貴州省扶貧生態移民工程后續發展問題及對策研究

馬添苗

【摘 要】貴州省山區農戶生活環境惡劣，貧困問題突出，實施生態移民工程可以將貧困人口進行轉移，從而減輕原遷出地的生存壓力和生態環境負擔，提高貧困人口的生存與發展能力，恢復生態環境與脫貧致富。文章在前人研究貴州省扶貧生態移民實施背景和歷程的基礎上，具體分析在搬遷后續工作中存在的工程實施問題、社會發展問題及移民適應問題，并針對相關的問題提出對應的解決措施，為貴州各地區順利完成扶貧生態移民工程收尾工作提供理論參考。

【關鍵詞】貴州省;生態移民;生態脆弱區;貧困;發展

【中圖分類號】D632.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）10-0238-03

0 引言

“天無三日晴，地無三尺平，人無三分銀”是對貴州省地理環境與經濟狀況的客觀描述，2011年，貴州省農村貧困人口達1149萬，貧困發生率高達33.4%。貴州省作為長江、珠江兩大流域的重要生態屏障，為同步實現發展區域經濟與保護生態環境兩大目標，2012年開始探索實施扶貧生態移民工程，計劃將全省204.3萬居住在深山區、高寒山區和石漠化地區的貧困人口全部搬遷至小城鎮。“十二五”期末，貴州省共搬遷扶貧生態移民62.3萬人，“十三五”時期實施易地扶貧搬遷188萬人，其中同步搬遷人口38萬，建檔立卡貧困人口150萬，占全國搬遷計劃的15%。貴州省生態移民工程通過特困地區的居民遷移到生態較好且容量較大的區域發展，從根本上解決了貧困人口的脫貧致富問題，不僅有利于恢復和加強生態脆弱區環境建設，而且對加快轉變地區發展方式與統籌城鄉發展，確保貴州省到2020年實現全面建成小康社會的目標，協調人口、資源、環境與經濟社會的可持續發展具有重要的戰略意義。但是在后續保障扶貧生態移民工程發揮最大效益的過程中，仍面臨一些發展困境，因此本文從工程、社會及移民自身3個角度出發，深入分析現有的問題并提出相應的解決措施，為貴州省不斷完善后續工作提供思路。

1 貴州省扶貧生態移民工程后續發展問題

1.1 工程層面

（1）資金投入問題。在基礎設備不完善、保障體系不健全、可整合資源受限、環境狀況惡劣等現實條件下，確保移民順利搬遷與安置、合理開發與管理土地資源、加強后續生態環境保護等都需要大量資金作為前提保證。調查數據顯示，2012—2015年，生態移民工程總投資從18.11億元增長到38億元，但國家撥款增加幅度不斷減小，2013—2015年中央財政扶貧生態移民資金未變，省級及地方的資助有限，2015年省級財政移民資金有所下降。2016年以來，全省移民搬遷規模增加到188萬人，搬遷扶貧標準設定為建檔立卡貧困戶6萬元/人（其中建房補助2萬元/人、舊房拆除獎勵1.5萬元/人、安置區基礎設施2萬元/人、土地復墾0.3萬元/人、搬遷對象自籌0.2萬元/人）;同步搬遷人口建房補助1.2萬元/人，投資來源主要依賴中央預算內投資、地方債務資金和專項建設基金。一方面，移民資金投入不足為完善基礎設施建設、公共服務建設等帶來了困難和挑戰，不利于安置區域的有序發展;另一方面，在搬遷過程中，政府需要為移民提供交通和安置費用，以保障其在適應期內的資金需求，但投資短缺導致的補助不足將難以長期維持移民新的消費，影響了移民的生活質量，降低了遷移的積極性和滿意度。

（2）工程效益問題。首先，在生態移民工程實施協調方面，移民在搬遷過程中涉及基礎設施建設、公共衛生服務等多個領域，政策涉及面廣，協調成本高，加之生態移民工程各實施部門承擔不同的工作職能，后續對接任務過程中容易造成信息不對稱，增加協調難度，會影響工程的發展進度和整體效益。其次，移民工程既要考慮促進經濟發展，又要考慮生態環境保護，在實施過程中側重加強對安置點的住房、水電路通信等基礎設施建設，而相對忽視了對遷出地、遷入地生態環境建設項目的規劃，因此實際所發揮的生態效益與預期目標存在差異，影響了生態移民工程的綜合效果。同時，移民長時期居住在封閉落后的深山區，適應了原本的生活方式，根深蒂固的“鄉土情結”或者封建保守的思想導致一部分移民不愿意搬遷到新安置點，還有一些移民進入新環境以后的不適應性容易導致他們產生懈怠或不滿情緒，在一定程度上影響工程整體發揮的效益。

