國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主體之維

陳金釗 俞海濤

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

繼中共十七大提出了國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化之后，中共十八屆三中全會(huì)再次提出了國(guó)家與社會(huì)治理現(xiàn)代化命題；中共十八屆四中全會(huì)第三次提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題，并將其作為國(guó)家的重要發(fā)展目標(biāo)；中共十九屆四中全會(huì)更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系包括諸多要素，制度要素、體制要素、主體要素、能力要素等，其中主體要素是不可缺少的。“既然規(guī)范制約著行為，規(guī)定了對(duì)違反規(guī)范的行為進(jìn)行什么樣的制裁，那就要有主體性、責(zé)任性和因果性概念來(lái)明確規(guī)定什么是遵守規(guī)范，什么是違反規(guī)范。”(1)[英]本奇卡鵬、[荷]帕肯：《“邏輯與法律”引論》，杜文靜譯，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法(第26卷)》，研究出版社2019年版，第42頁(yè)。關(guān)于法律主體的研究不僅是主體的行為，還牽涉到主體的權(quán)力或權(quán)利。但現(xiàn)在的法理學(xué)對(duì)法律行為研究很多，而對(duì)于主體設(shè)置的研究不是很充分。國(guó)家治理中的法律主體和法律規(guī)范體系不是自然物而是人造物，是法律擬制的產(chǎn)物。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理多元主體間關(guān)系的法治化。

一、國(guó)家治理主體的多元性

從字面含義上看國(guó)家治理好像只有“國(guó)家”一個(gè)主體。但其實(shí)這是一個(gè)錯(cuò)覺(jué)。因?yàn)閲?guó)家作為擬制的產(chǎn)物，其內(nèi)涵非常豐富。國(guó)家一詞的多義性使得人們?cè)谘芯繃?guó)家治理主體時(shí)，必須給國(guó)家治理一個(gè)明確的定義，否則論述無(wú)法開(kāi)展下去。“所謂國(guó)家治理，就是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動(dòng)與過(guò)程。”(2)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國(guó)家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。從國(guó)家和社會(huì)治理的過(guò)程來(lái)看，參與國(guó)家和社會(huì)治理活動(dòng)的主體，不可能只有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。“國(guó)家治理體系是指所有參與治理的主體活動(dòng)的相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)。”(3)李景鵬：《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《天津社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。國(guó)家治理主體的多元性，一是來(lái)自國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的分工，因而在國(guó)家之中有多種權(quán)力主體；二是與國(guó)家權(quán)力主體并行的還有經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)組織等；三是國(guó)家治理的對(duì)象在法律上也是以主體的方式存在的，國(guó)家治理離不開(kāi)公眾的參與。國(guó)家治理主要是指公共治理，目標(biāo)在于重構(gòu)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家(包括政黨、政府等)、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理分工與有效協(xié)作，最大限度地增進(jìn)公共利益。國(guó)家與社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強(qiáng)制力與主動(dòng)性的合作、正式制度與非正式機(jī)制的合作，這些都是國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)途徑。在國(guó)家治理體系中雖然包括多元主體，但并不特別關(guān)注由誰(shuí)來(lái)解決問(wèn)題，而關(guān)注問(wèn)題是否得以解決，和諧的秩序是否得以建構(gòu)。(4)對(duì)這四個(gè)方面的概述參見(jiàn)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國(guó)家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。

在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，各種主體發(fā)生了巨大的變化。一是國(guó)家權(quán)力的主體發(fā)生了變化。家國(guó)一體的皇權(quán)、王權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎h控制的權(quán)力。雖然當(dāng)今國(guó)家管理或治理主體方面與歷史中國(guó)有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，但新型的黨國(guó)管理機(jī)制、體制已經(jīng)出現(xiàn)。與以往不同的管理主體、法律規(guī)范體系以及思維方式構(gòu)成了現(xiàn)代管理機(jī)制、體制。二是作為被管理者的個(gè)體身份，也由專制社會(huì)的臣民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛袡?quán)利的公民或國(guó)民。國(guó)家在傳統(tǒng)官民區(qū)分(公權(quán)、私權(quán)或權(quán)力、權(quán)利)的基礎(chǔ)上還分化出社會(huì)組織。初步建構(gòu)了公權(quán)、私權(quán)及社會(huì)權(quán)體系。與之相對(duì)應(yīng)，以刑為主、諸法合體的法律規(guī)范體系轉(zhuǎn)變成了較為完整的公法、私法、社會(huì)法法律體系，具體由憲法、行政法、民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟法等構(gòu)成。在主體思維方式上，法治已經(jīng)成為政治正確的標(biāo)志，反對(duì)專制、人治，走向法治被更多人所接受。隨著作為傳統(tǒng)的被管理對(duì)象的個(gè)體(包括公民、法人等)主體身份的變化所衍生的問(wèn)題是權(quán)利意識(shí)、平等愿望迅速提升，利益主張、正義需求逐步增多，因而僅靠壓制方式的統(tǒng)治難以維持長(zhǎng)治久安以及可持續(xù)發(fā)展的需求，這就需要轉(zhuǎn)變統(tǒng)治管理模式為法治治理模式。

二、管理思維所導(dǎo)致的主體不平等

管理與治理有質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)的管理思維強(qiáng)調(diào)了權(quán)力主體的控制、管制以及壓服等方面的作用，缺少對(duì)治理主體多元性以及共治重要性的認(rèn)識(shí)，缺少在主體間進(jìn)行間接的、協(xié)商說(shuō)服方式。管理思維所導(dǎo)致的諸多問(wèn)題與沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待主體的平等性有關(guān)，主體的不平等又與傳統(tǒng)權(quán)力思維缺乏包容性有關(guān)。

