鄉村振興戰略下扶貧審計研究

李兆東 巫心培 李鵬 周海楠

【摘要】鄉村振興戰略作為一項長期發展戰略， 將對我國農村發展產生深遠影響， 扶貧審計作為直接參與鄉村發展的國家監督力量， 也要隨著鄉村發展而不斷完善。 在總結歸納現行扶貧特點和扶貧審計成效的基礎上， 結合鄉村振興戰略， 提出扶貧審計的目標、主體、對象、范圍、內容的理論研究框架， 旨在對鄉村振興戰略下扶貧審計要素進行梳理， 推動審計工作在實踐中進一步完善。

【關鍵詞】扶貧審計;鄉村振興戰略;審計要素;委托代理理論

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）21-0086-5

我國扶貧工作一直受到高度重視。 從1982年開始到2018年， 我國專項扶貧計劃已進行了37年， 在這37年中我國共頒布了中央法規500余份， 地方法規5200余份。 截至2018年末， 全國農村貧困人口1660萬人， 貧困發生率為1.7%， 貧困地區農村居民人均工資性收入3627元， 與全國農村平均水平的差距進一步縮小。 為鞏固脫貧成果， 全面改善農村民生， 催生農村內在發展動力， 2018年3月5日， 李克強總理在做政府工作報告時提出大力實施鄉村振興戰略， 把解決“三農”問題作為從根源上杜絕脫貧返貧現象、實現全面脫貧的關鍵措施。 然而， 現行扶貧審計尚無法滿足鄉村振興戰略對審計工作提出的高要求、高標準， 這就需要以鄉村振興戰略為目標， 重構審計理論體系， 以便更好地發揮對扶貧工作的監督職能。

一、扶貧的特點

扶貧開發一直是我國的重大任務， 我國在不同的發展時期制定了不同的扶貧政策， 政策傾斜力度由東向西逐步加大， 長期性與持續性成為扶貧工作的顯著特征。 黃承偉[1] 對我國扶貧歷程進行了梳理， 將其分為以下五個階段：第一階段是1949 ～ 1977年， 計劃經濟式體制導致社會生產力低下， 這一階段國家主要采取“救濟式”“輸血式”扶貧;第二階段是1978 ～ 1985年， 農村經濟開始煥發活力， 這一階段國家主要采取“制度式”扶貧;第三階段是1986 ～ 2000年， 國家開始實行“開發式”扶貧以解決區域性貧困問題， 激活農村的內源動力成為扶貧工作的主要目標;第四階段是2001 ～ 2012年， 中西部成為重點扶貧領域， 扶貧對象由“面”及“塊”， 以村為單位進一步推進扶貧工作;第五階段是2013年至今， 精準扶貧成為主要工作內容， 扶貧工作進入最后的沖刺階段。

然而， 由于我國區域發展不平衡情況較為嚴重， 農村尚未形成足以帶動自身發展的內生動力， 貧困地區脫貧情況未從根源上得到改善， 部分貧困戶甚至會選擇拒絕就業、拒絕脫貧， 扶貧工作難度較大。 一方面是因為收入低下形成貧困惡性循環[2] ， 中央扶貧過程中極易出現“梅佐喬諾陷阱”“懸崖效應”“福利陷阱”等現象;另一方面是因為隨著貧困線標準的逐步上調， 退出貧困指標不再局限于貧困戶年均收入指標， 貧困戶的教育、醫療、住房、就業等需求都被納入考慮范圍， 扶貧工作的內容也隨之拓展， 工作難度大大提升。

綜上所述， 扶貧工作具有時間跨度長、區域發展不平衡、內容繁雜等特點， 若無資金支持， 則扶貧工作難以展開， 因此政府撥付大量資金用于攻克扶貧難題， 審計作為國家監督力量， 對國有資金的管理使用及其效果進行監督責無旁貸。

