突發公共衛生事件預警啟動的現狀、困境及措施

賈寶金 張怡

摘要：預警體系還存在以下不足：預警啟動主體級別太高，不利于提前在特定區域布局管控；認知不確定性導致決策遲緩，不利于對風險的提前管控；首診醫院對可疑病例缺乏相應預警機制，容易錯過最佳預警啟動時間。提出以下建議：將預警啟動的主體由省級政府降為基層政府；完善突發公共衛生事件應急管理體制，引入一線醫生參與決策機制；健全醫院內部的突發公共衛生事件防控機制；加強宣傳和教育，提升公眾配合政府應對公共衛生事件的能力。

關鍵詞：突發公共衛生事件 預警啟動

一、我國突發公共衛生事件預警啟動的現狀

（一）構建了全國性的信息監測網絡

我國在2003年的SARS公共衛生事件結束之后，建立了全國范圍的突發公共衛生事件的檢測系統，從最低一級的鄉鎮醫院直到國務院疾病控制中心都能在第一時間掌握公共衛生事件的相關信息。

只要在任何一級衛生院的電腦系統將病例錄入進去，就可以直接上報到各級疾病控制中心。同時各級疾病控制中心還設有公開的舉報電話、咨詢熱線等接受社會舉報和咨詢，及時掌控社會信息。對首先診斷的醫生實行首診負責制，負責相關監測信息的報告，并且將鄉村醫生和個體開業醫生都納入到責任報告人的范圍，要求在兩小時之內通過電話或傳真向當地疾控中心報告，并進行網絡直報。由此可見，我國已經建立了直通村莊和城市社區的公共衛生事件網絡直報系統。

（二）預警啟動的主體是省級政府，由國務院負責統一指揮

目前是省級人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部，負責全省范圍內的應急處理工作。省級政府是啟動預警的最低一級主體，省級以下的市、縣、區一級沒有預警啟動的權力，即使是地級市也無權啟動本行政區域內的突發事件預警。

如果發生在全國范圍，國務院設立突發公共衛生事件應急處理指揮部，國務院總理擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導和指揮，其他各級政府應當遵從國務院的統一部署工作，做好本行政區域內的應急預警工作，聽從國務院的相關安排。同時實行層層上報的制度，一級網絡直報的體系，方便省一級政府按照突發事件的性質，及時啟動突發事件預警。

（三）突發公共衛生事件預警啟動的實務分析

預警啟動，在實踐中遇到了認知不確定性的挑戰，對于法定的傳染性疾病，通過對病人的血漿進行監測，立即就可以做出結論。對于發病原因不明確得傳染性肺炎等現有數據庫里沒有的病種，在充分的數據獲得之前，存在認知上的不確定性，增加了預警啟動的難度。

二、我國突發公共衛生事件預警存在的困境

（一）預警啟動主體級別太高，不利于提前在特定區域布局防控

突發事件預警啟動主體的最低級別為省一級人民政府，基層的市、區、縣都不具有發布公共衛生事件的權力。這會延緩預警的啟動，不利于在萌芽時期就將傳染病控制，尤其是不明原因的傳染病，會導致傳染的區域進一步擴大，被傳染人員進一步增多。同時，省級政府在考慮問題的時候考慮的是全省的被感染情況，如果僅僅在一個區里發現，由于發生的地域范圍太小，人數太少，不會引起足夠的重視。對于傳染性很強的病種來講，就會導致預警錯過最佳時機，使原本在特定區域內的突發事件由于得不到及時、有效地控制，迅速在全國范圍內蔓延。

（二）認知不確定性導致決策遲緩，不利于對突發傳染病風險的提前管控

雖然疾病預防和控制中心能夠在第一時間了解到相關數據，但是當面臨從未遇到過的新型病例的時候，由于在短時期內缺乏相應數據，專家組對新型病例的傳染性難以得出確切的結論。同時，由于技術水平的限制，短時期內對新型病例缺乏有效的檢測設備，新型病例檢測結果也存在不夠準確，甚至出現誤診的情況。這種認知的不確定性，導致前瞻性預警不足，容易出現傳染病蔓延的情況。在對新型病例缺乏充分數據的情況下，容易造成危害性評估降低，導致錯過最佳的預防時間，不利于政府提前做好防控部署。

（三）首診醫院對可疑病例缺乏相應預警機制，容易錯過最佳預警啟動時間

病例一般首先是在醫院被發現的，對于數據庫中現有的法定傳染病，一般診斷醫生在發現后，醫院會主動采取相應的防控措施。但是，針對從未有過的病例，在相應傳染性數據出來之前，存在認知的不確定性，醫院往往重視程度不夠，缺乏相應的應急管理措施，尤其是非傳染性科室的醫生缺乏針對性的預防措施，導致有些醫生在救治其他癥狀的病人時容易被感染。醫院由于缺乏應急機制，對疑似病例也缺乏統一指揮和領導，各科室之間相互配合工作不協調，導致應急救治工作效率低下，錯過最佳防控時機。

