公共性與實效性：環境監察執法中的公眾參與

楊 成，張 晗

(昆明理工大學 法學院, 云南 昆明 650500)

在我國，環境監察執法是環境監察行政執法機構遵照一定的程序，對其轄區內的公民、法人或其他組織所執行的環保政策和制度情況進行現場監督、檢査和處理的活動[1]。環境監察執法有兩個主要的目標：一是通過改變人類的行為使環境法得以被遵守；二是消除污染造成的對環境和公眾健康的嚴重威脅[2]。隨著社會的快速發展，公眾越來越重視環境質量和環境污染問題。近年來，公眾對環境利益的需求日益增長，使環保方面的法律法規不斷完善，同時公眾也被賦予了參與環境監管的權利，公眾可以通過多種方式與途徑參與環境監察執法。然而，就目前環境監察執法的實踐而言，公眾參與的程度明顯不高，并且沒有達到預期效果。按照黨中央、國務院的部署，全國范圍內已啟動環境監察執法垂直管理體制改革。為了提升環境監察執法的效能，確保垂直管理體制改革順利進行，我們有必要進一步健全和完善環境監察執法中的公眾參與機制，提升公眾參與環境監察執法的廣度與實效性。

一、理想：公眾參與環境監察執法的價值

鑒于一些地方政府和相關部門缺乏對公眾參與環境監察執法正面價值的認同，我們有必要對公眾參與環境監察執法的價值進行梳理。

(一)公眾參與有利于提高環境監察執法的有效性

在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》中，明確要求增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性。其中的有效性問題，雖然在法理學的領域里有眾多法學家們著書立說，但是在行政法學界，對行政執法的有效性相關問題的研究卻不是十分充分。

在漢語中，“有效性”不僅具有描述性的意思，還有評價性的意思，這個詞蘊含了合理、正當、符合邏輯、被接受和認可的意思。哈貝馬斯認為：“有效性可以指它具有實際效力，也可以指它具有正當理由。”[3]由此，本文認為環境監察執法的有效性是指在環境監察執法過程中，執法主體運用一切合法的手段以提高其實施環境監察執法行為的效益。這種事實意義上的有效性可以促進環境監察執法資源的合理配置，在一定程度上能夠避免資源的浪費，從而使環境監察執法所提出的要求被廣泛接受和遵守。

環境監察執法是公眾環境權益得以實現的有效保障，具體措施包括環境行政許可、環境行政處理決定、環境行政監察和環境行政處罰等。因環境違法行為具有瞬間性和隱蔽性以及環境污染后果具有專業性的特點，所以僅僅依靠環境監察執法機構的執法是難以讓環境污染問題得到充分解決的。而公眾參與到環境監察執法過程中，能較好地彌補環境監察執法機構所存在的這些弊端，提升環境監察執法的有效性。因為公眾長久穩定地生活在一定的環境之中，他們對所處的周圍環境更加熟悉，對環境的變化也更加敏感，因此公眾就更容易感知到環境污染問題，獲得全面的、真實的環境信息從而可以對環境違法的行為進行舉報，以彌補環境監察執法機構所獲取信息的不足。此外，在環境監察執法過程中，當執法人員遇到執法對象的反對和阻礙時，公眾還可以通過積極有效的支持來提高環境監察執法的事實有效性。

(二)公眾參與有利于保障環境監察執法的公正性

為了適應環境監察執法活動中不斷變化的現實情況，《環境保護法》等法律賦予了環境監察執法機構一定的裁量權，可以根據具體情況靈活地運用執法手段與措施進行監察執法。環境監察機構執法的裁量權在各種內外因素的誘惑下很容易“異化”，從而導致環境監察執法的公正性得不到應有的保障。

公正性是環境監察執法的生命線。規制環境監察執法機構的裁量權，確保環境監察執法的公正性，是環境監察執法亟須解決的問題。關于如何規制行政主體裁量權，學界提出了諸多方案，如確立行政裁量基準、健全行政程序、加強司法控制等。其中，公眾參與到行政行為過程中是控制行政裁量權的有效途徑之一。公眾通過各種正式或非正式的途徑直接參與到行政行為過程中，獲取相關執法信息，從不同視角審視行政主體的行政裁量行為，以防范行政主體濫用裁量權，從而確保行政行為的公正性[4]。同理，公眾參與環境監察執法，也可以有效監督環境監察執法者的裁量權，從而提高其職業素養和執法水平，這在一定程度上能夠避免執法犯法和違法亂紀現象的產生。

