地方政府財政壓力與非稅收入增長研究

顧志偉

【摘 要】1994年實施的分稅制改革使我國地方政府的自有財力減少，伴隨經濟高速增長而來的是地方政府不斷增加的財政壓力，而營業稅改增值稅政策的實施更是加劇了這種壓力，在稅源不足、轉移支付不確定的情況下，一些地方政府將目光轉向非稅收入，由此導致我國的非稅收入規模長期不斷擴張。文章基于2007—2017年我國的省級面板數據，以非稅收入為因變量，財政壓力為自變量，控制稅收結構、城鎮化、開放度等變量，進行OLS回歸，發現財政壓力、人均生產總值與非稅收入呈現顯著正相關，開放程度、企業所得稅占稅收收入的比重與非稅收入呈現顯著負相關，并基于此提出了加強非稅收入管理、地方財力與支出責任相匹配、優化營商環境等建議。

【關鍵詞】財政壓力;非稅收入;地方政府

【中圖分類號】F812.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）10-0144-03

1 財政收支與非稅收入的規模變化

1.1 財政收支規模的變化

根據政府規模擴張理論，我國政府的財政收支規模在不斷擴大。財政收入從1990年的2 937.1億元到2018年的183 359.84億元，增加了62倍，同時財政支出從1990年的3 083.59億元增到2018年的220 904.13億元，增加了71倍，這與我國的經濟發展、各項基礎設施建設息息相關。2007年是一個拐點，從2007年開始我國的政府收支總額開始以更快的速度上升，我國的經濟發展也在2008年北京奧運會后開始騰飛。并且，我國財政收支的差額還呈現不斷擴大的趨勢，這也反映出我國政府的財政壓力在未來會不斷增加。

1.2 非稅收入規模的變化

2007—2016年我國的非稅收入占GDP的比重不斷增加，2016年達到了3.03%，直到近幾年國家加大了對非稅收入的管控后，情況才有所好轉，而非稅收入的擴張很大程度上說明我國地方政府自有財力不足的現實。非稅收入作為我國財政收入的組成部分，長期以來管理不規范。我國的非稅收入包含的條目繁多，來源于各政府部門，這種分散性的特征使得監管比較困難，所以非稅收入擴張的情況愈演愈烈。在非稅收入被納入國家的預算體系之后，實際執行過程并沒有達到理想狀態。很多單位存在不按標準征收、超范圍征收的情況，并且不能按時上繳或者少繳資金，資金的使用過程也沒有得到進一步規范與監管。

2 實證研究

2.1 模型構建

montaxit=α+β1finpressit+β2Xit+β3D1+β4D2+εit

其中，nontax表示非稅收入，finpress表示財政壓力，X由多個控制變量組成，包含人均地區生產總值（pgdp）、增值稅占稅收收入的比重（vat）、企業所得稅占稅收收入的比重（incometax）、城鎮化率（urban）、地區開放程度（open），D是表示我國東部、中部、西部的虛擬變量。變量的選取均參考了相關文獻。

2.2 變量說明

因變量為非稅收入。該指標由非稅收入除以一般公共預算收入得到。非稅收入主要包括政府性基金收入、國有資本經營收入、罰沒收入、行政事業性收費收入等，本文不對具體的非稅收入結構做探討。本文的非稅收入特指我國一般公共預算收入中的非稅收入部分。雖然我國政府的四本預算中包含了政府性基金收入預算與國有資本經營預算，但仍有部分國有資本經營收入與政府性基金收入被包含在一般公共預算收入的非稅收入中。因為非稅收入管理的原因，所以很多非稅收入的名目都不會被納入一般公共預算收入中，事實上非稅收入的規?？赡芨蟆?/p>

主要自變量為財政壓力。該指標由一般公共預算支出超出一般公共預算收入部分的差額除以一般公共預算收入得到。地方政府的財政壓力來源于收入與支出的缺口，當缺口產生時，地方政府就會用非稅收入彌補這部分資金不足。

控制變量中，人均地區生產總值使用地區生產總值與年末常住人口的比值，當一個地區的人均GDP更高，說明地方經濟發展狀況越好，地方政府投入的財政資金需求也會越多，那么就有動機加強非稅收入的征收，同時經濟發展越好，也給非稅收入的征收提供可行空間，同時人均GDP低的地區經濟發展水平落后，當地缺乏稅源導致稅收收入較少，所以一般公共預算收入中非稅收入占比增加;增值稅占稅收收入的比重與企業所得稅占稅收收入的比重體現了地方政府的稅收結構，如果地方政府的某項稅收收入穩定，就會放松對非稅收入的征收;開放程度使用的是地區進出口投資總額與地區生產總值的比重，地方的經濟開放程度越高，表明地方政府創造了良好的營商環境，為了實現經濟發展的可持續性，地方政府不會出現亂收費、過度征收非稅收入的情況;城鎮化率使用的是城鎮人口占總人口的比重，當一個地區的城鎮化率越高時，表明該地方政府在城鎮化過程中需要更多的基礎設施建設，需要提供更完備的基本公共服務，那么該地方政府對于財政資金的需求更多從而轉向對非稅收入的征收。