(一)傳統(tǒng)官本位思想遺緒

從中國(guó)古代歷史來(lái)看，治理國(guó)家與社會(huì)的主體主要是君主、官吏。君治官，官治民。君主設(shè)官為民是傳統(tǒng)政治的主流。“從官僚產(chǎn)生的形上依據(jù)來(lái)說(shuō)，上天愛(ài)民，設(shè)官代天牧民；從官僚權(quán)力的直接來(lái)源說(shuō)，君不獨(dú)治，設(shè)官佐君治民；從設(shè)官的社會(huì)根源說(shuō)，民不自治，設(shè)官以治民；從君臣的政治責(zé)任角度說(shuō)，君臣合道，設(shè)官為民事君；從君、臣、民的政治關(guān)系來(lái)說(shuō)，忠君愛(ài)民，清正廉潔勤政有為是基本的官僚規(guī)范。”(5)參見(jiàn)張分田、商愛(ài)玲：《“設(shè)官為民”的官民關(guān)系論》，載《齊魯學(xué)刊》2011年第6期。設(shè)官為民屬于民本思想。“為政首重安民，安民必先察吏。”(6)皇上恭：《世宗憲皇帝圣訓(xùn)(卷十八)》，景印文淵閣四庫(kù)全書本。在整個(gè)統(tǒng)治管理結(jié)構(gòu)中，官吏如網(wǎng)之綱，庶民如網(wǎng)之目，綱舉目張，抓綱治國(guó)。治吏比治民更重要。(7)同②。因此，“明主治吏不治民”(8)王先慎：《韓非子集解》，中華書局1998版，第332頁(yè)。。

“官”的本義是“公”，處理國(guó)家公務(wù)的稱之為“官”，因此歷史上稱禪讓為“官天下”，也即“公天下”，意思是天下人為天下事、“天下為公”，但后來(lái)禪讓傳統(tǒng)被禹啟的“家天下”毀壞了。作為“官僚”的“官”隨著古代集權(quán)國(guó)家的形成而出現(xiàn)。“官本位的正式起源是秦朝，是對(duì)官的本來(lái)涵義的異化，是伴隨著秦王朝中央集權(quán)制度的確立而正式形成的。”(9)韓星：《道統(tǒng)的失落與官本位之興盛——基于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的思考》，載《人民論壇》2013年第7期。官本位意識(shí)維護(hù)和服務(wù)于官僚集權(quán)體制，這種意識(shí)貫穿整個(gè)封建社會(huì)，涵蓋社會(huì)生活的方方面面。在這種體制下，一切政治權(quán)力歸于帝王及其所屬官僚。帝王實(shí)行專制，人民無(wú)絲毫權(quán)利可言。帝王之術(shù)甚至被稱為牧民之術(shù)或馭民之術(shù)。將治民稱為牧民、馭民的修辭效果是極其惡劣的，也就是說(shuō)，它在官僚精英與普通平民之間造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是人群與牛羊馬群不同種群間的鴻溝。“官本主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國(guó)家治理是格格不入的，與社會(huì)主義政治文明是背道而馳的。”(10)俞可平：《推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《前線》2014年第1期。

傳統(tǒng)政治文化的影響是深遠(yuǎn)的。有學(xué)者評(píng)論說(shuō)，“在21世紀(jì)，中國(guó)是這個(gè)世界上唯一一個(gè)將前19世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國(guó)家和民族范疇內(nèi)部的社會(huì)。與所有帝國(guó)分裂為主權(quán)國(guó)家的形式不同，中國(guó)近代的民族運(yùn)動(dòng)和國(guó)家建設(shè)將前19世紀(jì)混合型的普遍主義帝國(guó)體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族—國(guó)家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中。”(11)汪暉：《現(xiàn)代中國(guó)思想的興起》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第21頁(yè)。新中國(guó)成立以來(lái)，共產(chǎn)黨人對(duì)官本位思想的弊病保持著清醒的認(rèn)知，(12)參見(jiàn)周恩來(lái)：《反對(duì)官僚主義》，載《周恩來(lái)選集(下卷)》，人民出版社1984年版，第418-422頁(yè)。中共十八大以來(lái)反對(duì)形式主義和官僚主義更是被擺在要解決的突出的政治任務(wù)上。

(二)一體化思維衍生負(fù)面效果

由于中國(guó)制度現(xiàn)代化進(jìn)程伴隨的是革命斗爭(zhēng)以及不間斷的戰(zhàn)爭(zhēng)，因而有一根紅線在牽動(dòng)著主體分工的運(yùn)作，這就是在分工基礎(chǔ)上的“分工不分家”的一體化思維。盡管各行為主體存在著較為嚴(yán)密的分工，但在管理國(guó)家、社會(huì)、法人、個(gè)人中的同質(zhì)化程度很高，以至于人們至今分不清政黨、國(guó)家、政府、社會(huì)之間的界限。不可否認(rèn)，分工不分家的一體化管理模式對(duì)革命軍事斗爭(zhēng)取得勝利，發(fā)揮了重要的作用；對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展也發(fā)揮了積極的作用，但同時(shí)也衍生了一些負(fù)面效果：以管制、管理為重心的治理模式衍生了國(guó)家萬(wàn)能、政黨萬(wàn)能、政府萬(wàn)能等錯(cuò)覺(jué)。這不利于和平時(shí)期以法治為主要方式的國(guó)家與社會(huì)治理的展開(kāi)，不利于和諧秩序的形成。

在和諧秩序形成過(guò)程中，政黨、國(guó)家、政府發(fā)揮著極為重要的作用，但這種作用并非萬(wàn)能。因?yàn)椋ㄖ沃碌闹刃蚴菣?quán)力主體之間、權(quán)力主體與權(quán)利主體之間、權(quán)利主體之間的和諧；或者說(shuō)是權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的平衡；是權(quán)力主體、權(quán)利主體共同參與的和諧秩序。單靠一體化的國(guó)家管理所形成的秩序不具有可持續(xù)性。原本管理、治理的含義并沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別，只是后來(lái)受軍事思維的影響，把管制當(dāng)成了秩序形成的唯一因素，管制成了管理、治理的精髓，治理所應(yīng)有的共治參與被忽視。法治是受規(guī)則治理的事業(yè)，法律面前人人平等，蘊(yùn)含著主體行為在分工基礎(chǔ)上的合作。行為主體不僅只有服從，還包括共同參與和諧秩序的建構(gòu)。

