區塊鏈驅動智信政府構建：現實困境、實踐路徑與理論圖景
——基于廣東省A市Z區的個案研究

蔡聰裕，金 華

（1.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620；2.閩江學院，福建 福州 350108）

一、文獻綜述與概念界定

數字政府研究是政府研究領域的一個前沿性主題。從各國政府的實踐來看，近年來，英國、美國、歐盟、加拿大、澳大利亞和日本等國家和地區啟動了數字戰略，中國等發展中國家也不例外。[1](p221-236)[2](p603-613)“數字治理”迅速成為各個國家、全球治理的發展戰略，比如英國2012年11月推出“政府數字戰略”（Government Digital Strategy）和“政府轉型戰略”（2017—2020年），美國2012年發布“數字政府戰略”（Digital Government）。早在20世紀80年代，中國就開始建立各級各類國家機構信息中心（如信息管理辦公室、國家信息中心），并通過“三金工程”來實現中國政府信息化的雛形。通過多年發展，中國數字政府的實踐與國外發達國家并駕齊驅。2020年4月，中共中央國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據作為第五大要素提出，充分體現了國家對數據要素價值及對國內經濟轉型重要性的高度認同。

從學術界研究角度來看，數字治理最初被應用于企業規程。[3](p3-13)而數字政府的概念起源于1998年美國前副總統戈爾提出的“數字地球”。[4](p7-20)“數字政府”涉及多個跨學科，形成了國內外學者對數字政府概念研究的多樣性成果。從價值和技術兩個維度梳理國內外對數字政府內涵，研究主要圍繞價值、技術、價值與技術的融合三個層面進行：價值層面，部分學者把數字政府近似于數字治理理念、整體性治理、新公共服務、公共價值管理等概念。如Patrick Dunleavy、Helen Margetts等認為數字政府是一個潛在的公共范式，是對新公共管理范式的替代。[5](p467-494)技術層面，學者認為數字政府是數字時代提供的工具、技術、方法，以期高效、低成本地實現政府數字化服務。如 Yu-Che Chen，Jun-Yi Hsieh認為數字政府可能作為數字時代治理工具可能與新公共管理結合，它與新公共管理的動機存在一致性。[6](p151-158)徐頑強認為數字政府是以信息為技術手段，對城市和社會實施有效管理。[7](p25-27)張曉、鮑靜認為“數字政府即平臺”，基于英國的理念和實踐，提出數字政府轉型的戰略。[8](p27-32)價值與技術融合的層面：部分學者認為數字政府應該不限于數字技術在政務領域的應用，要把公共價值理性融入其中。如劉淑春認為數字政府是系統性、協同式變革，需要對組織構架、政務流程、功能模塊等進行數字化重塑。[9](p37-45)Deakin M.，AI Waer H.認為智慧政府的標準應是電子政府更多地具有更高程度的智慧（而非擁有或占有智慧），表征為更多“強調人的因素、體現人文關懷”。[10](p140-152)

“數字政府”概念的多樣性豐富了研究內容，但稀釋了概念的顯著性特征，造成概念的混亂、重復。中國的數字治理研究起步較晚，剛歷經十余年的研究。中國在推進數字政府的進程中，形成了“電子政府、電子政務、網上政府、虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府、智能政府、智慧政府”等概念，對這些概念的內涵和角色定位還存在分歧。如：張銳昕按照電子政府實踐的先后和提出的時間，認為電子政府遵循從虛擬政府、信息政府到一站式政府，從電視政府、移動政府到智慧政府的發展順序。[11](p4-13)于躍、王慶華認為電子政府應分為智能政府和智慧政府，智能政府范疇應包含虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府等概念，而“虛擬”“信息”“一站式”“電視”“移動”“智慧”的使用代表各個時期政府創新和變革的重點領域。[12](p14-21)