二、扶貧審計的成效與問題

（一）扶貧審計工作已經取得的成效

扶貧審計在我國起源于20世紀90年代， 當時是對支農扶貧資金進行專項審計。 扶貧專項資金主要由財政部門劃撥， 包括幫扶資金、以工代賑資金、扶貧貸款和其他扶貧開發配套資金。 審計重點是支農扶貧資金的收支余情況。 審計內容包括：對主管部門進行定期報送審計， 對資金使用單位實行周期輪番審計， 對部分?？顚嵭惺虑皩徲?。 2004年， 審計署、國務院扶貧開發領導小組辦公室、國家發展與改革委員會、財政部和中國農業銀行聯合發布的《關于進一步做好扶貧資金審計、監督工作的意見》中提出， 對扶貧建設項目進行審計， 審計跟著項目走，? 除資金審計外， 效益審計和一些針對項目管理的審計也被納入審計范圍。 目前， 扶貧審計需要在完成基本審計工作的基礎上積極關注國家出臺的重大戰略， 并根據國家戰略對審計方向進行及時調整， 實現兩者的精準對接， 進而統籌規劃下一步審計計劃[3] 。 相較于傳統財務審計， 政策跟蹤審計的內容除了包括資金審計， 還增加了對政策、制度、工作作風等方面的審計， 既涉及政策的宏觀走向， 又涵蓋政策的微觀實效， 審計內容的擴展給我國政策跟蹤審計帶來了較大難度[4-6] ， 扶貧審計在實際工作中也存在類似的問題。

（二）扶貧審計工作中存在的問題

1. 審計內涵單一。? 截至目前， 我國扶貧審計重點聚焦扶貧資金， 雖然審計署多次組織對扶貧政策落實、金融貸款、“一卡通”等項目進行專項審計， 但歸根究底還是針對扶貧資金進行的審計， 績效審計仍未成為扶貧審計的重點。 盡管財務審計中會涉及績效方面， 但從績效審計“5E”理論來看， 扶貧績效審計在整體分析和科學評價方面仍有欠缺[7] ， 審計問題集中在違法違規資金、長期閑置資金、專項扶貧資金支出等領域， 審計內容多關注資金使用的經濟性效益， 對資金使用的社會性及生態性效益關注較少。 此外， 實際工作中扶貧審計的對象也較為單一， 工作主要圍繞政策、資金和項目三大對象展開， 忽視了起著根本性作用的制度審計， 而制度科學、合理是鄉村治理不可缺少的重要保障， 因此當前單一的扶貧審計模式尚未達到鄉村振興戰略的要求。

2. 審計監管力量不足。 目前扶貧審計工作由政府審計機構牽頭， 內部審計和社會審計介入較少， 但由于扶貧工程具有時間長、內容雜、資金量大等特點， 僅靠政府力量進行監管遠遠不夠[8] 。 政府審計機構解決這一問題的主要辦法是集中優勢力量解決突出問題， 但若不能對審計資源進行科學統籌， 則會給審計工作帶來更大的壓力[9] ， 如審計署特派辦在進行扶貧資金審計時存在與地方審計機關重復審計同一項資金或是不同審計小組對相關審計項目資料進行重復收集等。 最終扶貧審計結果還應起到鞏固扶貧成果的作用， 但目前扶貧審計結果并未發揮應有的效用， 大部分扶貧審計報告均不能及時向公眾公示， 這導致審計整改過程缺少輿論等公眾力量的監督。 再加上鄉村振興戰略的提出進一步拓展了扶貧審計的工作內容， 使得原本有限的審計監督力量更加心余力絀。

3. 審計定位有偏差。 現行扶貧審計的定位仍為傳統扶貧審計， 審計范圍有所拓展但仍較為局限。 雖然扶貧審計范圍隨扶貧內容拓展而延伸至產業扶貧、易地搬遷扶貧、項目收益等領域， 但審計對象多為涉及扶貧資金較多的重大項目， 而被審計忽視的量級小、數量多的鄉鎮級扶貧項目與貧困群眾利益直接相關。 相應地， 現行扶貧審計目標仍定位于“脫貧”， 未與鄉村振興戰略的“發展”完成對接， 導致扶貧審計更關注政策、資金及項目的短期成效而非長遠影響。