就國(guó)家和社會(huì)的共治而言，治理是對(duì)管理、管制的揚(yáng)棄。在國(guó)家治理體系的視野之中，治理活動(dòng)不再僅僅是管制、管理，主體也不再是單純的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，參與共治的主體都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，做到各盡所能、各盡其責(zé)。多元主體協(xié)同治理是新的治理模式，探尋的是主體間協(xié)調(diào)、合作的路徑。與管制、管理比較，治理模式是解決公共問(wèn)題的彈性化機(jī)制；是要改變管制壓服模式所帶來(lái)的困境，目標(biāo)是建構(gòu)和諧共治的法治秩序。然而，在權(quán)力分化、身份變更、制度更新、思維轉(zhuǎn)變中，一些人還殘存為統(tǒng)治而管理的思想，這種思想沒(méi)有全面認(rèn)識(shí)政黨國(guó)家的基本職能。“根據(jù)馬克思主義國(guó)家觀的內(nèi)容，國(guó)家有兩項(xiàng)基本職能，這就是政治統(tǒng)治和社會(huì)管理。這兩者相輔相成，政治統(tǒng)治要以社會(huì)職能為基礎(chǔ)，國(guó)家管理的權(quán)力產(chǎn)生于社會(huì)。”(13)于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國(guó)家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，載《求實(shí)》2015年第4期。在一體化的思維支配之下，很多人只意識(shí)到了國(guó)家的統(tǒng)治職能，而沒(méi)有意識(shí)到對(duì)社會(huì)治理職能；沒(méi)有意識(shí)到治理主體的多元化已經(jīng)是普遍的趨勢(shì)。現(xiàn)代化的治理觀念強(qiáng)調(diào)主體間的平等、互動(dòng)、協(xié)商、博弈，以超越一體化科層的對(duì)抗格局。權(quán)力的法治化運(yùn)作，多元主體的共治格局，權(quán)力的服務(wù)功能要求國(guó)家必須由單一的統(tǒng)治功能向社會(huì)服務(wù)功能轉(zhuǎn)化。這就需要分權(quán)、下放權(quán)力以及轉(zhuǎn)移權(quán)力，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

(三)擬制主體的神化

法律擬制就是在立法、執(zhí)法、司法過(guò)程中，對(duì)主體、規(guī)范、原則以及思維方式的法律化確認(rèn)。(14)我們平常所講的法律化，只是在修辭意義上使用，很少有人深究。其實(shí)法律化的方法主要是擬制思維的使用。當(dāng)然，法律擬制分為兩種，一是法律主體、概念、規(guī)范等擬制；二是法律事實(shí)的擬制、推定。本文所講的擬制不包括法律事實(shí)的擬制，主要是研究形式化的法律擬制。法律、法學(xué)與擬制思維關(guān)系密切。法律擬制是法學(xué)、法律、法治思維中的基礎(chǔ)性概念；是關(guān)于法律、法治、法學(xué)的本體性表達(dá)。但法律、法學(xué)中的擬制不同于擬文撰寫，可稱為假定、類比、模擬設(shè)置，主要是關(guān)于主體權(quán)責(zé)、行為規(guī)范的設(shè)定。擬制一定有參照的對(duì)象，不是自然的存在；不是對(duì)自然世界的真實(shí)反映，而是滲入了人為的設(shè)定。在模擬設(shè)定以后就成了意識(shí)之中的存在。它的主要功能是對(duì)模糊不清的事實(shí)、界限不明的主體身份、難以斷定的行為予以明晰的規(guī)定。擬制不是被動(dòng)的反映，而是人有意識(shí)的對(duì)認(rèn)知對(duì)象的界定以及對(duì)行為方式和思維方式的調(diào)整；是人的思維能動(dòng)性的反映。法律創(chuàng)制與事實(shí)都是這種擬制思維的延展，要想使法律發(fā)揮作用，就必須尊重、使用擬制的法律定義，法律思維、法治思維、法理思維都是對(duì)擬制的使用。法律行為、違法犯罪等是依據(jù)定義的思考、解釋的結(jié)果。離開(kāi)擬制思維，對(duì)法律、法治、法學(xué)的理解就會(huì)出現(xiàn)一些偏差。現(xiàn)在一些人所質(zhì)疑的“法律”能思維嗎？“法律”能作為法治的主體嗎？“法律”能行為嗎？其實(shí)就是遺忘法律、法學(xué)的擬制性所導(dǎo)致的思維迷茫。“徒法不足以自行”也可以理解為是對(duì)法律擬制性的認(rèn)同。法律規(guī)范、法律主體以及法律調(diào)整機(jī)制的創(chuàng)建都需要擬制及擬制思維。