從數字政府的本質意義來看，智慧政府是數字政府的終極發展階段。智慧政府強調社會與技術的互動融合，技術與價值的融合，體現親民性、公平性、參與性、責任性、靈活性、信任度等更多倫理、公共價值等方面的智慧元素。目前，中國數字政府還未達到這一目標，原因在于：一是現在取得共識的“智慧政府”，由于受到人工智能技術發展水平局限性的影響，人工智能的發展大體劃分為弱人工智能階段、強人工智能階段、超人工智能階段。[13](p185-196)目前，中國人工智能還處在弱人工智能初、中階段，數字政府建設未達到“智慧政府”的階段。二是數字治理存在信任風險的現實困境，影響政府公信力。大數據、人工智能等信息通信技術推動傳統的信息交互模式的變化，不斷創造出新平臺和新公共空間。①公共空間是指人們公共活動的空間，既可以是物理性的空間，如廣場、公園、政府機關、學校、社會組織等，也可以是非物理性，如網上交流、共享、交易等APP、網站等線上存在的平臺。新公共空間特指公共空間的非物理性空間。在新公共空間里，社會民眾對信息的獲取、發布成本極低，可以快捷、多途徑地參與數字政府治理，而部分地方政府的話語失范等問題加劇信用風險的產生。自習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“智慧社會”概念以來，智慧政府建設得以加速展開，在各類論文和政府工作報告中采用“智慧政府”概念來稱呼數字政府（電子政府、電子政務、網上政府）的現象時有發生，這顯然與其發展水平不符。這種概念混淆的做法存在風險，甚至有可能影響數字政府持續推進。

在總結以往研究的基礎上，本文對數字政府的發展階段進行重新界定，智慧政府的建設目標不能一蹴而就，要經歷“智能政府、智信政府、智慧政府”三個階段的漸進式實現過程。三個階段均屬于數字政府建設的范疇，智能政府、智信政府屬于第一、二階段目標。在達到“智慧政府”前，需要增加“智信政府”這一階段性目標，公眾對數字政府的信任是實現智慧政府的前提。關于“智信政府”的概念，學術界尚未從學理上做具體的界定。在結合智能政府的內涵和區塊鏈技術特征的基礎上，本文認為智信政府是介于智能政府和智慧政府之間的發展階段。智信政府強調政府和公民、企業和其他社會成員間的信任關系，以期有效規避數字政府建設中的信任風險，實現各主體間的互信。具體而言，數字政府的發展階段可以從技術、價值兩個維度加以區別：智能政府側重技術維度，強調運用傳統信息互聯網、人工智能、大數據等技術提供服務和辦理業務，提高效率，主要側重解決數字政府生產力的問題；智信政府側重價值維度，強調數字政府中主體間關系的協調問題，通過利用區塊鏈“不可篡改”“多中心”“點對點”等技術特征來調節成員間的信任關系，其發展目標是實現智慧政府。哈佛法學教授勞倫斯·萊斯格提出“代碼即法律”的觀點，認為區塊鏈形成更加剛性的、不可違背的“絕對法律”，[14](p7)這將有效規避部分民眾“不負責任的”意見表達。

從信息管理來看，政府可視為一種公共管理的智慧集合，傳統政府正在從單一的自然人的政務智慧集合逐漸演化為人機高度融合的泛政務智慧體系。[15](p52-59)智信政府建設需要借助數據管理、信息管理、知識管理、科學管理、信用管理等理論，利用人工智能、區塊鏈等技術手段進行分層、共同治理，達到“數據、信息、知識”的正確使用，從而實現“智信、智能”的發展目標。總體而言，推動智信政府的智能化發展水平，需要經歷三個階段：從數據管理至信息管理；從信息管理至知識管理；從知識管理至信用管理。其遵循的邏輯路徑為：“數據→信息→知識→智能→智信”，是逐步實現更高程度的智能化過程。（圖1）簡而言之，智信政府是“智能政府+區塊鏈”，在人工智能等技術的基礎上，通過區塊鏈的嵌入，實現人機融合后的信息互信，從而規避信用風險問題，提供高效的公共服務。

二、數字政府建設中現實困境：信任風險

信息通信技術推動政府由“權威治理”向“數據治理”的趨勢轉變，相比傳統治理模式，數字時代高效的信息交互模式更容易產生民眾的不理性行為，加上網絡行為的匿名性特征等因素影響，傳遞的信息可信度無法得到保障，導致數字政府建設中信任風險發生的概率增加。這種信任風險的產生與以下因素密切相關。

（一）新公共空間部分地方政府的話語失范。

在新公共空間，部分地方政府部門話語失范影響數字政府的信任構建，其“話語失范”主要有以下幾種類型：一是“缺失型”話語。政府對某個話題的信息長期未及時公開，初次公開后社會民眾因缺乏相關經驗判斷而提出質疑。二是“隱藏型”話語。部分地方政府對易引發社會不穩定因素等敏感話題的信息，未充分公開相關信息，引起社會民眾遮掩事實的社會情緒反映和錯誤直覺判斷。三是“辟謠型”話語。部分地方政府針對部分引起民眾關注的信息或事件，進行解釋和開展證實工作，但是結果不符合民眾的預期或與事實存在一定的偏差，引發更多非理性的猜測。四是“解釋型”話語。針對新公共空間中某個事件的某些信息，部分地方政府對政策執行進行調整或糾正，給民眾造成了執行隨意化、不嚴謹的印象。（圖2）