公眾參與環境監察執法的方式和途徑，由最初的舉報環境違法行為，逐步發展至現今的直接參與現場執法，與執法部門討論行政處罰案件等。有些地方在環境行政處罰案件中，更是引入了公眾陪審制，使公眾能夠參與環境行政處罰案件裁量權的審查。在該方式中，公眾可以對處罰案件所適用的法律條款、處罰額度等提出相應的意見或建議[5]。在這些公眾參與環境監察執法的活動中，公眾參與的層次不斷提高，參與所涉及環境監察執法的內容也越來越廣泛。由此，公眾參與能夠更充分地監督環境監察執法行為，在一定程度上避免裁量權的濫用，從而確保環境監察執法行為的公正性。

(三)公眾參與有利于維護環境監察執法中的公共利益

公共利益具有兩個顯著的特征：供給的連帶性和排除他人消費的不可能性。供給的連帶性是指公共物品的供給不受其使用者的數量變化的影響；排除他人消費的不可能性則是指公共物品自始至終都不能排除特定人的消費[6]。這也就是說，在實體上公共利益是不可分的，而在享有上公共利益是不能被獨占的，即公共利益的數量不能由個人的意志偏好，像私人利益那樣進行劃分。并且，公共利益也不能被獨占而由此排除其他人的享有[7]。

環境監察執法所保護的是公眾的環境權益。所謂公眾的環境權益是指公眾有依法直接和非排他性享用清潔健康環境的權利和利益。環境權益的主體即公眾——指不特定多數人，是一個區別于孤立的個人和特定多數人的概念，是一個人數變動、人員流動的概念。環境權益的客體包括公眾的“生命和健康,與環境相關的物、行為和活動,環境(景觀)舒適性和精神美感性”[8]。環境權益的內容即享用清潔健康的環境——指公眾(每個人、一切人)可以自由地、直接地、免費地享用清潔健康的環境，是非排他性使用或共享性使用[9]。一般認為，環境權益具有3項基本環境權能,即環境資源權、環境人格權和環境精神美感權。環境權益是一種結果權益，具有公共性的特點。環境權益的公共性主要由環境權益主體、目的和行使方法等方面所決定。具體來說，在主體方面，環境權益的主體是不特定的多數人(自然人)；在目的方面，環境權益是為了增進公眾享用清潔健康環境的福祉；在行使的方法方面，環境權益是無需經過許可的，對環境資源進行一般的不具有排他性的利用[10]。

環境監察執法是環境監察執法機構做出的監管環境的行政行為，但作為監管者的環境監察執法機構本身也是一個具有獨立利益的經濟體。在環境監管職權的行使中，監管者有很大的概率會被其他利益體收買或者迫于各方面的壓力而被屈服。這樣就會使監管者所實施的監管效果與其最終目標——實現公共利益的最大化漸行漸遠。

諾貝爾獎獲得者、經濟學家喬治·施蒂格勒以經濟分析方法來研究法律與政治問題，提出著名的“管制俘虜論”，該理論認為：為保障公共利益而設立的行政機關往往會討好被管制企業或者特定的利益集團而犧牲掉公共利益。因為企業作為一種利益集團，它對行政機關管制有著特殊的影響力，而行政機關管制者本身又有著各種利己的動機，并且行政機關的基本資源是權力，利益集團能夠說服行政機關運用權力為其服務，最終就導致行政機關管制者運用自身的權力在社會各個利益集團間進行利益分配[11]。在利益集團理論者看來，政治過程與經濟交易一樣，都是個人為了自己利益。利益集團希望管制結果對其有利，而行政機關則向出價最高者提供產品。在這種情形下，利益集團通過多種方法影響到行政程序，如收買或者賄賂相關人員和控制信息等。行政程序的扭曲導致最后結果偏離了公共利益。