法律主體就是一種人格化擬制(personifying fiction)。(15)參見(jiàn)Hans Kelsen,On the theory of juridic fictions.With special consideration of Vaihinger’s Philosophy of the as-if,trans.Christoph Kletzer.In Legal fictions in theory and practice,ed. Maksymilian Del Mar and William Twining,Dordrecht:Springer,2014,p6.從法律關(guān)系的角度看，國(guó)家治理主體是類比人得出的擬制概念。有了主體，才能根據(jù)法律規(guī)范構(gòu)建法律關(guān)系；有了法律關(guān)系才能對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整。國(guó)家、政府、機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等只有進(jìn)行擬人化處理，才能明確賦予權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等，并規(guī)定其行為方式，從而成為可進(jìn)行法律調(diào)整的主體。法律所擬制的國(guó)家治理主體本身并沒(méi)有神秘之處，然而在佩戴了權(quán)力的光環(huán)后，不怒自威。人們發(fā)現(xiàn)，在法律進(jìn)化過(guò)程中，國(guó)家、政府以及一些社會(huì)組織等太強(qiáng)大，也過(guò)于神圣，以至于很多人不敢研究，致使人們忘記了它們的擬制本色，忘記了擬制本來(lái)就是“故意的虛構(gòu)”。(16)參見(jiàn)Lon L. Fuller, Legal Fictions, Stanford University Press,1967，p9.在人們遺忘了權(quán)力機(jī)構(gòu)的擬制性后，國(guó)家、政府、甚至一些社會(huì)組織等都被神圣化了，至少是被神秘化。原本擬制的主體成了權(quán)力絕對(duì)化象征，本應(yīng)該大寫的人——這個(gè)國(guó)家和社會(huì)治理的真正主體，反而被矮化成被“牧”的對(duì)象。作為自然人的主體性被徹底淡化。在各種參與治理的主體之中，保留著法律擬制本色的主體是法人，它依然是作為平等的主體在開(kāi)展活動(dòng)。這也是法律擬制的成功典型。其實(shí)，法治政治運(yùn)行也應(yīng)該像法人那樣以平等身份開(kāi)展。國(guó)家治理主體是依法成立的單位或者組織，但是在有了治理權(quán)后成了超人，發(fā)揮著比人更為重要的作用。對(duì)擬制主體的神秘化處理不利于法治建設(shè)，很難把權(quán)力圈進(jìn)籠子里面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的限制。

1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 采用SPSS 22.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。計(jì)量資料以x±s表示，組間比較采用t檢驗(yàn)；計(jì)數(shù)資料以百分比表示，采用χ2檢驗(yàn)。以P<0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

就其制度化、法律化而言，從擬人開(kāi)始產(chǎn)生了公民、法人、國(guó)家、政府、單位、組織等喻體。人雖然是擬制的本體，但能看到的卻是抽象或具體法律關(guān)系的主體，也即擬制的喻體。在諸多的擬制主體出現(xiàn)后人開(kāi)始變得渺小，以至于必須呼吁人與其他主體的平等性。在人與其他擬制主體并列時(shí)，不僅失去了思維和行為的個(gè)性，而且成了其他主體所控制的對(duì)象。法律所擬制的主體有了超人的權(quán)力，逐步被神秘化了。以擬制主體發(fā)布的“指令”，超過(guò)了人的能量。有些主體諸如國(guó)家、政府等因?yàn)檎莆諜?quán)力的原因而被賦予神秘的色彩，致使很多人不敢正視，甚至只出現(xiàn)了盲目崇拜。最終“自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸。”(17)[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第4頁(yè)。但是要明白的是，不是擬制的“枷鎖”讓人們失去了自由，而是對(duì)擬制主體的神話讓人們失去了自由。對(duì)此，批判法學(xué)、后現(xiàn)代法學(xué)進(jìn)行解蔽式作業(yè)，不斷有人對(duì)公司、法人、國(guó)家、政府等揭開(kāi)面紗的研究，還原國(guó)家治理主體的擬制性，對(duì)由管理向治理轉(zhuǎn)變有積極意義。國(guó)家治理主體的法律擬制論，否定了專制皇權(quán)的神賦論、血統(tǒng)論，從而為破除權(quán)力萬(wàn)能論提供了理論支持。在解開(kāi)了神秘主體的擬制性后，人們自然就會(huì)認(rèn)為，對(duì)于法律擬制主體的不合理、不合法之處是可以批評(píng)的。附在主體之上的權(quán)利、權(quán)力并沒(méi)有天然的合法性，只是對(duì)主體以及權(quán)力設(shè)置的不合理、不合法性需要論證，在此基礎(chǔ)上可以對(duì)治理主體及權(quán)力予以修正。

三、擬制思維衍生平等的治理主體

雖然法學(xué)、法律擬制了很多的主體，但原初權(quán)力主體的設(shè)計(jì)主要是為管理方便有效，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治秩序。方便有效的管理主體，需要權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)分明。這樣，法律就成了確認(rèn)、賦予主體權(quán)責(zé)的基本手段。雖然在諸多的主體之間還存在著權(quán)力交叉，但經(jīng)過(guò)千年努力，權(quán)力主體的分類、權(quán)責(zé)分工已經(jīng)大體清晰。只不過(guò)現(xiàn)存的糾纏是權(quán)力行使的趨向，是在分工基礎(chǔ)上的集權(quán)行使，還是分權(quán)基礎(chǔ)上配合與牽制。從國(guó)家治理法治化的角度看，最重要的是權(quán)力主體與權(quán)利主體的分類。國(guó)家治理與管理不一樣的地方在于，管理是為了獲取統(tǒng)治秩序，壓服是主要手段。治理是為了化解矛盾，在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間實(shí)現(xiàn)平衡。這其中有兩個(gè)方面的問(wèn)題值得注意：一是國(guó)家、政府等不能成為純粹的統(tǒng)治、管理的主體，權(quán)力的行使不能遺忘契約精神，丟失自由、平等、民主、法治的法律價(jià)值。二是主體行為的自由裁量不能被過(guò)度放大，從社會(huì)契約的角度重新詮釋主體具有十分重要的意義。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的背景下，這對(duì)完善法律調(diào)整機(jī)制有積極作用。目前法學(xué)對(duì)自由裁量權(quán)研究很多，主要的思路是涉及法律方法論的限制，但對(duì)主體的平等性、擬制性研究太少。

