普惠性幼兒園指標體系構(gòu)建

姜勇 周榆

[摘 要] 為構(gòu)建普惠性幼兒園的指標體系，本研究首先采用隨機抽樣法，對我國東、中、西部14個省、自治區(qū)、直轄市的34，806名幼兒家長、教師、園長等進行問卷調(diào)查，然后運用SPSS和MPLUS軟件對指標體系進行項目分析、探索性因素分析和二階因子驗證性分析，最終形成我國普惠性幼兒園的Gain-5A指標體系。該指標體系包含5個一級維度、12個二級維度和53個三級指標。5個一級維度為“分得均”（allocation）、“達得到”（accessibility）、“配得齊”（assorting）、“治得優(yōu)”（administration）、“惠得廣”（all-in）。12個二級維度為基礎(chǔ)投入、重點投入、入園條件、選擇機會、質(zhì)量規(guī)范、資源環(huán)境、幼兒發(fā)展、收費標準、資質(zhì)保障、教師配備、面向大眾、弱勢照拂。該指標體系基于多元視角，以人民對學(xué)前教育的獲得感為核心，有助于從理論和實踐兩個層面深入淺出、全面系統(tǒng)地澄清和豐富普惠性幼兒園的內(nèi)涵與外延，為政府科學(xué)規(guī)劃、認定、評估和治理普惠性幼兒園提供決策依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 普惠性幼兒園;指標體系;新公共服務(wù)理論;社會公平理論

一、問題提出

在推動學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，我國始終堅持公益普惠的發(fā)展原則。近年，國家陸續(xù)出臺政策強調(diào)普惠性學(xué)前教育要堅持公益性和普惠性。由于中央政府的高度重視，我國學(xué)前教育資源迅速擴大，普及水平大幅提高，“入園難”問題得到有效緩解。但總體上看，學(xué)前教育仍是整個國民教育體系的短板，特別是覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育體系尚未建成，這主要是由于普惠性幼兒園的建設(shè)還有不足，全國范圍內(nèi)“入園難”問題雖有所緩解，但未根本解決。同時，脫貧攻堅地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的學(xué)前教育資源十分緊張，其普惠性幼兒園的供給遠遠落后于城市地區(qū)，加之國家財政在學(xué)前教育上的投入不足，我國學(xué)前教育財政投入占社會經(jīng)濟發(fā)展、教育財政投入的比重依然偏低，學(xué)前教育合理的成本分擔(dān)機制尚未建立，“入園貴”問題進一步凸顯。因此，加快發(fā)展學(xué)前教育，大力促進普惠性幼兒園發(fā)展，是當(dāng)前國家對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中面臨的突出、緊迫和現(xiàn)實問題的正面回應(yīng)，也是政府為切實解決關(guān)乎民生大計的“入園難”“入園貴”“入園遠”等問題提出的戰(zhàn)略方案。

在國家大力提倡普惠性幼兒園建設(shè)的背景下，如何科學(xué)地認定與評價普惠性幼兒園的公益普惠性成為目前亟待解決的重要問題。雖然目前對普惠性幼兒園的辦園標準有一定的政策界定，但是對于究竟什么樣的幼兒園是普惠性幼兒園，如何在實踐中有效落實和評估幼兒園的普惠性指標，還存在很多問題。當(dāng)前對普惠園的界定主要依據(jù)辦園形式，還未形成能夠完整、全面反映普惠性幼兒園普惠性質(zhì)的獨立、清晰、科學(xué)、明確的標準體系。統(tǒng)一清晰的理解共識是普惠性幼兒園科學(xué)規(guī)劃和有效建設(shè)的前提，當(dāng)前實踐層面、政策層面與學(xué)術(shù)層面的理解視域尚存在分歧，未達成共識，會影響到對普惠性幼兒園的科學(xué)界定。[1]政策層面更注重普及率的目標，倡導(dǎo)“辦好人民滿意的學(xué)前教育”“廣覆蓋、保基本”等的發(fā)展基調(diào)和原則導(dǎo)向;學(xué)術(shù)層面更關(guān)心普惠性幼兒園的質(zhì)量問題，在內(nèi)涵解讀上集中于對政策價值取向的挖掘和學(xué)理闡釋，如普遍惠及、人人享有、無排斥、低收費、非營利等;[2]而在實踐層面，公眾語言更加直觀具體，如家長們更為關(guān)心孩子能否有機會上幼兒園，上園是否方便，學(xué)費是否經(jīng)濟實惠等。[3]

因此，通過“指標”來科學(xué)地界定普惠性幼兒園的內(nèi)涵特征在當(dāng)前十分迫切。一方面，它可以將復(fù)雜的教育現(xiàn)象概念化為不同的構(gòu)成和屬性，以深入認識其本質(zhì)屬性;另一方面，又能將理論上抽象的概念具體化為可操作性的內(nèi)容。[4]普惠性幼兒園指標體系的構(gòu)建能夠幫助我們深入淺出、全面系統(tǒng)地理解“普惠性”的內(nèi)涵外延。此外，指標體系所包含的全面的內(nèi)涵界定、整體發(fā)展框架和具體評估內(nèi)容也可為政府清晰界定普惠性幼兒園的普惠性性質(zhì)，科學(xué)規(guī)劃普惠性幼兒園的認定、評估和治理提供決策依據(jù)。