公眾出于維護環境權益的需要，可以通過各種正式或非正式的途徑直接參與到環境監察執法的過程中，以彌補地方政府在一些環境保護領域中的缺位。例如，企業繳稅可以增加地方政府的收入，于是地方政府為了其管轄范圍的經濟增長而對企業污染環境的行為采取聽之任之甚至保護的態度。在這種情況下，公眾參與可以向上級主管部門舉報或者向社會媒體揭發環境監察執法機構的消極不作為行為，并對環境監察執法行為進行有效的監督。此外，在面對環境監察執法機構為了取得環保收費而在一段時期內對企業污染環境的行為采取不作為的態度，特別是當企業治理污染不能給環境監察執法機構帶來效益時，執法部門為追求行政罰款的收入而對企業的污染環境行為縱容的情況下，公眾同樣可以向有關上級主管部門進行舉報，要求環境監察執法機構積極履行其法定職責并監督其履職的具體情況[12]。因此，公眾參與環境監察執法可以更好地維護公眾環境權益這一重要的公共利益。

(四)公眾參與環境監察執法價值之內在關聯性

上述的有效性、公正性和公共性三個公眾參與環境監察執法的價值之間存在著密不可分的關聯性。公眾以對生活環境情況的了解和對執法活動的支持，提高了環境監察執法的有效性；在環境監察執法的過程中，為監督和控制自由裁量權的濫用，公眾參與能夠在一定程度上保障環境監察執法程序的公正性；公眾為了維護環境權益這一公共利益，要求環境監察執法從公共性的價值目標出發，制裁過度追求私人利益、部門利益而污染環境、破壞環境的違法行為。正義的第二種含義是效率，環境監察執法的有效性也有著公正性的內涵，而環境監察執法的公正性在一定程度上又有著維護環境公共利益的功能。

環境監察執法作為行政執法行為，效率與公正是其生命線。有效性無疑是對效率原則的強有力貫徹。而出于有效性的提高與公正性要求的程序之間可能存在沖突的考慮，我們首先要清楚地知曉環境違法行為危害的特性——突發性、復雜性、隱蔽性，并且也要了解危害對社會和經濟所產生的影響的后果。因此，環境監察執法更應遵循效率優先兼顧公正的原則，有效地預防、及時地發現、迅速地處理環境危害。

概言之，如果說有效性和公正性是環境監察執法的生命線，那么公共性則是環境監察執法所應追求的最終價值目標。在環境監察執法中，惟有引入科學的公眾參與機制，才能彰顯環境監察執法的有效性、公正性和公共性。

二、現實：環境監察執法中缺乏有效的公眾參與

(一)環境監察執法中公眾參與的廣度受限

公眾參與的廣度是指公眾參與環境監察執法的普遍性。公眾參與環境監察執法的廣度奠定了環境監察執法公共性與實效性的基礎。若公眾參與的廣度受限，那么環境監察執法的公共性就會得不到保障，執法的效果也將會大打折扣。此外，環境監察執法所維護的是公眾環境權益，它具有公共性，要求權利主體——公眾能夠充分地、無差別地行使參與權利。因此，公眾參與環境監察執法的廣度順應了公共性的實質要求。就目前的環境監察執法情況來看，公眾參與的廣度不足主要表現為參與的主體范圍受限。

在環境監察執法中，公眾概念通常包括兩個方面：一是指與特定的環境監察執法具有直接利害關系的個體；二是指與特定的環境監察執法沒有直接利害關聯的，基于對環境監察執法的正義有期待和心理精神上的需求，而為了實現其社會責任感參與到環境監察執法過程中并希望對環境監察執法施加影響的一般公眾[13]。一般而言，所有公民均有權參與環境監察執法。

但在環境監察執法實踐中，公眾參與的主體范圍受到一定程度的限制。例如，《環境影響評價公眾參與辦法》第五條規定了建設單位應當聽取公民的意見，但具體要求是在“環境影響評價范圍內”的“公民”，對“環境影響評價范圍之外”的“公民”只是“鼓勵”建設單位聽取意見；第三十二條規定了公眾參與核設施建設項目建造前的環境影響評價，但也同樣具體要求建設單位應當聽取“該設施或者后處理廠半徑15公里范圍內”的“公民”的意見，而其他核設施和鈾礦冶設施的建設單位應當根據環境影響評價的具體情況，在“一定范圍內”聽取公民的意見。上述的規定中，公民并非一般意義上的所有公民，而是在一定范圍內的部分公民，這就對公眾參與的主體范圍作出了一定程度的限制。并且在生態環境部辦公廳關于貫徹落實《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》(環辦執法函〔2019〕149號)的通知中，對公眾參與執法監管方面也未作出明確的要求。環境監察執法實踐中參與的公眾被人為限定的情況比較突出，特別是在聽證會、論證會這些需要聽取公眾意見或建議的程序中。公眾參與常常出現走過場和“被”參與的問題，由此產生的環境監察執法的結果往往與公眾所期望的結果大相徑庭，成為如2012年什邡、啟東、寧波等地因環境問題接連曝發多起群體性事件的內部原因之一。這些事例都體現出了公眾參與環境監察執法的主體范圍受限，公眾難以充分表達環境利益訴求，公共性即環境權益得不到有效保障。

