陸生野生動物保護視角下CITES公約與國內法律的差異性比較

費宜玲，徐艷紅

（南京森林警察學院，江蘇南京210023）

0 引言

千百年來，野生動物一直是人類賴以生存的重要資源。隨著野生動物的價值不斷被開發和挖掘，野生動物資源的利用增多。過度的商業開發以及貿易管理制度與管理方式的不合理，導致野生動物資源非法貿易盛行［1］。陸生野生動物主要指依靠陸地（包括水面）生存、繁衍的野生動物，包括哺乳類、鳥類、爬行類、大部分兩棲類和部分無脊椎動物［2］，其中哺乳類、鳥類、爬行類和兩棲類是野生動物資源非法貿易案件中經常涉案的類型，因此本文的陸生野生動物僅指哺乳類、鳥類、爬行類和兩棲類動物。隨著信息化的發展，野生動物非法貿易呈現出一定的網絡化和國際化趨勢［3］。合理利用這些資源，有效保護國內外瀕危珍稀野生動物成為當前一項重要的研究課題。本文通過比較CITES公約和我國法律中關于哺乳綱、鳥綱、爬行綱、兩棲綱野生動物保護的物種差異，分析原因，找出陸生瀕危野生動物保護工作所面臨的重點和難點，提出合理有效的解決對策，從而為推進我國陸生瀕危野生動物資源保護做貢獻。

1 CITES公約簡介

CITES公約中文稱為《瀕危野生動植物種國際貿易公約》，于1973年在美國華盛頓簽署，1975年正式生效，以物種分級與許可證的方式制約野生動物資源的貿易，促進資源的永續利用性。目前也是世界上最大的物種保護和國際貿易的多邊協定［4］。中國于1981年加入該公約。CITES公約涉及約5 600種動物和3萬種植物［5］。該公約將野生動物分成3個附錄，附錄Ⅰ包括所有因受到和可能受到貿易影響而有滅絕危險的物種；附錄Ⅱ包括目前雖未瀕臨滅絕但如對其貿易不嚴加管理就可能面臨滅絕危險的物種，以及為了使上述某些物種的貿易得到有效控制而必須嚴加管理的其他物種；附錄Ⅲ包括締約國認為屬其管轄范圍內應進行管理以防止或限制開發利用且需要其他締約國合作控制貿易的物種［6］。

2 我國動物保護相關法律的發展歷程

1950年我國發布了《關于稀有生物保護辦法》，1962年發布了《關于積極保護和合理利用野生動物資源的指示》，1973年發布了《野生動物資源保護條例（草案）》，1982年發布了《中華人民共和國進出口動植物檢疫條例》，1983年發布了《關于嚴格保護珍貴稀有野生動物的通令》，1985年發布了《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》，1987年發布了《關于堅決制止亂捕濫獵和倒賣、走私珍稀野生動物的緊急通知》等。

1988年第七屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過了《中華人民共和國野生動物保護法》，該法成為我國野生動物保護方面的基本法。在這一背景下，同年我國又制定出《國家重點保護野生動物名錄》。1991年，我國發布了《國家重點保護野生動物馴養繁育許可證管理辦法》，1992年發布了《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，2000年發布了《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》（簡稱“三有名錄”），現根據2016版《中華人民共和國野生動物保護法》改稱為《國家保護的重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》［2］。

黨的十八大以來，黨中央做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“人與自然是生命共同體，人必須尊重自然、順應自然、保護自然”，也是在強調人與自然是命運共同體的密切關系。2020年十三屆全國人大常委會第十六次會議通過《全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。可見新中國成立以來，我國通過法律手段不斷加強對野生動物的保護和重視。

3 結果與結論

3.1 物種保護的總體差異

我國《國家重點保護野生動物名錄》收錄一級保護動物98種（簡稱一級），分屬于8綱，兩棲綱和文昌綱沒有一級保護動物；二級保護動物237種（簡稱二級），分屬于10綱；《國家保護的重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》收錄保護動物1 591種（簡稱三有），分屬于5綱。

CITES公約收錄附錄Ⅰ保護動物522種（所有種整體計算在內），分屬于10綱；附錄Ⅱ保護動物396種（所有種整體計算在內），分屬于16綱；附錄Ⅲ保護動物161種（所有種整體計算在內），分屬于9綱（見圖1）。

圖1 物種保護的總體差異

我國法律保護的野生動物，大部分被列入《國家保護的重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》；CITES公約保護的野生動物，附錄Ⅰ和附錄Ⅱ較多。

3.2 陸生野生動物保護的差異

有些物種一個目或者一個科一個屬被整體列入保護范圍，而沒有具體的物種數，因此在分析我國法律和CITES公約保護的物種時，所有種按照整體計算在內。

我國《國家重點保護野生動物名錄》收錄哺乳綱動物83種、鳥綱動物110種、爬行綱動物17種、兩棲綱動物7種；《國家保護的重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》收錄哺乳綱動物88種、鳥綱動物706種、爬行綱動物395種、兩棲綱動物293種。