圖1 智信政府建設的邏輯路徑

（二）傳統理念和歷史遺留造成的數據孤島。

“數據孤島”從技術層面導致數據失真的可能性。數字政府是傳統政府的升級版，數字政府更加強調數據融通、以人民為中心的“智慧服務”。[16](p21-27)數字政府建設亟須服務理念、治理主體的轉變，即服務理念從“政府端菜”轉變為“群眾點菜”、從“粗放”轉變為“精準”，治理主體從“單一”轉變為“多主體”共同參與。但是，中國數字政府的現代治理體系構建尚不完善，部分地方政府還未完全擺脫“官本位”思想，對多元主體參與重視不夠、對數字政府演進結構認知偏差。“數據孤島”被認為是影響中國政務數據平臺發展的關鍵影響因素。2003年以來，“兩網一站四庫十二金”工作的部署初步構成中國電子政務建設的基本框架。然而，目前由于缺乏“頂層設計”，各地方政府電子政務呈現“粗放式”發展。這一歷史遺留造成了數字政府建設中存在質量參差不齊、接入標準不同、融合歸統難度大等問題。以上因素造成政務數據失真的可能性加大。因而，“數據孤島”問題成為數字政府中的信任構建的重要障礙。

（三）職能壁壘和數字紅利交織而成的信息共享困境。

數字信息共享的難度增加了政府信息失真的風險，“條塊分離”的行政體制在促進職能分工的同時，也造成了職能部門利益分割、管理規則政出多門、管理要求沖突矛盾、信息系統業務壁壘等突出問題。而且隨著部門的細分、專業化程度的提高、業務流程的規范，部門間數據的差異將進一步加大，職能壁壘有進一步加大趨勢，導致“數據孤島”逐漸生成“數據煙囪”，成為政府數據共享的最大阻礙。另外，數據紅利將繼勞動力紅利、土地成本紅利成為國家經濟發展的重要內容，也是解決“數據孤島”過程中無法回避的問題。數據本質上是一種資源，目前數據所有權的錯位造成數據生產者的權利資源的缺失。大數據的所有權和控制權本應屬于數據生產者即用戶，但現實卻由政府和企業等平臺供應商擁有。如各類App平臺在掌握用戶的數據基礎上，可以通過算法推薦實現精準推送、通過數據為個人精準畫像，用戶成了“透明人”。而一旦個人數據泄露，用戶個人又要為此獨自買單，平臺供應商沒有接受相應處罰。這種數據所有權的不清晰、可復制等問題，實際上是對用戶數據所有權的侵犯。隨著民眾數據保護意識的覺醒、個人數據隱私保護的提高，民眾可能會拒絕用便利來“讓渡數據隱私”，將加劇政府部門獲取個人數據的難度，助推數字政府構建中的信任風險的產生。

三、信任風險的規避：區塊鏈技術的嵌入

如何有效規避信任風險問題，提高政府數字治理中的透明公開性，增加民眾參與、增進彼此信任。區塊鏈技術的嵌入，將對提高政府數字治理中信任度提供新的圖景。

從技術層面上看，在區塊鏈技術嵌入前，數字政府是以普通互聯網技術的發展為基礎，過去40年我們使用的互聯網是信息互聯網，它能解決人與人之間信息的傳輸問題，而非價值問題。這是由互聯網傳輸信息的可復制性、可分享性特質決定的，其設計的初衷也決定了復制和分享的合法性。正如《紐約客》在1993年刊登過漫畫家彼得·施泰納的一幅漫畫所寫：“在互聯網上，沒有人知道你是一條狗”，這恰恰說明了互聯網的局限性。導致的結果是：與個人身份相關的信息交換以及陌生個體間的商業和經濟活動，在互聯網上都需要借助強大的中介機構來完成。這樣，政府、銀行及大型技術公司便承擔起該項責任。但是，政府等中介機構也存在一定的局限性，運作方式的不透明性、成本高昂，易受到黑客、作惡的內部雇員的破壞等問題越來越嚴重，數字政府建設中的信任風險再次提醒我們需要有所改變，而區塊鏈的技術優勢高度契合破解政府信任風險的需求。