二、文獻綜述

自2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》發(fā)布以來，普惠性幼兒園建設(shè)成為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本定位，對其內(nèi)涵、特征、指標等的研究成為廣大學(xué)者探究的重要課題。有學(xué)者依據(jù)現(xiàn)代福利制度理論，提出“普惠性強調(diào)的是普遍惠及、人人享有，核心屬性是非競爭性、非排他性、高包容性……一是指受益人的普遍性、廣泛性，依據(jù)的標準是公民權(quán)利而非身份地位;二是指政府是主要的資金來源;三是指普及學(xué)前教育、提升教育質(zhì)量是普惠性學(xué)前教育的主要目標”。[5]這一觀點道出了普惠性學(xué)前教育的基本內(nèi)涵，但未對普惠性幼兒園作科學(xué)界定。還有學(xué)者將普惠性幼兒園分成兩類，一類是優(yōu)先服務(wù)于貧困、偏遠地區(qū)幼兒的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，另一類是優(yōu)先服務(wù)于城鎮(zhèn)中低收入家庭的城市平價幼兒園。[6]這一分類突出了我國當(dāng)前最需要建設(shè)的普惠性幼兒園是什么樣的類型，但該研究同樣未對普惠性幼兒園的內(nèi)涵作清晰厘定。有學(xué)者借鑒歐洲發(fā)達國家的相關(guān)研究，指出可獲得、付得起、有質(zhì)量是歐洲國家普惠性幼兒園的基本方向和政策定位。[7]該研究對我們思考普惠性幼兒園的內(nèi)涵有重要借鑒價值，但它體現(xiàn)的是歐洲的路徑選擇，運用到國內(nèi)時需要做“本土化”的思考。

我們運用ROST文本挖掘軟件對現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻中有關(guān)“普惠性幼兒園”的內(nèi)涵進行了分析。①以“普惠”“學(xué)前教育”“幼兒園”等為主題詞，在中國知網(wǎng)限定來源為學(xué)術(shù)期刊、學(xué)術(shù)會議、博碩論文，截至2019年3月23日，按照發(fā)表年度從2010年到2019年下載獲得321篇相關(guān)文獻并對其進行篩選，最終共納入225篇文獻，并摘取其中與主題相關(guān)的內(nèi)容，通過相關(guān)性、相似性、聚類、時序、趨勢、情感傾向、共現(xiàn)、同被引、詞頻爆發(fā)、語義網(wǎng)絡(luò)及社會網(wǎng)絡(luò)的分析，進行文本的內(nèi)容比較研究。[8]在剔除無意義詞后，我們利用ROST軟件進行分析，提取了前30個高頻關(guān)鍵詞并生成了社會網(wǎng)絡(luò)語義分析圖，見表1、圖1。

從表1、圖1可以發(fā)現(xiàn)，普惠性學(xué)前教育/幼兒園內(nèi)涵的核心詞以政府、社會、收費、質(zhì)量、公益性、面向、大眾為中心簇布，主要詞簇包括財政、公共、家庭、資源等。可見，普惠性學(xué)前教育/幼兒園的主要施惠方是政府，這與國家政策要求是相符的，強調(diào)政府舉辦、政府扶持，尤其是政府的財政經(jīng)費的支持與保障等是保障學(xué)前教育公益性的重要舉措。[9][10]關(guān)鍵詞中“質(zhì)量”占有較大比重，說明普惠性學(xué)前教育對質(zhì)量尤為重視，主要表現(xiàn)為合理的資源分配和財政經(jīng)費投入是保障質(zhì)量的重要手段。“收費”的占比也較大，主要表現(xiàn)為收費要按照一定標準、是大眾可接受的、是家庭可負擔(dān)得起的。另外，“社會”這一關(guān)鍵詞主要在于強調(diào)普惠是面向社會大眾的、關(guān)注公平及其公益性，關(guān)注弱勢群體。文獻研究可以發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者都認為對教育公平的追求應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)普惠性幼兒園的邏輯起點，其中特別需要關(guān)注到對弱勢群體的教育補償。[11][12][13][14]

有學(xué)者認為，有效的公共服務(wù)評價需要關(guān)注到群眾的滿意度，考慮社會群眾對學(xué)前教育的現(xiàn)實需要。[15][16]因此，在設(shè)計用于評價教育發(fā)展情況的相關(guān)指標時，必須站在服務(wù)主體的立場，從人民群眾的愿望出發(fā)，以人民群眾對普惠性幼兒園的所思、所想、所盼為出發(fā)點，[17]才能真正實現(xiàn)黨的十八大報告中所倡導(dǎo)的“努力辦好人民滿意的教育”。[18]這種理念反映出了一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式，這種服務(wù)模式將公民置于中心位置，社會公眾的滿意度是評判公共服務(wù)的最終標準。[19][20]因此，“辦好人民滿意的學(xué)前教育”應(yīng)該成為普惠性幼兒園建設(shè)中的頭等大事，在構(gòu)建普惠性幼兒園指標體系的過程中，我們必須要將“辦好人民滿意的學(xué)前教育”置放于中心位置。

綜合文獻研究我們發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)普惠性幼兒園內(nèi)涵的研究較為豐富，為本研究提供了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和參考依據(jù)，但已有研究對其內(nèi)涵的探討仍未有一個相對普遍的共識，且多以思辨為主，缺乏基于證據(jù)的實證研究支持。包括我們前期對普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵所作的初步分析，[21]從“付得起”“達得到”“配得齊”“顧得廣”“適得度”五個維度對其進行了探討，但該研究主要是從理論的角度對其進行概念化的說明，而這些內(nèi)涵是否能夠全面概括普惠性的突出特征，是否為大眾所認可和接受，其在具體現(xiàn)實情境中又有何復(fù)雜的表現(xiàn)等等，還需要我們做進一步的挖掘和研究。因此，本研究有重要的理論意義與實踐價值。普惠性幼兒園指標體系的系統(tǒng)構(gòu)建，不僅有助于人們對普惠性幼兒園內(nèi)涵外延與特征的科學(xué)認識，而且有助于政府出臺積極的普惠性幼兒園支持政策以及地方的有效落實。

三、研究設(shè)計

（一）研究目的

本研究以“辦好人民滿意的學(xué)前教育”，即人民對學(xué)前教育有“獲得感”為根本宗旨，以新公共服務(wù)理論、社會公平理論、系統(tǒng)評價法等作為指標構(gòu)建內(nèi)容和方法上的理論基礎(chǔ)，旨在剖析普惠性幼兒園內(nèi)涵外延的關(guān)鍵要素，構(gòu)建和論證普惠性幼兒園指標體系的科學(xué)性與合理性。