(二)環境監察執法中公眾參與的實效性有待加強

公眾參與環境監察執法的實效性，是指公眾參與對環境監察執法產生了實質性的影響。美國學者Sherry等通過對3個聯邦社會項目中公眾參與的實證研究，并根據公眾參與程度的高低將公眾參與劃分為3種類型[14]。如果按照梯級進行排列的話，那么會得出以下3種類型的公眾參與：第一層梯級(底層)即非參與型的公眾參與，權利的擁有者為了實現自身目的的需要假借公眾參與的名義操作和教育公眾。該種類型的公眾參與程度以及政府的回應程度即兩者的互動性程度基本為零。第二層梯級(中層)即象征型的公眾參與，政府通過告知、咨詢的形式使公眾能夠獲得信息、表達意見和提出建議，但是公眾的意見和建議能否被采納仍取決于政府。該種類型的公眾參與程度和政府的回應程度較第一梯級的公眾參與有所提升，但提升的程度不高。第三梯級(頂層)即實質型的公眾參與，政府通過賦權和與公眾形成伙伴關系的形式使公眾能夠深入參與到政府的決策過程中，甚至獲得極大的影響力。該種類型的公眾參與程度和政府的回應程度達到了峰值[15]。

這里實效性意味著公眾參與對環境監察執法結果產生了實質性的影響，強調公眾不是被動式的形式參與，而是實質型的參與。在環境監察執法中，公眾參與只有達到實質型的程度，環境監察執法才具有實效性。要使公眾參與達到實質型的程度，那么程序性的規定就必不可少。制度的實施需要有程序的保障，公眾參與制度的實施也離不開程序的保障。缺失程序保障的公眾參與制度不僅不穩定、不健康，而且很容易造成社會生活的混亂。例如，《環境保護法》第五十三條規定：“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”公眾參與環境保護的方式和程序具體在《環境保護公眾參與辦法》的第四條(環境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環境保護相關事項或者活動的意見和建議。公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網絡等方式向環境保護主管部門提出意見和建議)、第十一條(公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，可以通過信函、傳真、電子郵件、“12369”環保舉報熱線、政府網站等途徑，向環境保護主管部門舉報)以及第十二條(公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上環境保護主管部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報)中有著明確規定，這些公眾參與的方式和程序散見于法律規定的各處，并且沒有明確的界定，參與的方式也僅局限于傳統的征求意見、問卷調查、座談會、聽證會和舉報等(1)在北大法寶檢索框中輸入“環境”和“公眾參與”，檢索結果得出現行有效的地方法規1篇、地方政府規章1篇、地方規范性文件9篇以及地方工作文件8篇，涉及河北省、上海市和新疆維吾爾自治區等13個省、直轄市和自治區。并且，這些地方法規、規章和規范性文件關于環境保護領域中公眾參與方式及程序性規定都比較欠缺。。

在環境監察執法的實踐活動中，生態環境部曾通報了一起典型案件——上海振華集團環境違法案。該案自2016年第一輪中央環境保護督察期間因環境污染問題被群眾舉報，直至2019年7月第二輪中央生態環境保護督察進駐上海的初期，該企業環境污染問題的投訴又頻繁出現。據上海市崇明區信訪辦等部門提供的數據資料的不完全統計，自2017年以來，周邊居民對該基地環境問題投訴83次，涉及項目審批和水、氣、危險廢物、噪音、光等方面環境污染問題[16]。在該案中，公眾參與到環境監察執法的方式僅為投訴和舉報，且雖多次投訴但問題仍然沒有得到盡快的解決，可見公眾參與的方式多是由政府主導，公眾在其中的身份僅僅只是享有有限參與權的參與者，并非實質型的公眾參與，其實效性有待加強。