CITES公約收錄哺乳綱動物369種、鳥綱動物258種、爬行綱動物280種、兩棲綱動物48種（見圖2）。

圖2 陸生野生動物物種保護的差異

我國法律保護的陸生野生動物中，鳥綱動物物種數量最多，其次是爬行綱動物和兩棲綱動物，哺乳綱動物最少。我國一級、二級保護動物主要分布在哺乳綱和鳥綱。CITES公約保護的陸生野生動物中，哺乳綱和鳥綱、爬行綱動物物種數量均較多，兩棲綱最少。附錄Ⅰ保護的動物主要分布在哺乳綱和鳥綱，附錄Ⅱ保護的動物主要分布在哺乳綱和爬行綱。

4 討論與分析

4.1 我國陸生野生動物以鳥類保護為主

在我國保護的陸生野生動物中，鳥類物種的數量尤其多。我國有鳥類1 445種，占全世界種類的14%，是世界上鳥類種數最多的國家之一［7］。這其中有一部分鳥類僅中國有分布，例如白馬雞（Crossoptilon crossoptilon）、黃腹角雉（Tragopan caboti）等，特別珍稀，需要保護。此外長期以來，我國比較重視鳥類保護工作，積極推進建立鳥類自然保護區、瀕危鳥類保護工程等工作，這些因素都會影響到鳥類的保護程度不斷提升。爬行綱和兩棲綱保護的物種數比鳥類少，而哺乳綱保護的物種數最少。

4.2 CITES公約保護的物種較多，且保護等級較高

CITES公約保護的物種較多，目前已有約5 600多種動物被列入其中，強有力地保護了全球的瀕危動物［8］。CITES公約保護的哺乳綱、鳥綱和爬行綱動物均較多，僅兩棲綱物種較少，因此對陸生野生動物的保護相對比較均衡。在CITES公約保護的陸生野生動物物種中，附錄Ⅰ和附錄Ⅱ占比明顯較多，其保護等級相對較高。

4.3 保護差異

《野生動物保護法》立法目的主要是將野生動物視為一種自然資源或者財產加以保護［9］。CITES公約的目的在于避免野生動植物種的國際貿易對其生存造成威脅［10］。因此兩者在陸生野生動物的物種保護方面存在差異。一種是國際管理高于國內保護。一些原產于我國的物種被列入CITES公約，卻不是《國家重點保護野生動物名錄》保護的物種，例如東方白鸛（Ciconia boyciana）、畫眉（Garrulax canorus）分別屬于CITES公約附錄Ⅰ和附錄Ⅱ的物種，在我國，東方白鸛和畫眉沒被列入《國家重點保護野生動物名錄》，僅被列入《國家保護的重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》；小熊貓被列入CITES公約附錄Ⅰ，卻被列入《國家重點保護野生動物名錄》二級。另一種是國際管理低于國內管理。一部分物種被列入《國家重點保護野生動物名錄》，卻不是CITES公約保護的物種，例如紫貂（Martes zibellina）、貂熊（Gulo gulo）在我國均屬于國家一級保護動物，卻沒有被列入CITES公約。豚尾猴（Macaca leonina）被列入《國家重點保護野生動物名錄》一級，卻被列入CITES公約附錄Ⅱ。而根據《國家林業局、公安部關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準的通知》（林安發〔2001〕156號）規定“非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售、走私CITES公約附錄Ⅰ、附錄Ⅱ所列陸生野生動物的，其立案標準參照同屬或者同科的國家Ⅰ、Ⅱ級保護野生動物的立案標準執行”。上述物種保護的差異性會在執法層面帶來一定的困擾［11］。

5 建議與對策

我國自1981年加入CITES公約組織之后，在國家政府與社會各界的共同努力之下已經建成了相對完整的陸生野生動物保護體系。我國目前的《野生動物保護法》所保護的陸生瀕危野生動物與CITES公約所保護的物種還存在一些差異，這可能會導致出現保護級別參照不準確、涉案價值難核定、執法效果有偏差等一些問題［11］。為了更好地對接CITES公約，應多加強國際合作與溝通。對內可以增進物種信息的動態研究，及時補充我國本土珍稀、瀕危陸生野生動物的保護類群以及更新動物的保護等級；關注國際上關于動物分類的研究和變更。對外可以分享我國野生動物保護的成效和工作中遇到的困難，以及物種種群的動態變化，通過CITES公約對野生動物貿易進行管控。通過交流和學習，掌握國際形勢，并結合我國的具體國情，在管理措施和法律文件的修訂上取長補短，使之與國際接軌。

陸生野生動物一直是野生動物資源非法貿易案件中比較常見的涉案類群，因此對其保護顯得尤為重要。資料顯示，野生動物種群下降的原因主要為人類活動和氣候變化。人類活動包括人類對野生動物資源的非法貿易以及對野生動物棲息地的破壞等。據統計，野生動物資源非法貿易已成為全球第三大非法交易［3］，而野生動物資源網絡非法貿易已排網絡犯罪的第五位［12］?？梢娪行Т驌粢吧鷦游镔Y源的非法貿易可以切實保護動物種群豐富度，減少生物多樣性的下降［13］。