本研究假設(shè)如下：普惠性幼兒園指標體系的一級維度由“分得均”“達得到”“配得齊”“治得優(yōu)”“惠得廣”5個因子構(gòu)成，二級維度由基礎(chǔ)投入、重點投入、入園條件、選擇機會、質(zhì)量規(guī)范、資源環(huán)境、幼兒發(fā)展、收費標準、資質(zhì)保障、教師配備、面向大眾、弱勢照拂這12個因子構(gòu)成。

（二）研究對象

本研究的對象來自我國東、中、西部的甘肅、廣東、貴州、黑龍江、山東、上海、四川等14個省、自治區(qū)與直轄市，經(jīng)濟發(fā)展水平不一。研究共回收34806份有效問卷，其中，甘肅894份，廣東8971份，貴州1031份，黑龍江969份，山東16383份，上海612份，四川5846份。其他地區(qū)包括北京、河北、河南、湖南、江蘇、安徽、廣西等地共計100份。研究對象的身份、所在區(qū)域和園所等級請見表2。

我們充分考慮到相關(guān)持份者（stakeholders）的意見。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司的統(tǒng)計，2018年全國幼兒園平均班級數(shù)6.3個，每所園平均158名幼兒，19名教師，3名園長，分別占87.77%、10.56%、1.67%。本研究的問卷填寫對象以此比例為依據(jù)，家長、教師、園長分別占82.6%、13.5%、3.90%。各群體樣本數(shù)量均符合大樣本分析的要求。

（三）研究方法

1. 文獻分析法。

參考與普惠性學(xué)前教育相關(guān)的政策文件，借鑒國內(nèi)外前沿的理論研究與實證研究成果，基于ROST文獻分析，擬定普惠性幼兒園指標體系框架。

2. 訪談法。

研究前期實地訪談上海5名園長、21名教師、15名家長以及四川雅安農(nóng)村的7名教師，獲得了相關(guān)利益者對“普惠性幼兒園”的內(nèi)涵理解的各種具體的指標。

3. 問卷調(diào)查法。

問卷包括個人背景信息和普惠性幼兒園指標體系評價兩部分，采用李克特5點計分方式，按以下方式計分：5為非常符合、4為比較符合、3為一般符合、2為比較不符合、1為非常不符合，得分越高，普惠性幼兒園的發(fā)展水平就越高。問卷回收后用SPSS軟件進行數(shù)據(jù)的錄入、管理和進行項目測量理論的數(shù)據(jù)分析、探索性因子分析，運用MPLUS軟件進行二階驗證性因子模型分析。問卷共計回收55191份，有效問卷34806份，有效率為63.06%。

四、初步構(gòu)建指標體系

（一）理論框架

1. 新公共服務(wù)理論：“辦好人民滿意的學(xué)前教育”。

構(gòu)建普惠性幼兒園指標體系，要以科學(xué)的政治哲學(xué)為立場，特別是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中有關(guān)民生保障和教育的理論為基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“要堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為推進改革的出發(fā)點和落腳點，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。這不同于基于經(jīng)濟利益的主導(dǎo)行政模式，是一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式。新公共服務(wù)理論是關(guān)于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，且這種治理理論將公民置于中心位置。[22]與傳統(tǒng)的治理理論相比，其更加強調(diào)“以人為本”，認為人本精神是“服務(wù)型政府”的靈魂;更加強調(diào)“責(zé)任意識”，認為公共管理的權(quán)力和合法性源自公眾，社會公眾的滿意度是評判公共服務(wù)的最終標準。[23]因此普惠性幼兒園的發(fā)展和建設(shè)，必須要以“辦好人民滿意的學(xué)前教育”為根本立場。

2. 社會公平理論：對教育公平的不懈追求。

公平性是教育公共服務(wù)體系的顯著特征，其表現(xiàn)在教育機會、教育資源配置和教育過程的平等。正義社會的實現(xiàn)有三個要素：第一，有一個正義的憲法保障公民的自由和平等;第二，營造一個有利于機會平等的環(huán)境;第三，政府要采取差別原則來保障弱勢群體的最大利益，即發(fā)揮兜底作用。[24]約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）提出“如果我們希望建立這樣的社會制度，其中沒有一個人由于他在自然資產(chǎn)分配中所處的任意地位或在社會中的初始狀態(tài)得益或者受損，而又不給予補償利益或得到補償利益，那么我們就被引向了差別原則”。[25]再者，馬克思主義的公平正義觀提出了以辯證唯物主義為基礎(chǔ)的三原則：權(quán)利原則、貢獻原則、需要原則。其中，需要原則優(yōu)于貢獻原則，貢獻原則又優(yōu)于權(quán)利原則。[26]普惠性幼兒園的建設(shè)和發(fā)展不能忽視對教育公平的追求，一方面要營造一個有利于機會平等的環(huán)境，另一方面也要求采取“差別原則”或“需要原則”來保障弱勢群體的最大利益，為最需要政府托底保障、積極關(guān)心、有效扶持的兒童和家庭，最需要政府運用財政經(jīng)費予以重點支持與孵化的地區(qū)提供服務(wù)。[27]教育公平的追求應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)普惠性幼兒園的邏輯起點。

