流行性感冒對公共衛生應急法治的重大挑戰及對策建議

張廣福，楊清光，王景景

（1.棗莊礦業(集團)有限責任公司衛生防疫站，山東 棗莊 277000；2.河北堯安礦業有限公司安監處職業病防治辦，河北 邢臺 055350）

流行性感冒是流感病毒所致的急性呼吸道傳染疾病，高熱、咳嗽、全身酸痛、頭痛、乏力等均為其主要臨床表現，該疾病具有極強的傳染性，主要經飛沫和接觸傳播。流行性感冒患者通常在3-14天內自愈，但是病情嚴重亦可對其生命安全構成威脅，且該疾病可出現大面積爆發的情況。雖然我國在抗擊非典疫情時獲得了深刻的經驗與教訓，可以在較短的時間之內建立起公共衛生應急法治體系。但是在實踐過程中不難發現，已有的公共衛生應急法治的運行以及相關部門的行政能力均受到流行性感冒疫情的巨大挑戰[1]。

1 流行性感冒防控法律適用存在的缺陷

1.1 《傳染病防治法》于流行性感冒中出現難以應對的情況

目前的《傳染病防治法》當中明確規定了39種法定傳染病，并且將所有疾病依據甲、已、丙三檔進行定級[2]。雖然《傳染病防治法》明確規定國務院衛生行政部門可以根據傳染病爆發情況與流行情況、危害的程度等，決定是否需要增減或調整、公布乙類、丙類傳染病病種。

1.2 《傳染病防治法》防控措施法定授權門檻較高，缺乏納入法定傳染病之前的防控手段

《傳染病防治法》當中規定了突發性不明的傳染病，若需要實施甲類傳染病防控措施，應由國務院衛生行政部門及時向國務院上報并獲得批準以后實施。流行性感冒的防治即為依據上述規定，首先經過國務院以及國家衛生健康委批準與公布以后，再將其劃分為乙類傳染病，同時實施甲類傳染病防控措施。由此可見，依法納入法定傳染性為使用《傳染病防治法》相關防控與措置措施的重要條件[3]。但是在依法納入法定傳染病之前，依據《突發公共衛生事件應急條例》當中相關規定執行，即首先由省級政府負責，及時將疾病情況上報至國家衛生健康委，隨后由國家衛生健康委盡快組織力量開展應急措施，依據該條例極易導致疾病防控的先機喪失。

2 法律所規定的預防應對事權配置有直接性的沖突

2.1 地方政府應對事權配置存在邏輯沖突

《突發事件應對法》當中的應急事權模式為自下而上的模式，其明確規定地方政府為預防傳染病發生、首先應對傳染病以及控制傳染病進一步擴散的第一責任人。由縣級人民政府負責本行政區域當中突發事件應對工作的開展，在突發事件發生以后，由當地縣級人民政府即刻實施積極有效的防控措施，以此有效控制事態進展。

《傳染病防治法》的管理事權模式與《突發事件應對法》相反，為自上而下模式，由國務院衛生行政部門管理全國傳染病的防治工作與監督管理工作等，由縣級以上的地方人民政府衛生行政部門負責本區域當中傳染病防治工作與監督管理工作，地方人民政府與疾病預防控制機構在接到上級預警以后，依據當地實際情況開展傳染防控工作。

相對而言，《突發事件應對法》當中屬地政府在突發事件防范與應對工作中具有較高的積極性與主動性，《傳染病防治法》相對而言更為謹慎及保守。

2.2 防范預警事權行使有差異存在

《突發事件應對法》當中面向公眾的應急預警制度清晰明確，其規定在公共衛生事件即將發生或者極可能發生的情況下，各級地方政府需要依據相關法規發布警報，決定并且宣布相關地區進入預警期，同時向社會發布預測信息以及分析評估的結果等，依據相關規定對極易受突發事件危害的場所實施管控，可關閉或者限制該場所的使用等，針對容易導致危害擴大的公共性場所，實施控制與限制措施，增強防范以及保護力度，以積極通知突發事件的危害性與影響性。

《傳染病防治法》則重視傳染病防控體系內部信息通報制度的建立，要求各級地方衛生行政主管部門和行政區域當中的疾控機制以及醫療機構等部門之間需要及時互通疫情監測的信息以及預警信息等，及時告知單位相關人員已經接收到通報的醫療機構與疾控機構。在面對公眾的預警發布制度下，《傳染病防治法》規定由上至下逐級發布傳染病預警并且依據情況給予公布，省級以下地方政府無權向公眾發出預警，同《突發事件應對法》的相關規定有矛盾存在。

3 疫情信息發布法律規定缺乏一致性

《突發事件應對法》明確規定，由各級政府直接開展信息發布工作，由履行統一領導職責或組織處置突發事件的政府依據相關規定，統一、及時發布突發事件事態發展與應急處置工作相關信息。而《傳染病防治法》當中規定，由國家與省級衛生行政部門統一行使傳染病疫情發布權，政府與其他相關部門無傳染病疫情公布資格。說明疫情相關信息公布主體問題上的法律法規有沖突存在。

4 部分地方疫情防控緊急措施缺乏合理性

相關地方政府以疫情防控指揮部名義所發布的相關公告和通告當中，直接根據《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》以及治安管理處罰法當中的相關規定宣布實施管制，有不妥處存在。因我國《憲法》當中明確規定，地方政府無權決定戰爭狀態與緊急狀態決定相關事項。

5 對策建議

疫情防控越關鍵時期，越需要堅持依法防控的原則，依據相關法律法規統籌、推進疾病防控工作，以確保疫情防控工作可順利開展，為此針對上述法律法規當中存在的缺陷，提出以下對策建議：

5.1 由國務院盡快決定疫情相對嚴重區域宣布進入緊急狀態

針對流感重點防控地區，應急管理格局為中央直接指揮、領導及部署重點地區疫情的防控工作，經實踐發現，可獲得理想的疫情防控效果。依據《憲法》與《突發事件應對法》，由國務院依據相關法律法規決定重點地區部分與疫情全局相關以及疫情最嚴重地區進入緊急狀態，以保證可以充分發揮中央直接指揮與領導重點地區疫情防控體質的優勢，確保重點地區的非常規防控應急措施可以在法制軌道上統籌及推進，提升防控工作質量。

5.2 修改存在問題的條款，促進公共衛生風險防范法律層次的提升

依據《憲法》將修改《傳染病防治法》作為法律案，同時將修改《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》立法后評估與執法檢查工作啟動，于后續工作當中，建議重點圍繞流行性感冒防控暴露出的問題，調整《傳染病防治法》當中應對事權邏輯以及《傳染病防治法》和《突發事件應對法》之間的銜接關系，建立與我國生物安全態勢相符的新發突發傳染病應對法律制度體系。

6 結 語

受流行性感冒發生及快速爆發流行的影響，我國公共衛生應急法治體系中存在的短板與缺陷顯露無疑，針對相應問題調整相關法規制度的事權邏輯以及法律法規之間的銜接關系，對疫情防控而言具有重要意義。