三、鄉村振興戰略下扶貧審計理論重構

鄉村振興戰略的二十字總方針體現出國家在關注鄉村經濟發展的同時也將鄉村生態環境納入考核范圍， 在此背景下的扶貧審計自然也不能僅將審計范圍局限于扶貧資金、扶貧項目、扶貧政策。 相應地， 其審計范圍和對象也需進行拓展， 扶貧理念由脫貧向發展轉變， 接下來本文將從委托責任結構和審計目標、主體、對象等方面展開對鄉村振興戰略下扶貧審計的再認識。

（一）委托責任結構

本文基于委托代理理論對扶貧審計關系進行梳理。 從中央層面來看， 我國扶貧資金分配方案首先由國務院扶貧辦、國家發改委和財政部三方商議決定， 匯總平衡后上報國務院扶貧開發領導小組審批， 國務院扶貧開發領導小組確認方案后， 由財政部撥付資金至各省、自治區、直轄市財政廳， 再由財政部門針對資金的管理使用情況開展監督工作。 扶貧審計委托代理結構如圖所示。

由圖可知， 目前扶貧審計中扶貧資金的審計工作基本由政府審計機構主導， 上級政府委托審計機關進行審計監督， 同級政府積極配合審計機關工作;審計工作結束后， 審計機關向上級審計機構報告審計結果， 同時代同級政府向上級人大匯報審計工作;最后審計機關通過官方渠道將扶貧資金的真實管理使用情況向社會公眾進行公告， 完成其監督職責。 現行扶貧審計被審部門基本涵蓋多個政府部門， 隨著鄉村振興相關政策的出臺， 扶貧審計重點也相應有所轉移。

（二）鄉村振興戰略下扶貧審計要素的調整

1. 審計目標長遠化。 現行扶貧審計將政策、資金、績效作為審計工作的主要關注點， 揭示貧困地區基礎保障落實情況， 關注建檔立卡貧困戶增減變動情況是否符合實際， 鞏固扶貧成果。 然而， 政策具有時效性， 隨著政策的變化， 政策跟蹤審計重點也會發生改變， 扶貧審計作為政策跟蹤審計的組成部分亦是如此。 鄉村振興為戰略目標， 扶貧為政策目標， 兩者在站位高度上存在差異。 扶貧是為了脫貧， 是為了完成貧困地區的“兩不愁三保障”目標， 而鄉村振興則更多地關注鄉村的“活力”， 審計目標需要緊扣鄉村振興戰略規劃， 聚焦農村“三農”建設、鄉村文化改善、重要農產品生產保障和鄉村治理等領域。 扶貧工作經過由中央到地方層級的委托， 地方政府在完成中央扶貧目標時極易受到趨利性影響， 導致工作內容片面化， 目標完成度大打折扣， 如只重視脫貧指標而忽視鄉村發展指標。 在我國即將結束脫貧攻堅戰、建設完成小康社會之際， 扶貧審計既要頂住壓力， 打贏最后的脫貧攻堅戰， 也要在審計工作中關注政策目標向戰略目標的轉變， 做到政策審計與戰略審計的精準對接， 既要關注脫貧目標完成情況， 也不能忽視鄉村發展這一根本目標。

綜上所述， 鄉村振興戰略下扶貧審計的目標為：堅持聚焦精準扶貧， 保證貧困地區脫貧質量， 關注脫貧地區內在發展動力， 推動建立解決相對貧困的長效機制， 促進脫貧攻堅政策落實， 同時兼顧“三農”、鄉村文化建設、農村基礎設施升級等鄉村振興重點內容， 推動鄉村振興戰略平穩落地。