3. 多視角檢視：系統(tǒng)評價的實證方法。

系統(tǒng)評價來源于對復(fù)雜事務(wù)的認識，是對多元、多屬性、多指標對象的價值判斷，一般來說，評價對象比較復(fù)雜，形成對事物的全面認識必須把其看成一個整體，運用系統(tǒng)分析的觀點作出整體性的認識。系統(tǒng)是多屬性的，因此系統(tǒng)評價方法是多屬性綜合評價的方法，具有關(guān)聯(lián)性、整體性、層次性、目的性等特征。[28]普惠性幼兒園可以理解為滿足公共需求的各類幼兒園的有機整體，這一有機整體涵蓋了決策、管理、供給主體、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費、質(zhì)量等多個要素。在構(gòu)建初始指標體系的過程中，研究結(jié)合政策、學(xué)術(shù)、實踐訪談的相關(guān)文本內(nèi)容，以綜合視角豐富指標體系的內(nèi)容。同時，我們注意將指標體系的構(gòu)建置放于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之中，這些環(huán)境以幼兒園、家庭、社區(qū)、社會文化以及個體與其環(huán)境之間、環(huán)境與環(huán)境之間的相互作用與聯(lián)系等不同的形式具體地存在于幼兒發(fā)展之中。[29]

（二）初始指標體系的研制過程

普惠性幼兒園初始指標體系的研制經(jīng)歷了以下七個關(guān)鍵步驟。

第一步：以Gain-5A理論模型為起點，構(gòu)建普惠性幼兒園Gain-5A指標體系的基本框架。

第二步：從政策視域把握普惠性幼兒園的發(fā)展態(tài)勢，秉持普惠性政策的價值取向和發(fā)展目標，為指標體系的完善提供政策依據(jù)。

重點關(guān)注《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，確立總目標為“推進學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”，并從其布局、資源、經(jīng)費、質(zhì)量、監(jiān)管等具體測量目標中把握普惠性學(xué)前教育的政策追求和體制改革方向。同時，重點參考了《幼兒園工作規(guī)程》等相關(guān)文件對幼兒園各方面做出的具體部署，基于我國普惠性學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的特點和政策要求完善理論模型和分析框架。

第三步：從學(xué)理層面分析普惠性幼兒園的內(nèi)涵特征，把握其內(nèi)核精神和價值導(dǎo)向，為指標體系的構(gòu)建提供理論依據(jù)。

根據(jù)ROST文本挖掘軟件對現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻中有關(guān)“普惠性幼兒園”的內(nèi)涵進行分析，一方面通過詞頻分析和語義網(wǎng)絡(luò)分析，得出前十個高頻詞為：政府、質(zhì)量、社會、標準、公眾、面向、公益性、大眾、公平。由此可得出普惠性學(xué)前教育內(nèi)在規(guī)律的理論概括和總結(jié)，有利于研究者從宏觀上準確把握“普惠性”的重要內(nèi)涵特征，即公平性、公益性、有質(zhì)量（也可理解為面向大眾、收費合理、保證質(zhì)量）等，以其作為指標體系的關(guān)鍵要素。另一方面，參考已有文獻中與普惠性幼兒園內(nèi)涵、普惠性幼兒園認定標準相關(guān)的具體內(nèi)容文本，建構(gòu)和完善三級指標，使預(yù)設(shè)的指標體系具有學(xué)術(shù)依據(jù)，符合表述規(guī)范。

第四步：從系統(tǒng)評價理論出發(fā)驗證指標體系的要素構(gòu)成，關(guān)注指標構(gòu)建的整體性和全面性。

按照系統(tǒng)評價法，普惠性幼兒園可理解為滿足公共需求的各類幼兒園的有機整體，這一有機整體涵蓋了決策、供給、監(jiān)管評價等內(nèi)容，具體來說涵蓋了決策、管理體制、供給主體、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費、監(jiān)督等七個基本要素。[30]研究者結(jié)合系統(tǒng)評價理論進一步完善二級和三級指標，使其更具系統(tǒng)性、完整性和全面性。

第五步：從實踐層面建構(gòu)“民意文本”，以相關(guān)利益群體的實踐經(jīng)驗作為現(xiàn)實依據(jù)，使指標構(gòu)建體現(xiàn)其現(xiàn)實訴求，具有基層意義。

前期通過訪談上海的5位園長、21位教師、15位家長以及四川雅安農(nóng)村的7位教師共計48位利益相關(guān)者，獲得了他們對于“普惠性幼兒園”的內(nèi)涵理解，通過文本記錄、整理歸納和初步分析，提煉出共性以及研究者認為十分重要但在學(xué)術(shù)文獻中較少涉及的內(nèi)容，補充完善指標體系。三級指標的表述盡量從社會大眾利益群體的視角出發(fā)，使文本更符合家長、教師和園長的身份代入感。表述方式盡量客觀中立，使不同群體能自覺根據(jù)自己的身份、經(jīng)驗去理解和判斷。

第六步：從演繹到歸納，調(diào)整指標框架，豐富具體內(nèi)涵。

通過指標體系的層層建構(gòu)進一步調(diào)整指標框架，在總體理念和整體框架相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上豐富其具體內(nèi)涵特征，并進一步歸納調(diào)整二級指標。

第七步：量表試測，根據(jù)實際填寫情況修改完善內(nèi)容。

指標體系經(jīng)過初步理論構(gòu)建后，我們選取了一所幼兒園進行預(yù)研究，以園長、教師和家長為填寫對象，從題項表述是否可理解、題意是否清晰等角度出發(fā)，在被試填寫完后咨詢其想法和意見，再根據(jù)試測的填寫情況和被試的意見進一步調(diào)整量表內(nèi)容和設(shè)計。

有學(xué)者指出，指標體系的建構(gòu)一般有兩種路徑：一種是“自上而下”的方法，即根據(jù)理論分析從一級指標開始建構(gòu)，然后將之層層解析，最后形成指標體系。如此建立的指標體系，內(nèi)含一個明確的理論（概念/邏輯）架構(gòu)作為支撐。另一種是“自下而上”的方法，即根據(jù)實踐經(jīng)驗確定三級指標，對指標進行排列組合后形成指標體系。[31]本研究從最初的“向下演繹”——基于對普惠性幼兒園建設(shè)內(nèi)涵和普惠性幼兒園的相關(guān)政策的深入理解，把理論模型分解為具體的量化指標，到最后的“向上歸納”——基于具體的量化指標調(diào)試理論模型，形成了Gain-5A指標體系的建構(gòu)方法，即以理論分析架構(gòu)一級和二級維度，通過政策文本、文獻資料、系統(tǒng)要素驗證及實踐訪談的梳理架構(gòu)二級維度和三級指標，根據(jù)三級指標歸類調(diào)整二級維度，并嵌入一級維度。建構(gòu)方法交叉融合，不斷循環(huán)，理論認識和實踐經(jīng)驗互為印證、互相補充，力求科學(xué)、清晰、準確地厘清和把握普惠性幼兒園的內(nèi)涵外延，保障普惠性幼兒園指標體系構(gòu)建的科學(xué)性和嚴密性。