1.2 社會層面

（1）社會保障問題。通過數據對比可以發現，生態移民的養老、醫療、失業、工傷、生育等方面的保險參保人數在逐年提升，但是相比于總人口來說，參保率仍然處于較低水平。一方面，由于移民的工作不穩定或長期從事零散工作，沒有就業單位為其繳納“五險一金”，移民在生活、工作方面的權益得不到保障;另一方面，由于政府的社會保障政策可能會存在出臺時間晚、覆蓋范圍窄、補貼力度小、參保門檻高等問題，政府的支持力度不夠，監管能力不強，導致移民的參保能力和參保意愿不對等。加之移民長期生活在落后的山區，對社會保障情況了解程度低，購買保險意識薄弱，因而當其面臨合法權益遭受侵害時，缺乏必要的社會保障，會因責任主體不清等問題不能及時妥當地進行處理，將不利于移民群眾的發展，同時也不利于社會資源的公平分配和有序管理，加劇了社會壓力和社會矛盾。

（2）后續產業發展問題。貴州地方安置點通常依托具有發展潛力的小城鎮、規劃建設產業園區及打造特色旅游景區等方式帶動地區產業發展，從而將支柱產業、重點產業作為提供勞動力崗位的主渠道，既能加快當地的經濟進步，又能使移民擁有穩定收入。但是，基礎崗位的有限性和高技術崗位的嚴要求使得大部分移民難以上崗就業，同時發展支柱產業和新型產業需要一定的人力、物力和財力，地方政府提供的資金有限，缺乏對安置點當地發展后續產業的扶持資金，沒有真正建立起一套相應的產業發展支持方案，產業品牌知名度低，宣傳力度和打造力度不夠，外界引入資金和人才的機會較少，產業發展潛力未能得到深度挖掘，移民的就業問題也無法得以緩解，與生態移民工程的目的不符，使遷移后的發展面臨巨大困難。

1.3 移民層面

（1）移民就業問題。移民搬遷至安置點后，通過政府安排公益性崗位、外出打工、自主創業等方式上崗就業，但由于受到生活環境、教育程度等方面的限制，缺乏專業技能或接受新知識的難度大，不具備足夠的工作能力，無法從事高技術產業，大多只能從事體力勞動，導致工作崗位需求與供給無法匹配，勞動力剩余，移民的就業率低或就業滿意度差，容易出現返遷現象。加之，受政府針對提供移民就業技能培訓的扶持資金有限、后期就業培訓發展進度緩慢、移民對就業指導的重視度不夠、企業提供職前培訓機會較少、耗費的培訓資金成本和移民有限的接受能力不協調等因素影響，導致多數移民未能獲得和學習新的就業技術，待業、失業人員只能依靠政府搬遷補貼和社會補助維持生活，相比于搬遷之前，移民的消費支出明顯提高，農戶在享受一定政策補貼期滿后，若無增收渠道，將會導致其基本生活難以得到保障，反而會加大移民的貧困程度，直接影響了移民在安置點的穩定、持續發展。

（2）民族文化差異問題。貴州省是一個多民族融合的省份，少數民族和民族地區貧困問題尤為突出，貴州省50個國家扶貧開發工作重點縣中，有36個屬民族自治地區，在100個一類扶貧開發工作重點鄉鎮中，有79個屬民族自治地方或民族鄉，民族地區貧困人口占全省貧困人口的60%以上[1]。少數民族居民大多聚集在深山區和石山區，以種植業和養殖業為主，勞動技能單一，具有獨特的建筑風格、風俗習慣、文化活動、宗教信仰等，不同的少數民族生態移民與當地居民的習俗習慣存在差異，難以融入新環境中，容易在生活、生產、交際等各方面感到不適應。比如，苗族盛行“吃新節”，布依族舉辦“六月六”，彝族慶祝“火把節”等，然而居住環境的改變影響了少數民族原有的生活方式。移民搬遷到安置點，受到地域因素和人們傳統思想的影響，難以舉辦民族傳統節日或根據原有的習慣繼續生活，加上組織文化交流活動機會較少、組織難以協調等，也可能會使移民一段時間內融入新環境困難。

（3）環境適應性問題。生態移民工程是將人口進行跨區域遷移，居民從熟悉的環境遷移到新的環境中，會產生孤獨感和陌生感。生態移民搬遷對象多為長期居住在生態脆弱且經濟落后的貧困山區的農民，文化教育程度較低，思想觀念傳統保守，“故土情結”根深蒂固，缺乏必要的社會交流能力，因而導致居民社會適應性弱。搬遷后，移民的生產生活方式發展改變、打破了原有的交際圈、生活成本增加等使得其難以適應新環境，產生較大的心理落差感，容易引起一些抵抗性的負面情緒，加大了開展生態移民工作的難度。在扶貧搬遷過程中，由于政府及相關部門只注重物質扶貧，傾向于解決移民的經濟問題而忽略移民的精神與感情交流，心理疏導工作滯后，移民會存在被忽視感，這將會加重移民的不滿情緒，引發矛盾沖突，不利于從根本上解決移民的貧困問題。