2. 審計主體多元化。 從上文委托代理結構圖中可以看出， 目前扶貧審計的主體主要由政府審計擔任， 社會審計和內部審計較少參與到扶貧審計的工作中， 主要原因有以下三點：一是扶貧審計不僅僅是對扶貧資金進行的審計監督工作， 它還需要對扶貧政策制度落實以及扶貧項目效益情況進行跟蹤審計， 政策審計因其具有政治性、涉及政府部門較廣等特點， 這部分審計工作只能由國家審計機關實施;二是扶貧資金由中央統一下發， 屬于專項國有資金， 其下撥管理流程需要經過多級政府部門， 在這一過程中， 部分扶貧資金甚至會以補貼的形式直接下發至貧困戶的個人賬戶， 這超出了社會審計和內部審計的范圍;三是扶貧產業項目是決定鄉村是否具有內生動力的關鍵性因素， 在對扶貧產業項目進行審計時， 需考慮其內生性、持續性、普惠性等多重屬性， 產業增長的經濟效益并不是審計的唯一目標， 其審計工作必須由政府審計機構牽頭完成。

然而， 政府審計資源十分有限， 在此情況下難以僅依靠政府審計力量去對扶貧資金、扶貧項目進行監督， 審計主體多元化是必然趨勢。 事實上， 承接扶貧項目的企業一般設有內部審計機構， 即使沒有， 政府審計機構亦可外聘社會審計人員， 借助其專業能力進行相關資金財務審計， 政府審計機關則需更多地關注該項目的未來發展狀況和內生動力， 以及其是否有利于鄉村的可持續發展。

3. 審計對象異質化。 扶貧審計作為政策審計、財務審計和績效審計組成的綜合性審計[10] ， 其審計主題一般會涉及財務信息、非財務信息、制度和行為四個方面。 目前扶貧審計工作中開展的財務審計工作已較為全面， 但若想完成審計的國家治理職能， 就必須進一步完善其對除財務信息審計之外的其他審計主題的審計工作， 如資金落實需要制度支撐， 通過扶貧資金審計可以對資金下發全流程及相關政府部門內的資金管理使用制度有一個較為全面的了解， 透過扶貧資金審計中發現的問題， 進一步揭示各單位在資金日常管理中存在的制度性缺陷， 以完善資金管理制度， 從根本上減少資金管理使用過程中存在問題的可能性。

我國扶貧政策由中央出臺， 國家政策具有宏觀性， 不可能頒布統一的扶貧標準， 所以現行的扶貧政策標準多為層層委托落實， 即省級負責制定具體指標， 縣級負責落實， 中央想要完成全面脫貧的目標， 相關權力必須下放， 鄉村治理情況便成為脫貧攻堅和鄉村振興過程中必須解決的一個關鍵性問題。 鄉、縣政府是實施鄉村治理的主干力量， 但由于我國貧困村大多位于偏遠地區， 村莊空心化、老齡化嚴重， 農村基層組織渙散， 部分基層政府為完成脫貧指標會選擇對農村資源進行破壞性利用， 忽視扶貧產業項目對農村環境造成的破壞性影響。 目前， 很多農村扶貧項目建設都未將環境評估作為項目建設運營的一部分， 而是唯經濟發展至上， 其后果就是農村經濟發展上去了， 當地環境卻遭受到不可逆的損害。

然而， 審計人員在開展工作時僅能依靠駐村干部提供相關信息， 導致審計監管存在巨大漏洞， 少數干部存在優親厚友、挪用扶貧資金等違法違規行為。 鄉村治理作為一項長期工程， 無法在短期內得到改善， 將其納入扶貧審計對象范圍可通過持續性審計監督推動鄉村治理制度和體系的完善。 因此， 扶貧審計對象除了常規的扶貧資金、扶貧政策和扶貧項目， 還應增加相關部門扶貧制度和鄉村治理情況。