圖2 新公共空間部分地方政府的“話語失范”類型

區塊鏈（blockchain）最初作為加密貨幣的底層技術，由叫“中本聰”的學者在《比特幣：一種點對點電子現金系統》論文中提出。[17]它又被稱為“價值互聯網”，是一種作為首次實現原生的數字化價值交換的媒介，能以點對點、安全、隱私的方式來實現管理、存儲及轉移任何資產（貨幣、音樂、投票，甚至是弦樂器）。區塊鏈（blockchain）從內涵講，是一個由不同節點共同參與的分布式數據庫系統，是開放式的賬簿系統（ledger）。它是由一串按照密碼學方法產生的數據塊或數據包組成，即區塊（block），對每一個區塊數據信息都自動加蓋時間戳，從而計算一個數據加密數值，即哈希值（hash）。每一個區塊都包含上一個區塊的哈希值，從創始區塊（genesis block）開始鏈接（chain）到當前區域，從而形成區塊鏈。[18](p56)區塊鏈本質是一種多中心化的分布式賬本數據庫，通過使用密碼學原理的數據塊來記錄有效的網絡交易信息，并通過公開密鑰和私密密鑰將整個網絡的交易信息記錄下來，[19](p1-27)是在信息不對稱的情況下，無須傳統第三方“中心”核發信任證書，采用加密算法創設節點，所創設的節點只要得到普遍認可，并在區塊全網公示，所有參與人均可見任何節點。[20](p21-36)這樣，信任關系可以通過密碼學、協作及精巧的軟件代碼來實現，無須第三方即“中心”授權就可以形成信任、達成合約、確定交易、自動公示、共同監督。因而，區塊鏈技術的出現為數字政府建設提供了重要的技術基礎，區塊鏈能從技術上滿足數字政府所強調“透明、公開、信任、多中心”等內涵條件。

第一，區塊鏈具有多中心的特征，改變了中心化的記賬方式。區塊鏈使用的是分布式核算和存儲，沒有中心化的硬件或管理機構。在區塊鏈中，每一個節點都是均等的，整個系統的數據區塊由各個具有維護功能的節點來維護。這種新的記賬方式允許每一個主體參與記賬活動，同時每一個主體手中都會有一本獨立的賬本。需要指出的是，盡管在區塊鏈傳播的過程中，很多學者強調區塊鏈的去中心特征，但它實際上不是去中心，而是多中心。區塊鏈依舊存在中心，只不過這樣的中心不再是單一中心，而是多中心。[21](p21-26)區塊鏈技術運用于數字政府，將改變政府作為公共信息的單一記賬者的角色，將改變民眾理性參與和主動參與意識，促進多元主體參與的力度，促進多元參與機制效能的全面發揮，從而有效打破各政府部門傳統歷史遺留，“條塊分離”造成的“數據孤島”問題，實現公共治理數據融合。

第二，區塊鏈具有分布式的特征，能實現信息公開、透明。互聯網能解決數據的傳輸共享問題，但是大部分有價值的數據卻被少數主體收集和利用。如臉書、亞馬遜等“數字巨無霸”企業并沒有把正在私有的數據池里收集民眾和機構產生的數據共享到網絡，而是把數據作為一種新型資產進行價值持有，用戶只能用“個人數據”換取互聯網的便利，傳統的個人隱私受到了威脅。部分政府機構在使用互聯網改善運作和服務效率的同時，也存在使用信息與通信技術去監視民眾、改變公眾意見以實現其保留權利的風險。區塊鏈是分布式的，在網絡上有許多獨立的節點，每一個節點都有一份備份信息。每一個有授權的人都可以從任意一個節點下載全部信息。在數字政府建設過程中，區塊鏈不制定政策，它擔任政策公證人的角色。政府可以通過區塊鏈發表數據、政策等信息，民眾可在第一時間下載和查看信息，避免政府和民眾之間由于信息不公開的問題而導致的各種矛盾，它能幫助政府更快速和準確地使政策讓全民所接受和認可。同時，因為區塊鏈是一個不變的、可以被復制的數據庫，政府的政策就變得公開和透明，可以有效減少政府在新公共空間“缺失型”話語、“隱藏型”話語等不恰當話語發生的概率。