(一)主體平等性來(lái)自社會(huì)契約的擬制

治理不僅是政府、政黨的事情，還包括多種主體的參與。在治理過(guò)程中，雖然政府、政黨依然是主導(dǎo)，但與其他參與治理的主體地位是平等的，只有這樣才能調(diào)動(dòng)各方主體參與的積極性，才能出現(xiàn)和諧的社會(huì)秩序。然而需要看到，國(guó)家治理主體之間是有科層等級(jí)的權(quán)力體系，真正的平等是做不到的，平等只是擬制意義上的平等，屬于原則性要求。同時(shí)，國(guó)家本質(zhì)是暴力機(jī)器，平等只是強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)其他組織的尊重，國(guó)家暴力不能夠隨便使用。如果隨意使用暴力，就會(huì)出現(xiàn)以暴抑暴或以暴制暴的統(tǒng)治的方式，那不是法治化的治理模式，不可能達(dá)到國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在我國(guó)強(qiáng)調(diào)治理主體的平等性的意義還在于，只有強(qiáng)調(diào)治理主體的平等性，才能有效克服官本位的思想。

國(guó)家治理主體的平等性來(lái)自社會(huì)契約論的擬制。社會(huì)契約論把一般的契約擬制為社會(huì)契約，認(rèn)為權(quán)力主體與被治理者是平等的。權(quán)力主體之所以有權(quán)力是因?yàn)橥ㄟ^(guò)社會(huì)契約的讓渡，即權(quán)力不是天賦神圣的，而是人民賦予的。人民既然能夠賦予主體以權(quán)力，也可以剝奪主體的權(quán)力。人民授予立法機(jī)關(guān)立法的權(quán)力，立法者與人民都需要接受法律的制約，法律面前人人平等。社會(huì)契約精神主要是約束公權(quán)力，講究公權(quán)與私權(quán)的平等性。把契約運(yùn)用到政治社會(huì)層面，在政治生活中倡導(dǎo)契約精神，其最大的功效就是把權(quán)力主體請(qǐng)下了神壇。社會(huì)契約論假定了官民作為主體的平等身份，從而為國(guó)家治理主體的平等共治提供了理論支撐。契約精神要求所有參與國(guó)家治理的主體都必須遵守法律，遵守法律要成為思維定勢(shì)。

契約精神具有自由合意、權(quán)責(zé)對(duì)等、互助公益、誠(chéng)實(shí)信用等特點(diǎn)；對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整合發(fā)揮著重要作用。“契約嚴(yán)守是契約精神的靈魂，是社會(huì)誠(chéng)信體系的基石，是市場(chǎng)主體誠(chéng)信度的底線要求。契約嚴(yán)守強(qiáng)調(diào)合同的有效性與神圣性，要求當(dāng)事人誠(chéng)信履約，反對(duì)當(dāng)事人違約失信，出爾反爾，言而無(wú)信。”(18)劉俊海：《新時(shí)代契約精神》，載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。然而，“我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中仍普遍存在漠視甚至踐踏契約精神的現(xiàn)象。為打造誠(chéng)實(shí)信用、公平公正、多贏共享、包容普惠的市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)在契約自由、契約正義與契約嚴(yán)守等三個(gè)層面弘揚(yáng)契約精神。”(19)同①。就目前的立法技術(shù)來(lái)說(shuō)，用法律調(diào)控所有的社會(huì)關(guān)系是不可能的。因而，對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整就不能僅僅“根據(jù)法律進(jìn)行推理”，對(duì)法律意義的詮釋需要結(jié)合其他的社會(huì)規(guī)范，情理法介入對(duì)法律意義的解釋必不可少。否則就會(huì)出現(xiàn)法律脫離其他社會(huì)規(guī)范或者社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情形。所以，法律思維不僅包括法理在內(nèi)的法治道德控制，還包括在方法論上的體系控制。

(二)契約思維不是和合思維

然而，目前的思維方式存在著整體、辯證思維方式的極度擴(kuò)張。這對(duì)推進(jìn)法治實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)是思維結(jié)構(gòu)性缺陷。在這一缺陷之中，法律意義的一般性、獨(dú)立性、明確性、安全性以及契約精神喪失了。“契約是某種約束機(jī)制，它來(lái)源于人類社會(huì)內(nèi)部權(quán)利的相互制約，并且需要客觀力量予以保障。……契約對(duì)人類社會(huì)是一種保護(hù)機(jī)制，它應(yīng)該是最大程度地保護(hù)人的自由與發(fā)展，這樣才能讓契約走進(jìn)人的內(nèi)心，被人們真正接受，進(jìn)而內(nèi)化為精神。”(20)路強(qiáng)：《從“誠(chéng)信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現(xiàn)代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。法理學(xué)是應(yīng)法治要求而塑造的，但在庸俗化的辯證思維、關(guān)系思維或者整體思維的影響之下，反而缺少了根據(jù)法律的推理以及根據(jù)法律的解釋，對(duì)法律、法治的概念進(jìn)行模糊化、關(guān)系化處理。這倒不是說(shuō)，在每一個(gè)案件中法律、契約的明確含義都被遺忘，而是說(shuō)一些人的思維之中被沁潤(rùn)了多重關(guān)系之后，其思維方式只注重“契”，而忘掉了“約”，契約一詞演變成了合同，合與同含義近似，“約”的意義被淡忘。