4. 審計范圍精準化。 鄉村振興戰略下扶貧審計的范圍可分為時間范圍、對象范圍和責任范圍。 首先， 扶貧審計的特殊性在于政策具有時效性， 因此審計在何時介入就顯得尤為重要。 扶貧審計的最佳介入時間應為政策實施一段時間之后， 根據政策的操作流程及實行效果進行政策跟蹤審計， 即事中審計;除政策審計外， 其他對扶貧資金、項目、制度及鄉村治理進行的審計可實行審計全過程介入。 其次， 對象范圍是上文提到的扶貧資金、扶貧政策、扶貧項目、扶貧制度和鄉村治理情況。 最后， 責任范圍為負責扶貧工作的相關政府部門， 中央層面包括財政部、國務院扶貧辦、農業農村部等部門， 省級層面包括各省及相關市縣人民政府和所屬財政、農業農村、住建、殘聯、水利、自然資源、衛生、民政、林草業等部門。 鄉村振興戰略下， 重點被審單位范圍會有所轉移， 生態環境和文化等相關主管部門和單位應成為審計重點關注對象。

此外， 審計人員每開展一個項目時， 通常需要同相關部門逐個聯系以獲取信息， 無法提高時間效益， 因此在審計工作開展前期， 審計工作人員要對相關責任單位范圍進行精準定位， 在審計資源有限的情況下， 集中優勢力量解決主要問題。

5. 審計內容多樣化。 傳統的“3E”績效審計是對資金進行的績效審查， 其審計對象僅限于資金， 若將其直接應用于扶貧審計， 則審計范圍稍顯狹隘， 因為在扶貧審計中除了考慮扶貧資金的使用效益， 還需要考慮扶貧資源分配的公平性和扶貧工作對鄉村環境造成的影響[11] 。 因此， 本文在績效“3E”理論的基礎上進行拓展， 選擇績效“5E”審計理論為基礎對鄉村振興下扶貧審計的內容進行探究。

（1）扶貧政策執行與落實情況。 政策指導實踐， 合理的政策執行影響著一個地區的經濟發展走向， 但在具體執行過程中， 政策落實往往無法達到預期效果， 有些可能是因為政策制定不符合區域發展特點， 而有些則是因為政策落實過程中的權力尋租等人為問題， 導致政策執行不到位或執行不正確。

綜合考慮， 有關扶貧政策執行與落實情況的審計內容具體包括：一是各級政府對上級扶貧政策的執行情況， 是否做到精準施策， 政策細化是否按照相關要求展開， 相關惠農、就業、教育、醫療補貼是否發放到位及其發放渠道是否符合政策規定， 貧困退出驗收標準是否合理、有無降低標準， 貧困人口、貧困村是否存在被脫貧現象， 扶貧項目是否嚴格執行扶貧標準， 各人民政府是否及時將扶貧結果向群眾進行公開公示等;二是著重關注與農業產業、農業經濟發展等相關的鄉村振興政策， 了解支撐鄉村振興戰略落地的相關扶貧政策落實情況， 考慮其政策實施是否是有利于鄉村可持續發展、是否有利于城鄉平等發展、是否能為推動鄉村振興戰略打下堅實基礎， 如扶貧電商平臺是否具有長效扶貧機制、重點發展產業是否為當地特色產業及其考核指標是否合理、脫貧攻堅規劃編制是否科學、能否發揮引領作用等。

（2）扶貧資金管理使用情況。 目前我國審計機關對扶貧資金進行的審計仍為合規性審計， 審查內容局限于扶貧資金的發放流程、發放對象及資金用途是否真實、合法、合規， 資金績效審計也僅涉及資金閑置情況或項目效益情況， 不善于從制度或政策層面入手， 找出根源性問題。 鄉村振興戰略下的扶貧資金審計需要跳出財務審計思維的束縛， 不僅要對微觀的、可計量的貨幣資金進行核查， 而且要從鄉村經濟發展角度出發， 將資金使用產生的長期效益納入審計范圍。