第三，區塊鏈具有信息不可篡改性的特征，能保障數據的真實、安全。在區塊鏈系統中，上一區塊的索引和下一區塊的索引相互連接在一起，想要修改區塊鏈上的一個字節，需要把字節之后的每一個節點的打包密鑰都破解，而破解密鑰難以實現。節點越多，要求的算力越強，只有超過51%的節點通過，才能確立一個新區塊成立，即獲得認可；同時，要想篡改或改造，也需要掌控超過51%的節點，才可以修改。從理論上講當大眾廣泛參與創設節點數量足夠多，如果要篡改某一個區塊中的某筆交易，哈希值就會發生相應的變化，這樣后面所有的哈希值都需要重新計算，這決定了區塊鏈信息無法篡改的特性，充分保障數據記錄的真實性。正如美國東北大學計算機工程系研究員弗朗西斯科·雷斯圖恰所言，區塊鏈能夠通過采取非對稱加密算法為系統整體提供數據保護，為數據提供完整的證據鏈和可信任的追溯方式。[22](p1-8)因此，區塊鏈通過非對稱加密算法為參與者提供信息保護，在保證數據的高度透明與公開的同時，既能有效地保護參與者的個人隱私，又能解決政府在新公共空間“辟謠型”話語、“解釋型”話語的民眾信任問題。

第四，區塊鏈具有可溯源和匿名性的特征，能解決數據信任風險困境。區塊鏈上的數據與互聯網的數據有很大不同。在互聯網中，大部分信息具有延展性并快速流動，對信息確切發布日期和時間或者將來信息而言并不重要。而區塊鏈中，每條數據都被增添了時間維度，其在網絡中的動向就被蓋上戳記。比如要驗證比特幣，不光要引用其自身的記錄，還要參考整個區塊鏈的歷史。因此，區塊鏈必須以完整的方式進行保持，可以較為準確地回溯定位數據在區塊中所處的位置。此外，區塊鏈的授權技術可以保證在未經用戶授權的情況下，任何人都無法獲知用戶的身份信息，因為區塊鏈身份識別及驗證層、交易層是分離的。以比特幣交易為例，對于比特幣從甲方地址轉移到乙方地址的這個過程中，甲方會進行廣播，而交易過程中不會提及任何人的身份。之后網絡會證實甲方的確控制這批比特幣，而且甲方已經批準這筆交易，之后再把甲方的信息標為“未使用交易輸出項”，并與乙方地址關聯起來。只有在乙方使用這一筆比特幣時，網絡才會確認這些比特幣由乙方控制。[18](p40)

第五，區塊鏈具有“點對點”數據交換的特征，能重塑可信協作關系。區塊鏈技術實現真正“點對點”數據交換，用戶個人可以掌控各自的身份、數據，在無須強大中介機構的情況下創造和交換價值，這樣用戶個人可以保護自己的隱私，使用信息去獲取相應的利益。唐·塔普斯科特提出“自我主權的身份機制”概念，主張個人數據存儲在虛擬的黑盒子里進行保管，通過區塊鏈技術實現虛擬人格，恢復對自己的身份、數據及其他權利的控制權。[18](p8)在這種背景下，數據恢復了以用戶個體為中心的屬性，數據使用的話語權重新回到用戶個體手中，而不再由第三方中介機構所持有，用戶不能再以“被剝削”的方式使用互聯網。此外，區塊鏈“點對點”數據交換還可以通過智能合約提高效率、節約成本。它可通過共識算法就所發生的事實達成共識并用密碼學在區塊鏈上進行記錄，用智能合約來實現個人與機構間可信協議的自動達成。雙方一旦把約定寫入智能合約，計算機程序在技術上可以保證做到不可反悔、不可篡改以及按照約定自動執行。[18](p53)因而，區塊鏈應用于數字政府中，公信力將從傳統治理模式的政府中抽象出來，不再由政府掌控，而是作為一個獨立存在，這樣將形成區塊鏈、政府、民眾與公信力互相監督的“新格局”。