“契約”退化為“合同”，傳統(tǒng)的和合思維起了很大作用。所謂和合，是指自然、社會(huì)、人際、心靈、文明中諸多要素相互沖突、融合形成新結(jié)構(gòu)、新事物、新生命的總和……和合是各要素的創(chuàng)生、發(fā)展、整合而融成整體的過(guò)程。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為中西思維的差分是，中國(guó)是“合一”思維(天人合一、知行合一、情景合一、體用一源)，西方是“分二”(天人二分、主客二分)思維。(21)參見(jiàn)張立文：《中國(guó)和合文化導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社2001年版，第26、27、49、50頁(yè)。和合思維是中華和合文化傳統(tǒng)的內(nèi)在精髓和靈魂，是一種獨(dú)具特色的東方智慧。(22)參見(jiàn)左亞文：《中華和合思維與和諧文化建設(shè)》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期。但是，它(或說(shuō)庸俗化的和合思維)也有不利于現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的一面。和合思維的特點(diǎn)就是從整體、辯證、關(guān)系的角度出發(fā)，講究各要素間的一團(tuán)和氣，不分你我。“中國(guó)人說(shuō)天的時(shí)候，多半包含地在內(nèi)，以天來(lái)代表天地。我們說(shuō)男的時(shí)候，同樣可以包含女在內(nèi)，以男來(lái)代表男女。不需要像西方人那樣，把一切都分得十分清楚。”(23)曾仕強(qiáng)：《中國(guó)式思維》，北京聯(lián)合出版公司2017年版，第226頁(yè)。但是這樣一來(lái)，構(gòu)成整體的要素的獨(dú)立性沒(méi)有了，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利的界線沒(méi)有了，約定與制約也沒(méi)有了。在和合思維方式支配之下，法律與政治、社會(huì)要素間的關(guān)系綁架了對(duì)契約、法律的理解、解釋和運(yùn)用。在丟失了法律、契約意義的一般性、獨(dú)立性、明確性以后，法治所需要的契約精神無(wú)法發(fā)揮作用，法治之理失去了對(duì)思維的控制，進(jìn)而在法律思維中失卻了法治道德。而這一切都可以歸結(jié)為，在人們的思維方式之中缺乏法治所需要的契約精神，對(duì)待擬制而成的法律、法治不夠真誠(chéng)；在思維過(guò)程中沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待已經(jīng)明確的法律定義、法律規(guī)范、法律原則和法學(xué)原理等。如果人們遺忘了法治是被定義的秩序，而是全神貫注于在社會(huì)關(guān)系中理解法律的意義，這種思維走向雖然具有社會(huì)學(xué)意義上的正確性，符合中國(guó)傳統(tǒng)的整體、辯證思維方式，但由于僅僅把法律置身于社會(huì)關(guān)系之中進(jìn)行要素間的結(jié)合論姿態(tài)，卻沒(méi)有找到如何結(jié)合的方法，其所展開(kāi)的并不是法治所要求的體系性、批判性思考。(24)參見(jiàn)陳金釗：《用體系思維改進(jìn)結(jié)合論、統(tǒng)一論——完善法治思維的戰(zhàn)略措施》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。

“如果將法家之‘法’理解為一種國(guó)家與民眾之間的約定或‘契約’的話，那么，其‘信德’就體現(xiàn)出了對(duì)契約的尊重與保障，這恰恰形成與現(xiàn)代契約觀念的某種暗合。通過(guò)對(duì)法家‘信德’的剖析，就能夠發(fā)現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)文化中可能存在契約精神的萌芽。”(25)路強(qiáng)：《從“誠(chéng)信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現(xiàn)代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。搞法治也需要信德，否則法治無(wú)法推論下去。“契約本身是一種外在的約束，將契約提升為一種精神，就是要避免個(gè)體主觀情感的不穩(wěn)定性與人們?cè)诿鎸?duì)利益時(shí)本能所具有的自私性，使得雙方能夠在一種約定的基礎(chǔ)上充分尊重對(duì)方的利益。”(26)同⑤。契約還意味著對(duì)于外部契約保障體系或制度的信任。遵守契約的信德精神，可以獲得雙贏、共生、共存，法治不僅需要法治邏輯，還需要法治道德，法治道德主要是指尊重約定履行的契約精神。

(三)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化需要契約精神

契約概念和精神已經(jīng)沖出私法的領(lǐng)域，而成為當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的基石之一。契約精神不僅要在權(quán)利主體之間，還要在權(quán)力主體與權(quán)利主體、權(quán)力主體與權(quán)力主體之間得到尊重和貫徹。換言之，契約精神不僅要在法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，也要在法治國(guó)家和法治政府建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮重大作用。我們知道狹義的契約源自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中正常的商品交換關(guān)系需要自由和平等的前提。改革開(kāi)放以來(lái)，自然經(jīng)濟(jì)的封閉、保守、局限和自給自足被不斷打破，基于血緣、倫理等級(jí)、人治的傳統(tǒng)治理模式在面對(duì)陌生人社會(huì)時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，人們對(duì)契約、平等和法治的呼聲越來(lái)越高。契約精神在國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中可以發(fā)揮重大作用。“大量增加的契約現(xiàn)象不僅是可供構(gòu)建新型社會(huì)關(guān)系和社會(huì)組織借用的理論資源，而且為人們普遍認(rèn)同以契約來(lái)解說(shuō)各種關(guān)系——其中包括國(guó)家——?jiǎng)?chuàng)造了一個(gè)社會(huì)接受條件。……契約所具有的世俗性，它所隱含的平等、自由功利和理性的原則完全有可能作為一種新的模式被用來(lái)構(gòu)建國(guó)家和社會(huì)。”(27)蘇力：《從契約理論到社會(huì)契約理論——一種國(guó)家學(xué)說(shuō)的知識(shí)考古學(xué)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1996年第3期。至今有關(guān)國(guó)家權(quán)力“合法性”的論述大都還是從“社會(huì)契約”的擬制開(kāi)始，即公權(quán)力來(lái)自人民的讓渡，我國(guó)《憲法》就明確規(guī)定國(guó)家權(quán)力屬于人民。要知道任何執(zhí)政黨的合法性都是動(dòng)態(tài)的，只有不斷提升先進(jìn)性和強(qiáng)化執(zhí)政能力，才能經(jīng)受得住合法性檢驗(yàn)。(28)參見(jiàn)魏治勛：《執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)合法性分析》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。權(quán)力的合法性不能僅僅依靠過(guò)去的歷史功績(jī)，歷史終歸是歷史，在和平時(shí)期，我們應(yīng)該注意契約精神對(duì)法治建設(shè)的作用。(29)參見(jiàn)陳金釗：《以法治中國(guó)戰(zhàn)略為目標(biāo)的法學(xué)話語(yǔ)體系建構(gòu)》，載《求是學(xué)刊》2019年第5期。契約精神彰顯黨和政府的先進(jìn)性，訂立并遵守契約的能力成為執(zhí)政能力的標(biāo)志。