（三）指標體系的修訂與優(yōu)化

研究通過項目分析、探索性因素分析和驗證性因素分析等統(tǒng)計學(xué)方法對初步編制的量表進行修訂，以了解問卷在題目表述、維度劃分、控制變量等方面存在的主要問題并進行優(yōu)化與調(diào)整。

1. 項目分析。

根據(jù)臨界比值法、題總相關(guān)法、內(nèi)部一致性信度值檢驗法、共同性與因素負荷量等判別指標，量表第16題和46題的題總相關(guān)系數(shù)小于0.4，題項刪除后量表的信度系數(shù)從0.986提高到0.987，公因子方差小于0.2，因子載荷小于0.32。究其原因，可能與此兩題的設(shè)置差異有關(guān)，第16題和第46題的原題分別是“園所距幼兒居住位置300米之內(nèi)”和“幼兒和家長到達幼兒園的步行時間不超過15分鐘”，研究者在設(shè)計問卷時，為了搜集到相對應(yīng)的客觀情況，將此兩題轉(zhuǎn)變表述方式放置在了背景信息部分，變?yōu)椤坝變簣@距離孩子住所多遠？”和“大部分情況下家長送孩子上幼兒園所花費的交通時間多長？”，選項變?yōu)榫唧w的距離和時間范圍，最后將其選擇結(jié)果轉(zhuǎn)化為5個等級的分數(shù)計入量表得分中。可以發(fā)現(xiàn)，量表其他題項反映的情況都較為主觀，此兩題卻較為客觀，導(dǎo)致其一致性程度不高。因此，本研究刪去這兩題。

2. 探索性因子分析。

運用主軸因子法萃取公因子，以特征值大于1為界限確定抽取因子數(shù)目。通過變量間的相關(guān)系數(shù)矩陣發(fā)現(xiàn)相關(guān)系數(shù)大于0.4的比例較高，因此選擇直接斜交旋轉(zhuǎn)法初步進行因子分析，結(jié)果顯示KMO統(tǒng)計值為0.992，量表適合進行因子分析。巴特利特球形度檢驗具有顯著性差異（P<0.001），相關(guān)矩陣不是一個單位矩陣，存在共同因素，故可以進行因子分析。

采用主軸法及斜交轉(zhuǎn)軸法進行因子分析后，有5個公共因子特征值大于1，可解釋全量表66.441%的變異量，方差貢獻率高于60%，結(jié)構(gòu)效度良好。確定提取5個因子后，對63個題項進行多次主軸因子分析并選擇斜交轉(zhuǎn)軸法，結(jié)合理論建構(gòu)和數(shù)據(jù)結(jié)果，刪除不符合要求的指標，得到轉(zhuǎn)軸后的結(jié)構(gòu)矩陣。最后共刪除12道題，最終探索性因子分析的問卷共53個項目，請見表3。

表3可見，普惠性幼兒園的指標由5個因子，即5個一級維度構(gòu)成，包括：分得均（Allocation）、達得到（Accessibility）、配得齊（Assorting）、治得優(yōu)（Administration）、惠得廣（All-in）。

3. 二階因子分析。

我們使用MPLUS軟件對5個因子再進行二階因子分析。參數(shù)估計選用穩(wěn)健極大似然估計（MLR），因子旋轉(zhuǎn)選擇斜交旋轉(zhuǎn)法。在確定二級維度個數(shù)和三級指標結(jié)構(gòu)時，遵循的原則有：各因子下項目數(shù)至少3個;各項目載荷值大于0.3;參照理論模型更易解釋的結(jié)構(gòu);擬合度指數(shù)優(yōu)秀。根據(jù)上述原則，各維度最終成分矩陣表如表4所示，各二階因子模型擬合度指數(shù)均達到理想水平，如表5所示。

4. 驗證性因子分析。

由于MPLUS統(tǒng)計軟件較傳統(tǒng)進行驗證性因子分析的軟件，如LISREL和AMOS，在處理二級混合驗證性因子分析上有獨特的優(yōu)勢，因此，本研究借助MPLUS Base Program and Combination Add-on工具對已形成的結(jié)構(gòu)進行驗證性因子分析，以檢驗確定模型和實際數(shù)據(jù)的擬合程度。表6可見普惠性幼兒園的Gain-5A模型的各擬合度指數(shù)均達到理想標準（CFI>0.90，TLI>0.90，SRMR<0.05，RMSEA<0.05）。

五、普惠性幼兒園“Gain-5A”指標體系的形成

“Gain”即獲得感，強調(diào)要以“辦人民滿意的學(xué)前教育”為根本立場和價值導(dǎo)向，堅持“以人民為中心”，明確普惠性幼兒園建設(shè)的出發(fā)點和歸宿是人民。[32]

（一）“分得均”（Allocation）

指財政分配的結(jié)構(gòu)和重點，由基礎(chǔ)投入和重點投入兩個子維度組成。基礎(chǔ)投入包括政府對幼兒園的經(jīng)費資助和幼兒園教師的薪酬福利，保障普惠性學(xué)前教育資源的數(shù)量穩(wěn)步發(fā)展、質(zhì)量穩(wěn)定提升;重點投入包括對農(nóng)村的教育資源支持、弱勢群體的傾斜性財政投入和城鄉(xiāng)投入均衡發(fā)展，保障財政經(jīng)費向?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、薄弱領(lǐng)域分配，發(fā)揮財政投入的教育補償性、公平性作用，確保學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的底線均衡。財政分配結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理是應(yīng)對學(xué)前教育“入園貴”問題的重要措施，最終目的是保障每個家庭的適齡兒童能夠享受“付得起”的學(xué)前教育。