四、構建“智信政府”實踐路徑：來自廣東省A市Z區的個案觀察

（一）個案介紹與研究方法：以廣東省A市Z區數字政府建設實踐為例。

圖3 A市Z區構建“智信政府”實踐路徑

本文以廣東省A市Z區探索區塊鏈技術等數字政府建設的實踐作為個案。Z區是A市中心城區、A市人民政府駐地，是A市政治、金融、文化、教育、科技、信息和物流中心，總面積154.68平方公里，戶籍人口71.03萬人。該區在數字政府建設的早期，通過利用傳統信息互聯網技術解決信息傳輸問題，有效提高民眾的辦事效率，取得一定的成效。但是，在傳統信息背景下，民眾信息的真實性往往得不到認可，需要中介機構（如各類部門間的證明）來給予確認，一定程度上阻礙了行政服務效率的提高。在這種背景下，自2014年以來，該城區政府運用區塊鏈等新一代信息技術手段來促進治理效能。作為全國首個探索區塊鏈應用的縣區，多年通過以區塊鏈技術的使用嘗試打造新型智慧城市和新型信用體系，解決數字政府建設中民眾信息的真實性問題，無須中介證明即可自證身份，有效地提高數字政府中的公信力，解決傳統信息互聯網的局限性。

在廣東省A市Z區的調研過程中，以場景進入、半參與觀察等方法獲得了大量的研究素材與第一手資料。之所以選擇Z區智信政府實踐作為個案的理由在于：一是Z區數字政府建設實踐具有典型性、代表性，應用區塊鏈技術時間在全國是最早縣區，已有多個“區塊鏈+”項目取得初步成效，已成功推出包含59項政務服務和20項公證業務在內的“零跑腿”業務、50個和諧共享社區等多個方面的區塊鏈創新應用項目，構建數字化市民綜合服務平臺，有效解決公眾反映強烈的堵點。二是Z區實踐體系較為成熟，效果較為良好。自開展以來，Z區通過建立數據管理工作機制、IMI（數字身份管理）平臺、區塊鏈應用體系，已經形成了具有自身特色體系（如圖4所示），把提升政府公信力作為目標融入具體構建中，在數字政府建設中贏得民眾的好評和點贊，是構建智信政府的實踐路徑探索，能夠“以點帶面”地反映“智信政府”構建的圖景，在規避數字政府建設中的信任風險問題凸顯實踐特色和研究意義。

（二）個案觀察：基于廣東省A市Z區數字政府建設實踐的思考。

第一，建立數字空間，打造信用身份，推動數據體現價值。Z區以區塊鏈底層技術為支撐，開發推出“IMI”（數字身份管理）App應用軟件。通過打造“我是我”信用身份認證體系，實現用“IMI”如同本人親臨現場的效果。目前已應用該軟件推動一門式全流程網上辦理，在現有公共服務平臺的身份認證等場景進行應用，有效地解決網上和自助平臺用戶的真實身份確認問題。“IMI”基于個人數據在主體真實的基礎上，實現跨平臺、跨部門流轉，助推政務服務實現“零距離”“全天候”辦理。另外，“IMI”可形成“我的數據我做主”的個人數據空間，圍繞數據、業務、安全三個維度，構建主體相關數據及其關系的數據集合，實現個人數據的自我管理。用戶可在線提交材料辦事、查看辦事反饋信息、支持信用審批等業務。Z區立足于打造個人可信、還數于民、個人數據資產展示的數據空間，具有多樣化的數據、全面安全的個人信息防護、智能的分析、低成本服務等特征。總之，Z區以數據共享交換為抓手，通過數據的真實性、安全性和隱私保護，以及個人和政府數據由“自己做主”，著力整合第三方征信機構和政府信用，構建“自信+他信”新型信用評價體系，確保公民信用身份的價值。目前Z區已完成政府信用評價體系的構建，已在一門式開展信用審批服務，將通過數據共享實現個人信用申明和活動行為的審計。信用身份的確認是構建“智信政府”的基礎。