原環境保護部在《關于建設項目環境影響評價公眾參與專項整治工作的通報》(2015)中指出在抽查的環評項目中，“公眾意見調查存在眾多被調查者無法取得聯系或表示未填過調查表、部分被調查者意見由最初支持變更為反對等問題，建設項目環境影響評價公眾參與流于形式”(2)參見http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201511/t20151126_317789.htm。。意見調查等傳統的公眾參與方式這幾年存在著大量被動式參與、不參與的現象，導致公眾參與流于形式。這一方面體現的是公眾民主法治意識的淡薄、環保專業知識的匱乏；另一方面則體現了政府、企業掌握了環保信息的主動權，卻沒有創造有效的溝通途徑(3)參見http://kedao.blog.caixin.com/archives/140767。。因此，傳統的公眾參與方式難以對環境監察執法產生實質性的影響，其實效性有待加強。

此外，公眾參與是直接民主的體現，是對間接民主即代議制民主的有益補充，公眾參與機制是我國民主政治制度的重要內容。我國公眾參與環境監察執法的方式較為傳統，實效性不夠理想，究其根源在于：一方面，長期以來我國一些地方政府及相關部門奉行經濟績效中心主義，存在較為嚴重的“政府本位”傾向，對公眾參與環境監察執法基本上是持排斥的態度，公眾參與僅僅按照政府意志單方面推進，參與方式缺乏創新，過于“形式化”；另一方面，由于我國社會組織不夠發達，公眾自下而上的參與力量較為單薄，公眾參與的能力也有待提升，參與的效果也不夠理想，導致一些地方政府和相關部門認為公眾參與環境監察執法難以產生正面效應，對公眾參與的價值難以產生認同。概言之，環境監察執法機構與公眾之間缺乏互信，難以進行平等的溝通和協商。正是這種良性互動性的缺失，導致公眾參與方式較為傳統，過于“形式化”，缺乏實效性。

三、展望：提升環境監察執法中公眾參與的廣度和實效性

(一)拓展環境監察執法中公眾參與的廣度

隨著公眾環保意識不斷增強，即便與自身利益無關的公眾也具有較高熱情參與環境監察執法，民間環保組織在維護公眾環境權益方面也發揮了積極作用。環境監察執法中公眾參與的主體范圍不能作過多限制，應盡量拓展公眾參與的廣度。

對于涉及環境監察執法參與主體范圍的界定，立法上一般采取的是以“受到直接影響”和“存在利害關系”為標準[17]。受到排放污染物、有害物等環境違法行為影響的或者與排放污染物、有害物等環境違法行為及其后果存在利害關系的個人都有資格參與環境監察執法。當然，這也并不否定那些與環境違法行為沒有直接影響或利害關系的個人或社會組織參與環境監察執法的權利。因為這些個人或社會組織為了維護公共利益，也可以基于社會責任感和較高的環保意識而積極參與環境監察執法活動，并對環境監察執法的過程和結果產生影響。有利害關系的公眾與無利害關系的公眾在參與環境監察執法具體程序上存在一定的差異性。例如，有利害關系的公眾由環境監察執法機構主動通知或告知參與的事項及具體安排，無利害關系的公眾則主要是通過環境監察執法機構信息公開來實現對執法事項的知悉；有利害關系的公眾以個人身份或者由民主方式推選出其利益代表人參與環境監察執法，無利害關系的公眾則主要是通過民間環保組織、公民顧問團體等社會組織的形式參與其中[18]。

因此，在環境監察執法中須將公眾的實際環境權益需求放在優先地位進行考慮并不斷拓展公眾參與的主體范圍，實現公眾參與的普遍性，從而加強對環境監察執法行為的監督，提升環境監察執法的有效性、公正性和公共性。具體的解決途徑首先體現在立法上，對有關環境監察執法中公眾參與條款的具體內容做出有針對性的創設或者修改，以減少公眾參與環境監察執法的主體資格限制，并就公眾參與的主體范圍作較為細化的規定，為普通民眾和社會組織參與環境監察執法提供法律依據，最大限度拓展公眾參與的主體范圍。其次，在環境監察執法過程中，環境監察執法機構可以主動與民間環保組織和基層群眾性自治組織合作，以便更全面地掌握其執法區域內從事生產生活的人員構成情況，確保能較為廣泛地選擇參與主體。