（3）扶貧項目效益情況。 扶貧項目效益情況審計以“5E”為標準展開審計工作。 經濟性主要核查項目資金的管理使用情況， 重點關注項目投資的預算執行情況、資金管理使用是否規范等相關內容;效率性重點關注項目是否按時完工、項目資金利用效率、項目立項產出與項目實際產出比等相關內容;效果性重點關注項目完工后的運營情況， 是否盈利、是否能夠帶動當地經濟發展、是否能給貧困地區帶來切實收益、是否在貧困地區達到最佳資源配置;公平性重點關注扶貧資金撥付、貧困戶項目分紅的公平合理性， 保證建檔立卡貧困戶的合法權益;環境性重點關注項目建設是否符合鄉村建設發展規劃和環境指標、周邊居民對項目環保的滿意度。 扶貧項目建設以帶動當地經濟發展為主， 較少考慮該項目是否會對當地環境造成影響， 生態建設理念在審計工作中同樣需要被踐行， 因此在扶貧審計中考慮公平性和環境性具有合理性和必要性。

（4）鄉村治理情況。 基層政府是鄉村治理中的領導者， 鄉村治理的過程也是對鄉村資源進行重新分配的過程， 貧困地區資源本就相對匱乏， 鄉村資源的重新分配是否科學合理影響著脫貧攻堅和鄉村振興的整個過程， 部分干部的形式主義脫貧導致了鄉村資源的浪費。 因此， 對鄉村治理情況進行審計是鄉村振興戰略下扶貧審計的必然要求。 其審計內容具體包括：鄉村干部作風情況、鄉村基礎設施（水電路網）整體統籌建設情況、鄉村環境治理考核指標是否合理等。 另外， 農村土地綜合整治情況也應引起重視， 其整治情況與耕地保護、易地扶貧搬遷、農村基礎設施建設及農村新產業新業態發展用地均息息相關， 審計可從鄉村耕地是否碎片化、空間布局是否無序化、土地資源利用管理是否低效化、生態質量是否退化等幾個方面入手， 對農村土地整治情況進行綜合評估。

四、結語

本文就鄉村振興戰略下的扶貧審計工作進行探討， 主要圍繞扶貧審計目標長遠化、主體多元化、對象異質化、范圍精準化、內容多樣化展開， 在結合現行扶貧審計工作實踐的基礎上， 以鄉村振興發展要求為指導， 對其進行理論框架的再構建， 通過審計工作推動農村發展由脫貧攻堅向鄉村振興平穩過渡。 但鄉村振興戰略剛剛落地， 大部分政策還在試點當中， 尚未在全國推廣， 因此本文提出的理論框架還需在未來發展中進一步完善。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 黃承偉.新中國扶貧70年：戰略演變、偉大成就與基本經驗[ J].南京農業大學學報（社會科學版），2019（6）：1 ～ 8+156.

[2] 張瑩，萬廣華.我國城市貧困地區差異之研究[ J].管理世界，2006（10）：50 ～ 56.

[3] 付忠偉，陸小平，黃翠竹.重大政策跟蹤審計應著眼地方與國家戰略的精準對接[ J].審計研究，2015（6）：19 ～ 24.

[4] 朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析[ J].財會月刊，2016（21）：103 ～ 106.

[5] 朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計存在的問題及改進建議[ J].財會月刊，2016（28）：62 ～ 66.

[6] 朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計相關問題思考與對策建議[ J].財會月刊，2017（12）：91 ～ 96.

[7] 寇永紅，呂博.財政扶貧資金績效審計工作現狀及改進措施[ J].審計研究，2014（4）：19 ～ 22.

[8] 李濤，黃春媛.鄉村振興戰略下精準扶貧審計策略優化[ J].財會月刊，2019（19）：115 ～ 118.

[9] 顏盛男，孫芳城，王成敬等.精準扶貧政策跟蹤審計與問責路徑研究[ J].財會月刊，2019（2）：114 ～ 120.

[10] 劉國城，黃崑.扶貧政策跟蹤審計機制研究[ J].審計研究，2019（3）：11 ～ 19.

[11] 魏乾梅.基于5E內容的事業單位經濟責任審計評價指標體系構建[ J].財會月刊，2015（2）：90 ～ 94.