第二，創新政務服務，實現信用互認，推動數據優化服務。Z區創新政務服務，通過“區塊鏈”+辦事“零跑腿”、公證、新市民服務項目，實現政府、市民的信用互認，具體如下：一是區塊鏈+辦事“零跑腿”。通過在區塊鏈實現信息共享，推動“一門式”政務服務模式改革，市民辦事足不出戶便可全程“網上辦”。目前，已推出59項“零跑腿”政務服務項目，實現即辦即有，整體運行實現零差錯。二是區塊鏈+公證、產權管理。搭建區塊鏈+公證、產權平臺，通過業務“上鏈”，在政府相關職能部門數據互享互用基礎上，進一步提升辦證、公證的效率和質量，市民辦理出生醫學證明、學歷、學位、無犯罪記錄等20項公證業務實現“零跑腿”，實現產權確認、變更、注銷等登記。三是區塊鏈+新市民服務。搭建新市民綜合服務平臺，對接IMI身份認證平臺，通過打通各個公共服務部門的信息孤島，讓市民能隨時隨地掌握行政審批事項辦事進度，了解個人可享受的各項社會服務，新市民綜合服務平臺自啟動建設以來，通過大數據分析，主動、精準地為非戶籍常住人口提供均等化公共服務。同時，Z區通過建立數據管理工作機制，為創新優化服務提供保障。一是重構辦事流程。通過數據跑腿、變“線下串聯”審批為“線上并聯”審批，推動跨部門數據的共享，打破“數據孤島”，實現協同審批，將審批結果以電子文件或快遞實物兩種方式反饋到市民手中。二是重構辦事空間。通過數據跑腿，將辦事流程從“實體大廳”向“網上大廳”遷移，打破辦事時間和空間限制，實現辦事事項全天候快速辦理，民眾可實時跟進辦理流程。三是重構數據資產。通過數據跑腿，在線上開啟個人數據空間，儲存市民辦事材料、審批結果等材料，形成個人數據資產，群眾再次辦事時即可對數字資產“零存整取”，讓群眾辦事少提交材料。

第三，優化民生服務，開拓信用服務，推動數據精細治理。Z區以數據現實運用為目標，通過基礎數據與服務民眾項目進行對接，通過具體民生服務項目，提供貼心信用服務，推動數據精細治理的實現。主要開展“區塊鏈+”和諧共享社區、視力健康、食品溯源、社區矯正等政務服務項目。一是區塊鏈+和諧共享社區。圍繞“群眾在哪里，黨員在哪里，黨的建設就推進到哪里”的思路，以物業小區為單位，以共享小屋為載體，引入區塊鏈技術，利用IMI身份認證平臺建設和諧共享社區平臺，推出“物品”“技能”共享，探索重構社區人與人的信任，打造現代城市熟人善治社區。目前已有50多個社區、近萬名群眾參與到共享社區建設，提供共享物品近萬件，共享20余種技能，受益人數近萬人。二是區塊鏈+食品溯源。通過二維碼溯源可實現食品全流程跟蹤，各個主體在業務發生環節實時將信息“上鏈存證”，把食品安全監管部門及相關市場主體共同參與“鏈中”，各方對信息互認共享，食品流轉信息在區塊鏈網絡中以鏈式結構進行存儲，信息不可刪除和篡改，實現食品溯源的真實性，對不合格食品的及時處理。目前，已實現豬肉溯源，把毛豬銷售和屠宰、豬肉批發、銷售等環境納入區塊鏈，參與主體包括豬販、肉聯廠、豬肉批發商、配餐企業和監管部門。三是區塊鏈+社區矯正。利用區塊鏈“安全、不可篡改”等技術特點，打造“社矯鏈”。憑借電子手環，可實現對社區矯正人員日常行蹤的在線定位和跟蹤，減少匯報過程中人為因素的影響，監管更加公正透明，在鏈上公安、檢察院、法院、司法部門信息互通互聯，建設信用評價模型，對接IMI信用評價平臺，把矯正人員的矯正記錄“寫入”個人信用，倒逼社矯人員遵紀守法。四是區塊鏈+門禁。在流動人員出租屋管理中，通過門禁系統與IMI身份認證平臺的對接，屋主在手機平臺授權，訪客即可掃描二維碼開鎖，訪客的信息同步發送到屋主的手機。五是區塊鏈+視力。利用區塊鏈技術搭建兒童青少年眼健康綜合平臺，記錄轄區每個學生從篩查、治療、康復等數據，及時跟進、及時反饋，數字化管理每位學生建立眼健康檔案。此外，將繼續探索“區塊鏈+祖廟微服務”“區塊鏈+圖書館自助終端”“區塊鏈+產業服務”等便民服務項目的建設，通過“區塊鏈+”推動數字政府建設的精細化，通過優質服務贏得民眾的支持，凸顯“智信政府”構建的成效。

五、“智信政府”的理論圖景：區塊鏈技術下的“智信政府”運行邏輯

上述個案通過區塊鏈運用于政務服務、民生服務，勾畫了區塊鏈運用于智信政府的圖景。總結其特征，基于區塊鏈的“智信政府”建設的運行邏輯應包含政府數據化、機構互聯化、信用感知化以及全體共治化，以此來實現政府、公眾的“自我監督”。在此運行邏輯中，政府的公信力構建呈現不同特征，與圖2相比，公信力將從政府的歸屬中獨立成一個“個體”，政府、用戶、區塊鏈既自我監督，又相互監督，構成公信力構建的新圖景（如圖4所示）。其運行邏輯具體體現如下：