3 貴州省扶貧生態移民工程后續發展實施建議

2019年2月，貴州省委、省政府印發《關于加強和完善易地扶貧搬遷后續工作的意見》，做出了全力構建基本公共服務體系、培訓和就業服務體系、文化服務體系、社區治理體系及基層黨建體系“五個體系”的制度性安排，工作重心從以搬遷為主向后續扶持轉變，努力寫好扶貧搬遷工程的“后半篇文章”。

3.1 增加資金渠道，強化社會保障

生態移民工程所用的資金大多來自政府的撥款，移民自籌費用有限，難以維持移民搬遷后的日常生活。在移民實踐過程中，一方面要更多地爭取和整合政府財政資金、東西部扶貧協作幫扶資金等，另一方面可以通過宣傳、號召的方式，鼓勵事業單位、企業、個人等積極參與生態移民的公益事業當中，通過政府合作或者捐贈的方式從社會層面獲得更多人力、物力、財力的幫助。生態移民工程所獲得的資金可以用于給予移民更多的日常生活補貼，加強道路、通信、水電等方面的基礎設施建設，以及公共教育、醫療衛生、社會保障、社區服務等公共服務設施建設，為移民提供更好的生活服務。政府需要建立和強化相應的社會保障體系，確保移民進入新的環境后，在醫療、教育、網絡等方面獲得更好的待遇，按照自愿原則，做好各類社會保障政策的轉移接續，確保應保盡保，逐漸提高移民參保率，解決移民的后顧之憂。同時，要加強社區管理，加大社區之間、社區內部舉辦交流活動的力度和頻率，采取多樣化的方式提高移民的溝通交流能力，以便他們更好、更快地融入新群體中。

3.2 強化教育培訓，發展新型產業

農戶長期居住在偏僻深遠的山區，以農業、畜牧業作為唯一的收入來源，加之教育體系不完善，文化教育程度低，缺乏知識和技術，不能迅速在遷入區找到合適的工作，只能繼續依靠分配所得的土地獲得微薄的收入以維持日常開支。因此，針對這種情況，政府需要為農戶提供必要的技能培訓課程，設置多類培訓課程以供移民根據自身需要和能力進行選擇;加大移民孩子的上學優惠政策，使學生有機會接受良好的教育，提升自身知識水平，從事技術強度更高的工作;企業要為上崗的農戶提供職業培訓，以便更熟練地掌握業務知識。針對當地產業后發力不足的現象，當地政府需要加大從外界引進技術人才和投融資的力度，為當地的企業注入新的動力，不僅要發展地區支柱產業、重點產業，還要鼓勵新型產業的發展，大力支持第三產業的興起，在為移民提供大量崗位的同時帶動區域經濟的進步。同時，政府和企業也要鼓勵移民積極創業，為符合條件的移民提供必要的創業資金，制定一系列創業優惠補貼保障政策，激發創業的積極性，充分發揮移民的才能和智慧，為移民脫貧致富營造良好的環境。

3.3 注重環境保護，加強生態建設

生態移民工程的目的不僅在于幫助貧困居民創造良好的生活條件，同時也關注對生態脆弱區、生態環境惡劣地區的保護和恢復。政府應當將生態效益與社會效益、經濟效益有機地結合，注重社會經濟發展的同時，著重于對生態環境的投入，對生態脆弱區、生態環境嚴重破壞的地區采取強制手段實施保護，通過植樹造林、退耕還草、建立自然生態保護區等調整土地利用結構的方式為生態系統的可持續性發展奠定基礎，采用先進的技術減輕地區石漠化、水土流失的嚴重程度，保證在不破壞生態環境的前提下實現資源利用最大化。此外，貴州省也需要針對實際，制定具體的措施對生態環境進行深度治理，從根源解決環境問題，完善相應的法律法規，嚴格監管各主體對于生態環境資源的開發和利用，從而加強生態文明建設，促進生態、經濟、社會的協調發展，打造出山清水秀的多彩貴州。

參 考 文 獻

[1]陳政.貴州扶貧生態移民工程實施中的問題和路徑選擇[N].貴州民族報，2013-11-11（3）.

[2]劉詩宇.貴州省扶貧生態移民工程與城鎮化推進政策研究[J].貴陽學院學報（社會科學版），2015（5）：96-100，109.

[3]王應政，戴斌武.民族地區生態移民社會適應性研究——以貴州扶貧生態移民工程為例[J].貴陽學院學報（社會科學版），2014（1）：31-34.