范圍、 功能分區的指導。 我國國家公園試點制定了各自的管理條例, 在生態保護、 科研、 志愿者、 特許經營等方面起到了很好的指導作用, 但是各項條例仍然會根據原有高階、 針對性不強的資源法執行[16]。 通過借鑒美國多層級、 縱橫交錯的立法體系, 中國原有的自然保護法, 如《森林法》 《水法》 《草原法》 等, 應在未來與國家公園法成為橫向關系。 在目前的演變過程中, 地方政府應暫以原有高階自然保護法為參考, 繼續以保護為主旨, 穩健規劃建設, 同時開展對原有保護區綜合效益開發的理論研究, 積極承接國家公園法的出臺。

3) 以人為本的低影響開發策略。 美國國家公園通過打造景觀、 文化主題實現綜合效益, 這種以特色主題為主的低影響開發為中國提供了指導,但是, 兩國國家公園建立的自然、 歷史和文化背景相差很大[2]。 我國國土廣闊, 人口分布范圍極廣, 在人煙稀少的地區尚可學習美國圈地保護的建設方法, 但在人口聚集處的建設應當就國家公園與原住民關系進行分析, 充分考慮原住民的經濟、 社會利益。 歷史悠久的中國, 不但有鬼斧神工的自然景觀, 原住民與自然的相處也創造了各類風俗文化。 在整合過渡階段, 地方政府應在文化、 景觀兩方面多元化地進行主題建設, 同時嚴格控制設施建設, 形成以文化、 景觀主題建設為主的低影響開發模式。

4) 建立全民共同參與、 監管機制。 我國國家公園試點已經開始重視與民間組織的合作, 利用公眾的優勢, 規劃管理國家公園, 各級政府也鼓勵人民進行管理、 保護、 宣傳、 維護等工作, 不少企業提供資金和物質保障, 促成合作共管的局面。 但是, 目前公眾參與存在深度和廣度不足,法律明文不足、 監督決策權力不足的問題。 因此,應推廣公眾參與, 提高人民相關意識, 著重對國家公園建設地區的原住民進行宣傳, 使其不但保護傳統文化和自然環境, 也可以提升自身經濟、文化水平。

4 展望

我國國家公園建設與管理方興未艾, 當前任務就是在體系演變時期做好過渡承接, 美國成熟的國家公園體系只能作為一個成功范例。 在參照與采用的過程中一切不合國情、 急功近利、 因循守舊的行為, 都會破壞平衡, 導致矛盾的產生。本文通過比較分析中美體系的發展路徑, 明確了我國將以建設國家主導的管理體系為目標, 從多方面積極準備、 承接國家公園法, 以低影響開發的手段實現保護區生態、 經濟、 社會效益最大化。在體系過渡期中, 提出以下展望: 加快試點國家公園內中央政府直接管理部門的設立, 促進國家統一管理的落實： 廣泛征集全球專家學者對中國國家公園管理建設的指導、 建議以及相關研究成果的分析： 加強宣傳, 鼓勵參與民間公益組織,并積極接受公益組織的監督和建議： 加快“國家公園法” 的建立, 在國家層面進行國家公園的統一管理： 盡快出臺國家公園原住民居民點建設指南, 建立教育機構, 改善其生活文化水平： 設立針對原住民、 游客的雙向文化解說部門, 鼓勵傳承、 弘揚傳統文化： 地方政府開展對保護區文化、景觀主題的理論研究： 完善中國國家公園志愿者體系, 為國家公園管理提供服務人員, 實現全民共管。