圖4 基于區塊鏈的數字政府公信力構建圖景

一是數據確權。基于區塊鏈的治理架構，保證政務數據的生成需要得到所有參與者的認可，并會在數據上加蓋時間戳，實現數據溯源確權，數據的不可篡改性、可追溯性。如“數字契約”“數字證明”和“數字制度”等能有效解決數字政府建設中的數字信息信任問題，這種數據確權的方式將有效避免“職能壁壘”的問題，解決不同系統間“數據孤島”的問題。

二是機構互聯。尤查·本科勒認為：“區塊鏈能讓人們能夠以一個組織所具備的持續和穩定特性互相協作，但不會有組織里面那種層級機制”。區塊鏈多中心的特性，降低了信用背書的難度，能組織更多的機構參與其中，補充更多機構部門數據，提高公眾的信任度。基于區塊鏈上數據公開透明的特性，能讓各部門共同維護統一數據源，將促進“條塊分離”行政體制的流程再造，充分發揮“數據紅利”對經濟、就業和民生的優勢作用。

三是信用感知。基于區塊鏈的治理架構，區塊鏈技術與大數據的結合，能實現大數據的共享，也可以讓數據所有權回歸到用戶手中。區塊鏈技術能夠記錄和保存有價值的數據資產，無論誰記錄數據，數據的內容都不會發生改變。這樣，用戶既擁有數據的所有權，也擁有數據的控制權，不僅有權決定向誰開發，還可以將自己的數據明碼標價出售。同時，數據將得到全網的認可，使數據變得更加透明、可信。基于監管的難度和成本很低，出現責任事故又可以及時溯源，這將促使政府在自我監督中履行各自的職責，公民對政府的信任也將不斷提高，也將促進自身更好地遵紀守法。

四是全民共治。基于區塊鏈的治理架構，將實現數據的分布式存儲、點對點傳輸、智能合約執行，有利于數據的共享共用及智能化、自動化，促進全民參與的積極性和主動性。同時，通過利用區塊鏈的哈希函數和非對稱加密等算法來確保數據的安全性，用戶個體在數據的共享交換過程可有效規避個人隱私泄露問題，也能保障共治過程中不同意見建議的充分表達，充分對社會個體進行賦權和鼓勵社會單元的創新行為，[23](p81-102)從而實現數據的高度共享共治。

六、結語與討論

數字政府信任問題是目前數字政府建設過程中亟須解決的核心，也是研究數字政府理論的重要議題。針對數字政府中存在的信任風險，本文創新性地提出“智信政府”這一概念，在智能政府的基礎上，凸顯區塊鏈的實現“智慧政府”建設的階段性目標。從理論角度通過區塊鏈技術的“多中心、分布式、信息不可篡改性、可溯源和匿名性、點對點數據交換”五個特征的分析，與數字政府的信任風險解決具有耦合性。在此基礎上，從實踐角度對廣東A市Z區進行調研，探討構建區塊鏈下智信政府的實踐路徑，并對智信政府的運行邏輯進行探討，包含了“政府數據化、機構互聯化、信用感知化、全體共治化”四個方面內容。總之，本文從提升政府信任力這個維度進行研究，重點闡述區塊鏈解決信任的優勢，并從廣東省A市Z區個案進行分析，從概念角度和實證研究的視角來豐富數字政府的理論。

當然，本研究可能存在以下兩個方面的不足：一是為了突出重點，在分析過程中，采用“小切口”的方式，有可能存在以偏概全的風險。比如本文側重“信任”的維度進行重點研究，對數字政府構建中的信任風險問題進行深入理論思考。但是區塊鏈技術具有多種特點，如“多中心”特征也可以從民主等視角進行探討。以廣東省A市Z區的個案研究，側重從研究重點進行信息總結，無法面面俱到。二是對數字政府的研究空間廣泛，本文作為探索性研究只是起到拋磚引玉的作用。由于數字治理理論的關注時間與研究時間較晚，還有很多議題值得探討，如從理論研究角度，可以就組織、制度維度，探討數字治理對技術應用與實施對數字政府的影響，如何實現人機協同的公共服務；從實證研究角度，可以探討數據治理如何影響政府組織公共服務供給，數據治理如何影響公民與政府間關系。