陸生野生動(dòng)物保護(hù)視角下CITES公約與國內(nèi)法律的差異性比較

費(fèi)宜玲，徐艷紅

（南京森林警察學(xué)院，江蘇南京210023）

0 引言

千百年來，野生動(dòng)物一直是人類賴以生存的重要資源。隨著野生動(dòng)物的價(jià)值不斷被開發(fā)和挖掘，野生動(dòng)物資源的利用增多。過度的商業(yè)開發(fā)以及貿(mào)易管理制度與管理方式的不合理，導(dǎo)致野生動(dòng)物資源非法貿(mào)易盛行［1］。陸生野生動(dòng)物主要指依靠陸地（包括水面）生存、繁衍的野生動(dòng)物，包括哺乳類、鳥類、爬行類、大部分兩棲類和部分無脊椎動(dòng)物［2］，其中哺乳類、鳥類、爬行類和兩棲類是野生動(dòng)物資源非法貿(mào)易案件中經(jīng)常涉案的類型，因此本文的陸生野生動(dòng)物僅指哺乳類、鳥類、爬行類和兩棲類動(dòng)物。隨著信息化的發(fā)展，野生動(dòng)物非法貿(mào)易呈現(xiàn)出一定的網(wǎng)絡(luò)化和國際化趨勢(shì)［3］。合理利用這些資源，有效保護(hù)國內(nèi)外瀕危珍稀野生動(dòng)物成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的研究課題。本文通過比較CITES公約和我國法律中關(guān)于哺乳綱、鳥綱、爬行綱、兩棲綱野生動(dòng)物保護(hù)的物種差異，分析原因，找出陸生瀕危野生動(dòng)物保護(hù)工作所面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出合理有效的解決對(duì)策，從而為推進(jìn)我國陸生瀕危野生動(dòng)物資源保護(hù)做貢獻(xiàn)。

1 CITES公約簡介

CITES公約中文稱為《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》，于1973年在美國華盛頓簽署，1975年正式生效，以物種分級(jí)與許可證的方式制約野生動(dòng)物資源的貿(mào)易，促進(jìn)資源的永續(xù)利用性。目前也是世界上最大的物種保護(hù)和國際貿(mào)易的多邊協(xié)定［4］。中國于1981年加入該公約。CITES公約涉及約5 600種動(dòng)物和3萬種植物［5］。該公約將野生動(dòng)物分成3個(gè)附錄，附錄Ⅰ包括所有因受到和可能受到貿(mào)易影響而有滅絕危險(xiǎn)的物種；附錄Ⅱ包括目前雖未瀕臨滅絕但如對(duì)其貿(mào)易不嚴(yán)加管理就可能面臨滅絕危險(xiǎn)的物種，以及為了使上述某些物種的貿(mào)易得到有效控制而必須嚴(yán)加管理的其他物種；附錄Ⅲ包括締約國認(rèn)為屬其管轄范圍內(nèi)應(yīng)進(jìn)行管理以防止或限制開發(fā)利用且需要其他締約國合作控制貿(mào)易的物種［6］。

2 我國動(dòng)物保護(hù)相關(guān)法律的發(fā)展歷程

1950年我國發(fā)布了《關(guān)于稀有生物保護(hù)辦法》，1962年發(fā)布了《關(guān)于積極保護(hù)和合理利用野生動(dòng)物資源的指示》，1973年發(fā)布了《野生動(dòng)物資源保護(hù)條例（草案）》，1982年發(fā)布了《中華人民共和國進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫條例》，1983年發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)珍貴稀有野生動(dòng)物的通令》，1985年發(fā)布了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，1987年發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂捕濫獵和倒賣、走私珍稀野生動(dòng)物的緊急通知》等。

1988年第七屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過了《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》，該法成為我國野生動(dòng)物保護(hù)方面的基本法。在這一背景下，同年我國又制定出《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》。1991年，我國發(fā)布了《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁育許可證管理辦法》，1992年發(fā)布了《中華人民共和國陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，2000年發(fā)布了《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》（簡稱“三有名錄”），現(xiàn)根據(jù)2016版《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》改稱為《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》［2］。

黨的十八大以來，黨中央做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出“人與自然是生命共同體，人必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，也是在強(qiáng)調(diào)人與自然是命運(yùn)共同體的密切關(guān)系。2020年十三屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。可見新中國成立以來，我國通過法律手段不斷加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)和重視。