（二）“達得到”（Accessibility）

指幼兒進入和到達園所的便捷程度，由入園條件和選擇機會兩個子維度組成。入園條件包括反映入園時間、空間、過程、個人因素等便捷程度的物理因素和入園原則、招生規(guī)模等限制條件;選擇機會包括在家長可接受范圍內(nèi)滿足家長擇園需求的多樣性、自由性和數(shù)量可及性。“達得到”是直接惠及家長實際生活需求的重要標準，是普惠真正落到實處的重要體現(xiàn)，是確保學(xué)前教育便利性，解決學(xué)前教育“入園遠”問題的有效保障。

（三）“配得齊”（Assorting）

指幼兒園為了保證一定質(zhì)量而需具備的各種條件，具體指向幼兒園的內(nèi)部運作和管理，由質(zhì)量規(guī)范、資源環(huán)境、幼兒發(fā)展、收費標準這四個子維度組成。質(zhì)量規(guī)范包括幼兒園的規(guī)章制度、辦園標準、課程設(shè)置、教育方法和師幼互動等;資源環(huán)境包括幼兒園充足的教育資源、安全的環(huán)境、充足的空間和良好的家園共育機制;幼兒發(fā)展包括園所對幼兒直接的教育影響以及通過對幼兒家長的教育支持能夠?qū)τ變寒a(chǎn)生的影響，指向幼兒園教育的結(jié)果質(zhì)量，收費標準包括幼兒園的收費依據(jù)、目的性、合理性、規(guī)范性以及監(jiān)督約束性。“配得齊”是幼兒園普惠性是否有質(zhì)量的重要評價標準，是幼兒園實現(xiàn)教育目標和內(nèi)涵，促進幼兒身心健康發(fā)展的重要保障。

（四）“治得優(yōu)”（Administration）

指幼兒園在師資結(jié)構(gòu)、教師發(fā)展、師幼比等內(nèi)部人員管理方面的優(yōu)化，由資質(zhì)保障和教師配備兩個子維度組成。資質(zhì)保障包括教師的學(xué)歷、資格證等入職條件以及教師發(fā)展和權(quán)益的保障;教師配置包括教師數(shù)量、師幼比、教師穩(wěn)定性和道德素養(yǎng)等內(nèi)容。“治得優(yōu)”是發(fā)展和提升我國學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵所在，是在“配得齊”的基礎(chǔ)質(zhì)量保障前提下進一步促進學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展的必要條件。

（五）“惠得廣”（All-in）

指幼兒園的服務(wù)對象全面公平，要面向所有兒童，尤其要照拂貧困和弱勢家庭，由面向大眾和弱勢照拂兩個子維度組成。面向大眾包括招生公開性、公平性以及服務(wù)對象的定位;弱勢照拂包括對弱勢兒童在教育起點、受教育過程上的補償性作用。“惠得廣”是確保普惠是否真正面向大眾，尤其是滿足弱勢兒童對學(xué)前教育吁求和渴望的必要條件，是普惠性學(xué)前教育公平性、包容性和非排他性的重要體現(xiàn)，有利于發(fā)揮學(xué)前教育的補償作用。

綜上，普惠性幼兒園Gain-5A指標體系包含5個一級維度、12個二級維度和53個三級指標，請見表7。

六、普惠性幼兒園各維度得分情況的初步分析

以普惠性幼兒園Gain-5A指標體系為評估工具，以來自普惠性幼兒園的家長、教師、園長填寫的共計34806份問卷為分析樣本，對我國目前普惠性幼兒園的整體發(fā)展情況作出基本評價。一級維度和二級維度的得分情況可見圖2和表8。

從各一級維度的得分情況看，“配得齊”（4.24）和“治得優(yōu)”（4.14）得分高，“惠得廣”（4.04）和“分得均”（3.97）得分低。“配得齊”包括幼兒園的收費標準、設(shè)施配備、資源環(huán)境等條件質(zhì)量，師幼互動、課程建設(shè)等過程質(zhì)量，幼兒發(fā)展的結(jié)果質(zhì)量;“治得優(yōu)”包括幼兒園師資配備的結(jié)構(gòu)性質(zhì)量。這兩個維度基本包含了幼兒園質(zhì)量評價的主要內(nèi)容，可見目前普惠性幼兒園質(zhì)量建設(shè)情況較好。其中，結(jié)合表8可以看出，“收費標準”得分相對較高，可見大眾對政府的控價效果、幼兒園收費的合理性以及幼兒園經(jīng)費使用的規(guī)范性都給予了較高評價，普惠性幼兒園收費得到有效降低。

而相較之下，目前普惠性幼兒園的建設(shè)在財政分配結(jié)構(gòu)和弱勢補償功能上較為不足。雖然自2010年以來，全國財政性學(xué)前教育經(jīng)費一直在持續(xù)增加，但財政投入至今仍是我國普惠性學(xué)前教育發(fā)展的薄弱之處，仍然得不到大眾的認可。除了經(jīng)費投入的量，目前經(jīng)費的投向和分配對學(xué)前教育普惠性的實現(xiàn)可能更為重要。對三級指標得分作進一步統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，在普惠性幼兒園的成本分擔(dān)、教師群體的利益保障、農(nóng)村幼兒園的資源支持和弱勢群體的教育利益補償上，財政投入所承擔(dān)的普惠性作用尤為欠缺，反映了學(xué)前教育財政分配內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。另外，從表8可以看出，除了財政投入兩個子維度“基礎(chǔ)投入”和“重點投入”得分都較低外，作為“惠得廣”子維度的“弱勢照拂”得分明顯較低。根據(jù)進一步的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，普惠性幼兒園在服務(wù)對象界定、特殊教育師資配備、弱勢兒童入園機會上發(fā)揮的弱勢補償功能尤為薄弱。可見，目前我國普惠性學(xué)前教育存在著服務(wù)對象界定不明晰、特殊教育師資配備不足、弱勢兒童入園機會得不到保障等問題，反映出我國學(xué)前教育弱勢補償性功能較弱，影響著普惠性學(xué)前教育的深入改革和發(fā)展。