總之，契約精神需要在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)中得到貫徹。現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)中的契約可以分成兩種形式，一種是橫向契約，調(diào)整民與民的關(guān)系，屬于法治社會(huì)的范疇；一種是縱向契約，調(diào)整官與民的關(guān)系(官與官的關(guān)系調(diào)整最終為民服務(wù))，屬于法治國(guó)家和法治政府的范疇。橫向契約就是合同和私法，縱向契約就是憲法、行政法等公法和社會(huì)法。法治社會(huì)的建設(shè)離不開(kāi)對(duì)橫向契約的尊重和貫徹，法治國(guó)家和法治政府的建設(shè)離不開(kāi)對(duì)縱向契約的尊重和貫徹。于縱向契約而言，國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民的“合意”，權(quán)力必須服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力主體必須依法執(zhí)政、依法行政。(30)參見(jiàn)馬新福：《社會(huì)主義法治必須弘揚(yáng)契約精神》，載《中國(guó)法學(xué)》1995年第1期。由于權(quán)力較之權(quán)利有更大的擴(kuò)張能力和破壞性，權(quán)力主體對(duì)縱向契約的遵守就顯得比權(quán)利主體對(duì)橫向契約的遵守還要重要。新時(shí)代中權(quán)力張揚(yáng)和權(quán)利絕對(duì)化導(dǎo)致的社會(huì)矛盾、官民矛盾需要契約精神予以化解。

四、官民關(guān)系的法治化重構(gòu)

“多元主體協(xié)同治理的基本路徑是重構(gòu)政府、社會(huì)、公民的關(guān)系。”(31)于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國(guó)家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，載《求實(shí)》2015年第4期。將治理主體擬制為法律主體對(duì)國(guó)家與社會(huì)治理具有非常重要的意義。從國(guó)家治理法治化的角度看，主體的劃分應(yīng)該滿足建構(gòu)法律關(guān)系的要求。只有成為法律關(guān)系的主體才能成為國(guó)家治理的主體，從而能夠開(kāi)展基于法律的調(diào)整。如果主體不能成為法律關(guān)系主體，就很難用法治思維和法治方式予以調(diào)整。這里的法律關(guān)系包括具體法律關(guān)系和抽象法律關(guān)系。因?yàn)閲?guó)家治理的主體行為很多是制定政策、決策，不像合同那樣的具體法律關(guān)系，只有有了具體主體才能有主體間的權(quán)利義務(wù)或職權(quán)責(zé)任關(guān)系。同時(shí)法治之下不存在法外主體，即使是執(zhí)政黨也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。世上原本沒(méi)有法律，也不存在法律規(guī)范、法律主體和法律調(diào)整機(jī)制等。國(guó)家和社會(huì)的治理主體都是立法者擬制的產(chǎn)物，目標(biāo)是為法治邏輯的建構(gòu)提供定義(概念)、原則、規(guī)范與主體等前提。

(一)承認(rèn)官民關(guān)系有助于化解社會(huì)矛盾

從政治社會(huì)學(xué)的角度看，官、民之間的矛盾構(gòu)成了典型的社會(huì)矛盾。“官民矛盾作為世界各國(guó)普遍存在的一個(gè)問(wèn)題，折射出的是以國(guó)家為基礎(chǔ)的政治權(quán)力與以民眾為基礎(chǔ)的公民權(quán)利兩者力量的此消彼長(zhǎng)。”(32)李海榮：《當(dāng)今中國(guó)官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。官民關(guān)系是當(dāng)今政治社會(huì)的主要關(guān)系，因而對(duì)官民矛盾的分析是觀察現(xiàn)代社會(huì)矛盾的重要方式。即使在進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)以后，這一分析進(jìn)路依然有重要的實(shí)踐價(jià)值。“社會(huì)主義官民關(guān)系構(gòu)成社會(huì)主義政治統(tǒng)治的根本格局，制約著社會(huì)主義政治過(guò)程，其存在與發(fā)展直接決定著政治發(fā)展?fàn)顩r。健全雙向性的官民關(guān)系，推動(dòng)官民關(guān)系走向新境界，是我國(guó)民主政治大發(fā)展的內(nèi)在需要和基本保證。”(33)劉俊奇：《官民關(guān)系：政治和政治學(xué)的基本問(wèn)題》，載《江漢論壇》2011年第10期。特別是在中共中央提出用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾以后，如何把社會(huì)矛盾納入法律進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)而用法治方式解決。這是對(duì)政治家、法學(xué)家研究思路的重大考驗(yàn)。

在中國(guó)歷史上，政治家對(duì)于官民之間的矛盾非常重視。水可載舟水也可覆舟的命題探尋的就是官民關(guān)系。“存在于人類政治過(guò)程始終的官民關(guān)系，是與政治過(guò)程的客體關(guān)系相對(duì)立的主體關(guān)系，因而是貫穿一切政治的重大的基本問(wèn)題。”(34)同①。在新中國(guó)成立之初劉少奇就指出：“人民內(nèi)部的矛盾，現(xiàn)在是大量地表現(xiàn)在人民群眾同領(lǐng)導(dǎo)者之間的矛盾問(wèn)題上。更確切地講，是表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)上的官僚主義與人民群眾的矛盾這個(gè)問(wèn)題上。”(35)劉少奇：《劉少奇選集(下)》，人民出版社1985年版，第303頁(yè)。在改革開(kāi)放以后官民矛盾依然存在。中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治社會(huì)的建設(shè)明顯滯后；民眾表意和宣泄的渠道沒(méi)有及時(shí)形成。在這一背景下，“民眾一旦遇到利益訴求方面的事情，首先想到的，往往是找政府解決，而不是像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣去找法院，或者是工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織來(lái)解決問(wèn)題。”(36)吳忠民：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)“官民矛盾”問(wèn)題特征分析》，載《教學(xué)與研究》2012年第3期。這就使得權(quán)力者直接面對(duì)大量的的民眾利益訴求，官民矛盾不可避免。