3 結(jié)果與結(jié)論

3.1 物種保護(hù)的總體差異

我國《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》收錄一級(jí)保護(hù)動(dòng)物98種（簡稱一級(jí)），分屬于8綱，兩棲綱和文昌綱沒有一級(jí)保護(hù)動(dòng)物；二級(jí)保護(hù)動(dòng)物237種（簡稱二級(jí)），分屬于10綱；《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》收錄保護(hù)動(dòng)物1 591種（簡稱三有），分屬于5綱。

CITES公約收錄附錄Ⅰ保護(hù)動(dòng)物522種（所有種整體計(jì)算在內(nèi)），分屬于10綱；附錄Ⅱ保護(hù)動(dòng)物396種（所有種整體計(jì)算在內(nèi)），分屬于16綱；附錄Ⅲ保護(hù)動(dòng)物161種（所有種整體計(jì)算在內(nèi)），分屬于9綱（見圖1）。

圖1 物種保護(hù)的總體差異

我國法律保護(hù)的野生動(dòng)物，大部分被列入《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》；CITES公約保護(hù)的野生動(dòng)物，附錄Ⅰ和附錄Ⅱ較多。

3.2 陸生野生動(dòng)物保護(hù)的差異

有些物種一個(gè)目或者一個(gè)科一個(gè)屬被整體列入保護(hù)范圍，而沒有具體的物種數(shù)，因此在分析我國法律和CITES公約保護(hù)的物種時(shí)，所有種按照整體計(jì)算在內(nèi)。

我國《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》收錄哺乳綱動(dòng)物83種、鳥綱動(dòng)物110種、爬行綱動(dòng)物17種、兩棲綱動(dòng)物7種；《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》收錄哺乳綱動(dòng)物88種、鳥綱動(dòng)物706種、爬行綱動(dòng)物395種、兩棲綱動(dòng)物293種。

CITES公約收錄哺乳綱動(dòng)物369種、鳥綱動(dòng)物258種、爬行綱動(dòng)物280種、兩棲綱動(dòng)物48種（見圖2）。

圖2 陸生野生動(dòng)物物種保護(hù)的差異

我國法律保護(hù)的陸生野生動(dòng)物中，鳥綱動(dòng)物物種數(shù)量最多，其次是爬行綱動(dòng)物和兩棲綱動(dòng)物，哺乳綱動(dòng)物最少。我國一級(jí)、二級(jí)保護(hù)動(dòng)物主要分布在哺乳綱和鳥綱。CITES公約保護(hù)的陸生野生動(dòng)物中，哺乳綱和鳥綱、爬行綱動(dòng)物物種數(shù)量均較多，兩棲綱最少。附錄Ⅰ保護(hù)的動(dòng)物主要分布在哺乳綱和鳥綱，附錄Ⅱ保護(hù)的動(dòng)物主要分布在哺乳綱和爬行綱。

4 討論與分析

4.1 我國陸生野生動(dòng)物以鳥類保護(hù)為主

在我國保護(hù)的陸生野生動(dòng)物中，鳥類物種的數(shù)量尤其多。我國有鳥類1 445種，占全世界種類的14%，是世界上鳥類種數(shù)最多的國家之一［7］。這其中有一部分鳥類僅中國有分布，例如白馬雞（Crossoptilon crossoptilon）、黃腹角雉（Tragopan caboti）等，特別珍稀，需要保護(hù)。此外長期以來，我國比較重視鳥類保護(hù)工作，積極推進(jìn)建立鳥類自然保護(hù)區(qū)、瀕危鳥類保護(hù)工程等工作，這些因素都會(huì)影響到鳥類的保護(hù)程度不斷提升。爬行綱和兩棲綱保護(hù)的物種數(shù)比鳥類少，而哺乳綱保護(hù)的物種數(shù)最少。

4.2 CITES公約保護(hù)的物種較多，且保護(hù)等級(jí)較高

CITES公約保護(hù)的物種較多，目前已有約5 600多種動(dòng)物被列入其中，強(qiáng)有力地保護(hù)了全球的瀕危動(dòng)物［8］。CITES公約保護(hù)的哺乳綱、鳥綱和爬行綱動(dòng)物均較多，僅兩棲綱物種較少，因此對(duì)陸生野生動(dòng)物的保護(hù)相對(duì)比較均衡。在CITES公約保護(hù)的陸生野生動(dòng)物物種中，附錄Ⅰ和附錄Ⅱ占比明顯較多，其保護(hù)等級(jí)相對(duì)較高。