發(fā)展更公平更有質(zhì)量的教育，讓每一個孩子都能接受優(yōu)質(zhì)公平的普惠性學(xué)前教育，需要以辦好每一所普惠性幼兒園為前提。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，不同園所等級和類型的普惠性幼兒園在各維度的得分均存在顯著差異（表9）。事后多重比較發(fā)現(xiàn)，公辦示范園和一類園在各個維度的得分都顯著高于其他普惠性幼兒園，三類公辦園的得分均處于最低水平。另外，普惠性民辦園的得分總體處于二類公辦園和三類公辦園之間。可見示范園、一類園的普惠性發(fā)展水平較好，二類、三類公辦園和普惠性民辦園的發(fā)展水平不高，差異較為明顯。另外，根據(jù)表中的F值可以看出，“分得均”和“治得優(yōu)”維度不同，園所的差異值更大，說明普惠性民辦園、三類公辦園與示范園、一類園在財政投入和師資管理方面的差距更為明顯。

七、討論

（一）從多元視角去理解普惠性幼兒園的Gain-5A指標體系

通過對已有文獻和相關(guān)理論的梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前普惠性幼兒園的建設(shè)離不開對幼兒園、家庭等多方利益相關(guān)者角色和作用的探討，這也是指標體系所隱含的多元性特征。因此為了更好地澄清和體現(xiàn)指標體系所包含的多元主體的角色關(guān)系，我們以Gain-5A指標體系的內(nèi)容為依托，參考澳大利亞的“評估、轉(zhuǎn)介與支持共同方法框架”（Common Approach to Assessment， Referral and Support）的構(gòu)建方式，[33]系統(tǒng)構(gòu)建了以幼兒園、家庭、社會等利益主體為思考邏輯的體系框架。

首先，普惠性幼兒園指標體系以“辦好人民滿意的學(xué)前教育”為根本立場和價值導(dǎo)向，以人民的“獲得感”（Gain）為中心，明確普惠性幼兒園建設(shè)的出發(fā)點和歸宿是人民。人民滿意的學(xué)前教育，必須是人民所需要的，人民有獲得感的。換言之，什么樣的學(xué)前教育能夠讓每一個家庭感到滿意，并得到社會的認可？也即“普惠性”之于家庭的意義何在？這種核心意義的體現(xiàn)靠85%的毛入園率，80%的覆蓋率這些評估指標還遠遠不夠，更重要的是廣大家長是否能夠真正滿意，是否有獲得感。這是“普惠性”之“以人為本”的重要精神的體現(xiàn)。我們前期研究發(fā)現(xiàn)，是否能夠獲得公平的學(xué)前教育機會（可獲得），是否能夠上得起幼兒園（付得起），入園是否符合實際生活需要（便利性），接受的學(xué)前教育是否有質(zhì)量（有質(zhì)量）就是普惠性學(xué)前教育對于每一個家庭、每一個幼兒來說最根本的意義，即現(xiàn)階段學(xué)前教育作為普惠性公共產(chǎn)品本質(zhì)屬性的實現(xiàn)。[34]

其次，幼兒園、家庭和社會既是推動普惠性幼兒園積極發(fā)展的共同力量，又是相互作用的關(guān)系。每個家庭對教育需要的滿足有賴于普惠性幼兒園直接提供的教育服務(wù)，普惠性幼兒園能否提供滿足家長需求的教育服務(wù)一定程度上來說又有賴于政府和社會在普惠性學(xué)前教育建設(shè)中積極的職能發(fā)揮。請見圖3。

圖3可見，每個家庭的教育需求是普惠性幼兒園建設(shè)的重要驅(qū)動力。普惠性幼兒園的建設(shè)是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系中的重要一環(huán)，政府的責(zé)任意識和科學(xué)管理是普惠性幼兒園建設(shè)的保障。普惠性幼兒園的作用不僅體現(xiàn)在它是政府職能發(fā)揮的受益方，更是家庭教育需求的施惠方。例如，在“分得均”領(lǐng)域，普惠性幼兒園的建設(shè)意味著政府不僅需要對各級各類普惠性幼兒園進行合理、充分、制度化設(shè)計的基本經(jīng)費資助，對弱勢群體進行補償性資助，而且需要考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，增加對農(nóng)村的傾斜性投入，更需要大力提升農(nóng)村幼兒園教師工資待遇，這些不僅是政府要積極承擔(dān)的職責(zé)，更代表了政府需要對各種支持保障的體系結(jié)構(gòu)作出科學(xué)合理的規(guī)劃和分配。而對幼兒園來說，政府的財政投入一方面意味著他們能夠降低自身的辦園成本，獲得一些政策優(yōu)惠和補貼，緩解辦園壓力，另一方面也意味著幼兒園需要降低收費并且合理安排園所的經(jīng)費支出。政府和幼兒園兩個層次間接和直接作用的發(fā)揮最終指向的是每一個家庭的適齡兒童能夠享受公益、普惠、有質(zhì)量的學(xué)前教育。