三、完善突發公共衛生事件預警啟動的措施

（一）預警啟動的主體改為基層政府，由基層政府預先在本地區范圍內部署防控措施

面對數據庫中沒有的病例，由于缺乏傳染性的相關數據，病例是否傳染以及傳染的特性存在認知的不確定性，在這種復雜的情況下將預警啟動權下放給基層政府，將縣、區政府作為啟動突發公共衛生事件預警的主體，有利于提前部署防控措施，對傳染性風險進行提前管控，避免進一步擴散。即使將來的數據證明這種病例不具有傳染性，提前防控帶來的影響范圍僅僅局限在某一個區域，造成的損失相對較小，這與風險擴大造成的全省甚至全國的公共衛生事件帶來的損失相比，基層政府提前防控帶來的損失可以忽略不計。

縣、區政府在收到醫院關于突發公共衛生事件的報告，甚至在是否存在傳染性不能最終確定的情況下，要立即成立應急指揮部，馬上啟動預警程序，對可疑病例影響區域著手準備防控部署工作，要求本行政區域內的醫院及時采取隔離措施。基層政府部門應當保持密切的聯系，做好交通傳染病防護工作，要求各交通運輸服務站對跨本區內的人口流動進行健康監測，在安檢程序中增加體溫測程序，對于有潛在危險性的病患及時進行隔離，同時提醒前線的醫務人員做好相應的防護工作。

（二）完善突發公共衛生事件應急管理體制，引入一線醫生參與決策機制

有效的預警啟動依賴于各種確切的信息，面對數據庫沒有的可能性傳染病例，在發生的早期往往缺乏相應的科學數據及信息，這為決策帶來了難度。在這種認知不確定性的情況下，一線醫生的診斷經驗作為一手的參考信息往往能為科學的決策帶來參考價值。一線醫生憑借其專業知識和長年的臨床經驗，對于可能發生的傳染病的性質以及傳播途徑有經驗上的認知。這些經驗上的認知是一線醫生對病例進行觀察得到的，是有價值的決策主體之一。應當給予一線醫生在突發公共衛生事件過程中相應的特權，允許其參加決策小組并發表意見，在自己意見不被接受的情況下，允許其直接向上一級甚至衛生部發表自己的意見。為提高一線醫生對于突發公共衛生事件預警的靈敏程度，通過制定醫院相關規定，將話語權賦予一線醫生，實踐出真知，一線醫生直接與病例打交道，賦予其話語權，更有利于把握病例的實際情況。

（三）健全醫院內部的突發公共衛生事件防控機制

擴大突發公共衛生事件防控體系的范圍，建立完備的國家和地方體系，政府與醫院密切配合，通過縱向的統一指揮管理和不同區域管理的相互配合，及時做好突發事件的預警預防。

在醫院建立完善的應急指揮機構，應急指揮機構的人員必須對重大傳染病事件有系統的知識儲備和豐富的臨床實踐經驗，能夠制定符合實際的預警方案，同時能夠調動相關人力和物力資源及時安排病患；內部設立衛生應急部門，配備高素質的衛生應急人員，加強對其業務能力和應急能力的相關培訓，保障醫院的應急反應的速度，出現疑似病例時，及時要求各科室進行隔離并及時召開專家會議，對可能的傳染病擴散進行討論，并及時將相關情況上報。加強對一線醫生的保障，需要國家資金支持以及社會志愿組織的幫助，國家資金在突發事件過程中應當向醫院和一線醫護人員傾斜，保障一線醫院和醫護人員有充足的物資供應，有做好相應防范措施的條件，社會資源組織本著公開透明和為民服務的意識，做好相應的物資捐贈運輸工作。

（四）加強宣傳和教育，提升公眾配合政府應對公共衛生事件的能力

政府加強對公眾科學應對傳染病風險意識的培養，注重形成先進的預警文化氛圍，把提高公眾的預警意識和預警能力作為突發公共衛生事件預警管理的基礎工程，致力于提高公眾對于應對突發事件的應急能力。

將應對傳染病擴散預警納入教育體系，“每一次突發事件過后，都要及時利用這樣一個活生生的教材，培養民眾的危機意識，提高他們的危機應對能力，增進整個社會應付緊急事件的心理承受能力。”形成具有我國特色的全民應對傳染病擴散預警文化，加強公眾對于突發公共衛生事件的認識，通過公益廣告或電影的方式向公眾宣傳突發事件的基本知識，潛移默化地對公眾形成影響，致使其在突發事件發生時可以及時采取正確的預防措施。只要公眾對突發事件有清晰的認知，在應對突發事件時就不會出現恐慌，能夠科學理性地應對。同時，在學校、各社區以及村落及時組織突發事件應急演練，通過科學的演練方式，提高公眾應對突發事件的能力。

參考文獻：

董原主編.突發公共事件：應急管理實務全書[M].北京：中國建材工業出版社，2008.08：16.