4.3 保護(hù)差異

《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的主要是將野生動(dòng)物視為一種自然資源或者財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)［9］。CITES公約的目的在于避免野生動(dòng)植物種的國際貿(mào)易對(duì)其生存造成威脅［10］。因此兩者在陸生野生動(dòng)物的物種保護(hù)方面存在差異。一種是國際管理高于國內(nèi)保護(hù)。一些原產(chǎn)于我國的物種被列入CITES公約，卻不是《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》保護(hù)的物種，例如東方白鸛（Ciconia boyciana）、畫眉（Garrulax canorus）分別屬于CITES公約附錄Ⅰ和附錄Ⅱ的物種，在我國，東方白鸛和畫眉沒被列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，僅被列入《國家保護(hù)的重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》；小熊貓被列入CITES公約附錄Ⅰ，卻被列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》二級(jí)。另一種是國際管理低于國內(nèi)管理。一部分物種被列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，卻不是CITES公約保護(hù)的物種，例如紫貂（Martes zibellina）、貂熊（Gulo gulo）在我國均屬于國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，卻沒有被列入CITES公約。豚尾猴（Macaca leonina）被列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》一級(jí)，卻被列入CITES公約附錄Ⅱ。而根據(jù)《國家林業(yè)局、公安部關(guān)于森林和陸生野生動(dòng)物刑事案件管轄及立案標(biāo)準(zhǔn)的通知》（林安發(fā)〔2001〕156號(hào)）規(guī)定“非法獵捕、殺害、收購、運(yùn)輸、出售、走私CITES公約附錄Ⅰ、附錄Ⅱ所列陸生野生動(dòng)物的，其立案標(biāo)準(zhǔn)參照同屬或者同科的國家Ⅰ、Ⅱ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的立案標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。上述物種保護(hù)的差異性會(huì)在執(zhí)法層面帶來一定的困擾［11］。

5 建議與對(duì)策

我國自1981年加入CITES公約組織之后，在國家政府與社會(huì)各界的共同努力之下已經(jīng)建成了相對(duì)完整的陸生野生動(dòng)物保護(hù)體系。我國目前的《野生動(dòng)物保護(hù)法》所保護(hù)的陸生瀕危野生動(dòng)物與CITES公約所保護(hù)的物種還存在一些差異，這可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)保護(hù)級(jí)別參照不準(zhǔn)確、涉案價(jià)值難核定、執(zhí)法效果有偏差等一些問題［11］。為了更好地對(duì)接CITES公約，應(yīng)多加強(qiáng)國際合作與溝通。對(duì)內(nèi)可以增進(jìn)物種信息的動(dòng)態(tài)研究，及時(shí)補(bǔ)充我國本土珍稀、瀕危陸生野生動(dòng)物的保護(hù)類群以及更新動(dòng)物的保護(hù)等級(jí)；關(guān)注國際上關(guān)于動(dòng)物分類的研究和變更。對(duì)外可以分享我國野生動(dòng)物保護(hù)的成效和工作中遇到的困難，以及物種種群的動(dòng)態(tài)變化，通過CITES公約對(duì)野生動(dòng)物貿(mào)易進(jìn)行管控。通過交流和學(xué)習(xí)，掌握國際形勢(shì)，并結(jié)合我國的具體國情，在管理措施和法律文件的修訂上取長補(bǔ)短，使之與國際接軌。

陸生野生動(dòng)物一直是野生動(dòng)物資源非法貿(mào)易案件中比較常見的涉案類群，因此對(duì)其保護(hù)顯得尤為重要。資料顯示，野生動(dòng)物種群下降的原因主要為人類活動(dòng)和氣候變化。人類活動(dòng)包括人類對(duì)野生動(dòng)物資源的非法貿(mào)易以及對(duì)野生動(dòng)物棲息地的破壞等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，野生動(dòng)物資源非法貿(mào)易已成為全球第三大非法交易［3］，而野生動(dòng)物資源網(wǎng)絡(luò)非法貿(mào)易已排網(wǎng)絡(luò)犯罪的第五位［12］。可見有效打擊野生動(dòng)物資源的非法貿(mào)易可以切實(shí)保護(hù)動(dòng)物種群豐富度，減少生物多樣性的下降［13］。