（二）普惠性幼兒園的Gain-5A指標體系的價值

雖然政府對普惠性幼兒園的辦園標準有一定的政策界定，如“面向大眾”“收費合理”等，但這些抽象的政策界定在實踐層面究竟意味著什么，即什么樣的幼兒園是普惠性幼兒園，如何在實踐中有效落實和評估幼兒園的普惠性指標，目前還存在很多問題。目前有關(guān)普惠性幼兒園的內(nèi)涵尚未有嚴格的科學(xué)界定，通常在分類中將教育部門辦園、其他部門舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園這三類視為普惠性幼兒園，[35]并且僅有針對普惠性民辦園的認定評估標準，而默認了公辦園的“普惠性”性質(zhì)。雖然同是普惠性幼兒園，但不同性質(zhì)和等級的幼兒園往往因舉辦者、隸屬關(guān)系的不同，享有差異化的發(fā)展機會，在所接受的資源配置，如教育經(jīng)費、硬件設(shè)施、教職工配備等方面均會存在較大差異。[36][37]在有些地方，縣直機關(guān)園、示范性園、事業(yè)單位辦園和政府機關(guān)辦園比其他幼兒園獲得的財政投入顯著高得多，[38]相比教辦園和他辦園，普惠性民辦園在師幼互動上的質(zhì)量更低。[39][40]這些差距的結(jié)果在客觀上容易導(dǎo)致幼兒園服務(wù)對象產(chǎn)生分化，使不同性質(zhì)和等級的幼兒園服務(wù)于不同家庭社會經(jīng)濟地位的幼兒。要使普惠性幼兒園能夠公平、均衡、有序發(fā)展，前提是要科學(xué)界定普惠性幼兒園的內(nèi)涵與特征。

本研究構(gòu)建的普惠性幼兒園Gain-5A指標體系能夠幫助我們同時從理論和實踐角度深入淺出、全面系統(tǒng)地理解“普惠性”的內(nèi)涵外延，澄清和豐富普惠性幼兒園的內(nèi)涵，加深群眾對普惠性的認識和理解。內(nèi)涵的厘清有助于人們逐漸淡化幼兒園公辦、民辦的對立概念，跳出以辦園體制來定義“普惠性”性質(zhì)的窠臼，以普惠性學(xué)前教育的價值原則和科學(xué)內(nèi)涵為導(dǎo)向和依據(jù)，確立幼兒園普惠性發(fā)展的關(guān)鍵指標。另一方面，目前大多數(shù)地區(qū)對普惠性民辦園的認定和管理辦法多為征求意見稿和指導(dǎo)意見，缺乏清晰全面的政策標準。截至2016年，全國仍有近40%的省份未出臺明確的關(guān)于普惠性幼兒園認定、管理和扶持資助的相關(guān)政策。[41]因此，指標體系所包含的清晰全面的內(nèi)涵界定、整體發(fā)展框架和具體檢測標準也可以為政府清晰界定普惠性幼兒園的“普惠性”性質(zhì)，統(tǒng)一規(guī)劃普惠性幼兒園的認定、評估和監(jiān)管提供參考依據(jù)，推動政府探索建立面向所有普惠性幼兒園的法治化、均等化、公平公正導(dǎo)向的學(xué)前教育投入體制、管理體制和保障機制。例如，“主要服務(wù)對象為廣大中低收入家庭”這一項指標提示政府需要對普惠性幼兒園的服務(wù)對象作出限定性要求。對于符合普惠性學(xué)前教育資源性質(zhì)認定的幼兒園，無論其辦園體制或園所等級有何差異，只要質(zhì)量達標，應(yīng)該在普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給框架內(nèi)給予一體化發(fā)展的支持與保障。在這方面，北京市有非常好的做法與成效，北京市政府按照統(tǒng)一辦園標準、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一財政補貼的“三統(tǒng)一”原則，堅持一視同仁，對執(zhí)行政府限價的普惠性幼兒園，不分公辦民辦，均提供財政補貼扶持，逐步實現(xiàn)所有普惠性幼兒園的“四同”，即質(zhì)量相同、價格相同、補助相同、教師待遇相當(dāng)。[42]《廣東省促進學(xué)前教育普惠健康發(fā)展行動方案》中也提到“將各類普惠性幼兒園按照統(tǒng)一標準管理;繼續(xù)優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，在財政補助、成本分擔(dān)等方面逐步達到相同標準”。[43]

指標體系可以作為對現(xiàn)有實踐成果進行評估的工具，也是對未來實踐活動發(fā)展方向和發(fā)展方式的導(dǎo)引。[44]普惠性幼兒園Gain-5A指標體系可以作為一種評價監(jiān)測工具，有助于從宏觀趨勢與微觀特征上把握我國普惠性幼兒園的整體建設(shè)發(fā)展情況，對目前我國普惠性學(xué)前教育的發(fā)展作出階段性評價，總結(jié)有益經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)與瓶頸，分析原因，思考對策，推動我國普惠性學(xué)前教育不斷調(diào)整規(guī)劃，進一步科學(xué)有序發(fā)展，提升戰(zhàn)略決策與宏觀預(yù)測的準確性和科學(xué)性。

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Abstract：? To construct the index system of accessible kindergartens with low prices， 34，806 randomly selected samples including parents， kindergarten teachers， and principals from 14 provinces in China were surveyed in this study. Based on the survey， SPSS and MPLUS software were used to carry out item analysis， exploratory factor analysis and confirmatory factor analysis. The index system is finally formed that consists of 5 dimensions， 12 sub-dimensions and 53 indicators. The 5 dimensions include allocation， accessibility， assorting， administration and all-in. The 12 sub-dimensions include basic input， key input， admission conditions， selection opportunity， quality specifications， resources and environment， children development， charge standards， qualification assurance， staff allocation， public oriented， and preferential for the disadvantaged. The index system of accessible kindergartens with low prices is based on multi-perspectives， and places the satisfaction of people at the center. Such index system not only helps to interpret comprehensively and systematically the intension and extension of accessible kindergartens from both theoretical and practical levels， but also provides reference bases for the governments to design， evaluate and supervise accessible kindergartens with low prices.

Key words： accessible kindergartens with low prices， index system， the new public service theory， the social equality theory