(二)提升環境監察執法中公眾參與的實效性

提升環境監察執法中公眾參與的實效性，關鍵在于建立起實質型的公眾參與模式。在公眾具體參與方式方面，可以學習借鑒西方發達國家的成功經驗，并結合我國環境監察執法的實際情況，明確界定各種公眾參與的形式和方法，制定環境監察執法公眾參與指南。例如，我們可以學習借鑒美國國家環境保護局(U.S.Environmental Protection Agency)所發布的公眾參與指南(Public Participation Guide)的經驗，并結合環境監察執法的實踐，制定出適合我國國情的環境監察執法公眾參與指南。具體可以包括以下內容：其一，通過制作環境監察執法的簡報、情況說明書、建立信息庫、建設信息亭以及新聞和媒體等方式，擴大公眾與執法部門之間的信息交流渠道；其二，組織設立環境監察執法的公開會議、焦點討論小組、共識研討會和社區居民評審團等，以此方便公眾提出自己的意見與建議；其三，開展環境監察執法的利益相關者的對話訪談、行政機關展示會和社區居民議事會等，以此使執法這項行政行為的相關利益人彼此間能夠充分的溝通；其四，組建環境監察執法的咨詢委員會和地方管理組織等，以此使公眾能夠更好地與環境監察執法機構進行協作。在我國環境監察執法實踐中，“嘉興模式”凸顯了公眾參與環境監察執法的實效性，該模式構建了“政府—企業—公眾”三方的治理平臺，并且在具體的參與方式上，成立了邀請利益相關方進行開放式討論，通過溝通交流形成共識的“圓桌會”；設置了向社會公開招募公眾代表，以獨立身份參與環境行政處罰，對行政案件進行評議的“陪審員”；創設了在環境執法中公眾代表隨機抽查企業，就環境治理和污染物排放等情況進行面對面的質詢和探討的“點單式”程序(4)參見http://www.sohu.com/a/82916410_383714。。該模式值得在全國范圍內推廣。

建立起實質型的公眾參與環境監察執法模式，建立一種以人民為中心的民主監督方式[19]，環境監察執法機構需要賦權給公眾，使公眾與其形成合作伙伴的關系。“賦權即賦予公眾在環境治理中的知情權、表達權和參與權，賦權的過程即為對公眾參與主體地位的承認過程。在具體的操作方面，要構建信息互通機制，這一方面要求環境監察執法機構要及時公開環境問題、監管過程、治理結果的相關信息，另一方面通過靈活多樣的方式與公眾互動，既讓公眾知曉行政運作的過程，又能讓公眾獲取微觀層次的生態環境信息，降低信息獲取成本，同時也是對公眾表達訴求和爭取支持的有效回應。”[20]合作伙伴關系是指將公眾作為一個平等的主體參與到環境監察執法的活動中，由此與環境監察執法機構產生了一種合作關系。而環境監察執法機構與公眾的合作的首要前提就是互相的信任。環境監察執法機構信任公眾，不再對公眾監督環境監察執法的行為給予過多的干預，而是在必要時積極主動地向參與的公眾提供指導和幫助；同時，公眾也信任環境監察執法機構，對環境監察執法的活動給予更多的理解與支持。新時代社會主義法治建設對公眾參與有著更高的要求、更高的期待[21]。在環境監察執法的活動中，環境監察執法機構與公眾從宏觀與微觀的層面進行全面合作，在互為補充的同時還能夠發揮彼此優勢共同提高能力與素養，形成良性互動，以此提高公眾參與的實效性。

四、結語

伯爾曼曾指出：“法律活動中更為廣泛地公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。”[22]同理，公眾參與乃是提升環境監察執法有效性、公正性和公共性的重要途徑。在大力推進生態文明建設的大背景下，在環境監察執法過程中，我們惟有進一步健全公眾參與機制，擴大公眾參與的主體范圍，提升公眾參與的實效性，才能有效提升環境監察執法的力度，彰顯環境監察執法的有效性、公正性和公共性，從而保護好我們的生態環境，建設美麗中國、宜居中國。