虛擬變量主要是將我國的省份按照東部、中部與西部進行劃分。這主要是由于我國的區域間經濟發展不平衡，東部經濟發達省份的自有財力普遍高于中西部欠發達地區，所以對于非稅收入的征收帶來的差異可能會很大，同時東中西部間的城鎮化率、開放程度、財政壓力等指標差異性也很明顯，為了排除這些差異性的影響，本文增加了地區虛擬變量。各變量名稱及其對應的計算方式見表1。

2.3 面板數據回歸

從表2的回歸結果可以看出，財政壓力在95%水平上顯著，系數為正，說明財政壓力的增大會導致非稅收入占比的增加，這驗證了變量選取時的假設，地方政府的財政壓力越大會使其產生增收的動機，一個地區的稅源是有限的，稅法有明確的征收規定，稅收征管帶來收益的同時，征管成本也會增加，所以地方政府迫于壓力會將視線投向管理不夠嚴謹、征收空間較大的非稅收入，從而進一步導致非稅收入的占比增加;企業所得稅占稅收收入的比重在99%水平上顯著負相關，而且相關系數較大，說明企業所得稅占稅收收入的比重越高，非稅收入占一般預算的比重大幅下降，這是因為企業所得稅占比高，說明該地方的企業數量較多或者當年經濟效益較好、企業增收明顯，地方政府當年的征稅主觀感受較好，就沒有動機加強非稅收入的征收以充足財政資金。人均GDP指標在90%水平上顯著，系數為正，與預期相符合，地方經濟發展水平越高，地方政府會投入更多資金到基礎設施與公共服務，如果當年的政府收入情況不好，就會產生非稅收入征收的動機。開放程度在99%水平上顯著，系數為負且較大，說明開放程度越高的地區，地方政府會放松對于非稅收入的征收以創設良好的投資環境吸引更多的外來資本。增值稅占稅收收入的比例、城鎮化率沒有通過顯著性檢驗。

3 結論

（1）我國非稅收入占GDP的比重在2007—2016年不斷上升，在這之后呈現下降趨勢;而自2007年開始我國財政支出規模顯著超過財政收入規模，且兩者之間的差距有增大的趨勢。這表明我國在經濟發展的過程中，地方政府的財政壓力較大，又由于長期以來疏于對非稅收入的管理，導致非稅收入規模不斷擴張，直到近年才開始有所規范，非稅收入規模開始收縮。

（2）我國各個省份之間的經濟發展水平、城鎮化率、開放程度及財政壓力差距很大，說明我國區域間發展不平衡。

（3）通過面板數據回歸結果發現，財政壓力越大會導致非稅收入的增加;同時，人均地區生產總值越高，地方政府經濟投入的規模需要匹配，發展資金需求越大，從而非稅收入增加;開放程度越高，地方營商環境越好，非稅收入的征收會減少;企業所得稅占稅收收入的比重越高，地方政府的當年收入預期越好，會放松對非稅收入的征收。

4 政策建議

（1）加強對非稅收入的管理。非稅收入膨脹很大程度上是由于管理上的缺位，如果沒有強有力制度規章作為約束，地方政府就會不斷開辟非稅收入的征收空間，多征少報，嚴重則會產生征繳雙方的矛盾，從而影響當地的和諧發展。對于非稅收入，應該嚴格納入預算范圍，對于具體的名目、種類要有完備的解釋說明，在非稅收入的征收過程中要加強監管，征收過程中如果存在問題必須及時解決，確保非稅收入合理有效征收。

（2）確保地方政府的財力與支出責任相匹配。我國的經濟在高速發展，需要大量的建設資金，而1994年分稅制改革與2016年全面實施營業稅改增值稅后，地方政府特別是經濟發展落后地區的政府自有財力在減少，而支出責任沒有完全厘清，導致很多支出壓力在下放。在此情況下，如果中央的轉移支付沒有充分地補充地方發展需求或者地方的稅收能力下降、當年稅源不足，就會導致地方政府向非稅收入尋求發展的空間。所以，需要完善我國的轉移支付制度，充分保障地方政府的財力，同時構建成熟的地方稅種，增加稅源，提高當地政府的地方稅收入，以此緩和現在的矛盾。

（3）平衡區域間發展。給予西部經濟發展落后省份稅收優惠，吸引各類型的企業到當地投資，吸納更多就業崗位，推動當地經濟發展。繼續深化推進西部大開發戰略，將落后地區的新型城鎮化建設與鄉村振興、脫貧攻堅結合起來，推進當地各項教育事業發展，發揮教育的正外部性，培養建設當地的人才，并且在國家政策上向西部地區傾斜。

（4）優化營商環境。地方政府的營商環境提升，會吸引更多的外來資本，同時當地企業的發展環境也得到提升，內外資競爭，充分激發經濟活力，從而提高當地的稅收收入，充足自有財政資金，減少對非稅收入的強力征收。

參 考 文 獻

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