對(duì)社會(huì)矛盾的分析無(wú)法離開(kāi)主體的分類。“傳統(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系在契約法律制度和契約實(shí)踐中都有明顯體現(xiàn)。當(dāng)今，正確處理官民關(guān)系仍然是一個(gè)不容回避的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題，官民關(guān)系問(wèn)題直接影響著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。”(37)張姍姍：《傳統(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2008年第2期。只有承認(rèn)官民關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)官民矛盾；不承認(rèn)官民矛盾就不可能有民告官的行政訴訟。“客觀政治過(guò)程從來(lái)都有主體，從來(lái)都交織和貫穿著主體關(guān)系，喪失或沒(méi)有主體關(guān)系的客體描述和演繹終歸違背政治過(guò)程的本來(lái)面目，因而根本上是不可接受的。”(38)同①。如果不進(jìn)行主體分類，就無(wú)法明確誰(shuí)跟誰(shuí)之間的矛盾。有人就主張從政治社會(huì)學(xué)的角度恢復(fù)官、民主體的兩分法。因?yàn)椋瑖?guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要作為管理者的主體——官，還需要民——全體公民的共同努力。之所以要恢復(fù)，是因?yàn)樵谛陆纬傻膫鹘y(tǒng)思維方式中，存在著權(quán)力主體神秘化的傾向。與法治不相適應(yīng)的政治話語(yǔ)成功修飾了權(quán)力主體。在權(quán)力主體被稱為“仆人”以后，權(quán)力沒(méi)有了主體，大家都成了民。然而，“‘官’與‘民’的關(guān)系是社會(huì)生活中的主要關(guān)系，無(wú)‘民’就無(wú)所謂‘官’，‘官’的存在就是‘為民’，‘為民’成為為官之道的理論支點(diǎn)。”(39)張分田、商愛(ài)玲：《“設(shè)官為民”的官民關(guān)系論》，載《齊魯學(xué)刊》2011年第6期。這就需要“對(duì)‘官’與‘民’進(jìn)行價(jià)值回歸，在同一平臺(tái)上構(gòu)筑兩者之間的良性關(guān)系。”(40)和靜鈞：《辭職政治學(xué)與官民關(guān)系學(xué)》，載《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2009年第1期(下)。官與民這兩類主體劃分的意義在于，通過(guò)法學(xué)、法律的擬制，可以把“自然”的社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為主體間的法律關(guān)系，以指引、規(guī)范主體的行為，以及運(yùn)用法律手段、法律思維對(duì)具體的沖突加以解決。官民關(guān)系不僅是政治關(guān)系而且是法律關(guān)系。為了便于分析社會(huì)矛盾，可以通過(guò)擬制把政治活動(dòng)的主體轉(zhuǎn)化為法律主體。這更利于用法治思維分析當(dāng)今社會(huì)的矛盾，也更利于用法治方式化解社會(huì)矛盾。

(二)官、民可以擬制為抽象法律關(guān)系的主體

“官民之間的沖突與對(duì)抗，一直是古今中外國(guó)家治理中很難調(diào)和的一對(duì)范疇。”(41)李海榮：《當(dāng)今中國(guó)官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。中國(guó)近代以來(lái)官民關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)是越來(lái)越平等，公民有了更多的權(quán)利、自由。雖然官民關(guān)系中的民主越來(lái)越被認(rèn)同，但以權(quán)力壓服管理的解決矛盾方式加劇了官民之間的矛盾。因而必須轉(zhuǎn)變治理方式，實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變。然而，“在現(xiàn)代化的道路選擇上，中國(guó)特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景造就了政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化模式。這在很大程度上激發(fā)了公共權(quán)力部門‘為民做主’的行為，政府機(jī)關(guān)也就相應(yīng)地承擔(dān)起對(duì)民眾的‘無(wú)限責(zé)任’，同時(shí)導(dǎo)致民眾對(duì)政府的過(guò)度依賴。”(42)李海榮：《當(dāng)今中國(guó)官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。導(dǎo)致官的權(quán)力更大。在這種背景下就需要法治把權(quán)力圈在法律的籠子里面，把權(quán)力主體納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。“在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，把握中國(guó)政治系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，有效化解官民矛盾，重建和諧官民關(guān)系，已然成為一個(gè)重要的時(shí)代課題。”(43)陳世瑞、曾學(xué)龍：《官民矛盾、群體事件與化解之道》，載《晉陽(yáng)學(xué)刊》2015年第1期。

法治是當(dāng)今政治的主要方式，因而需要把官民關(guān)系引向法律關(guān)系建構(gòu)。由于法律的基本分類是公法、私法以及后來(lái)的社會(huì)法，因而關(guān)于主體的基本分類是公法主體、私法主體和社會(huì)組織等。由于私法學(xué)(民法學(xué))被稱為權(quán)利之學(xué)，所以，私法主體也被稱為權(quán)利主體，公法學(xué)與權(quán)力聯(lián)系密切，因而也被稱為權(quán)力主體。當(dāng)今法理學(xué)者已經(jīng)能夠非常明顯地區(qū)分權(quán)利與權(quán)力的概念意味著，官、民可以成為抽象法律關(guān)系的主體。所謂抽象法律關(guān)系是指，官民之間的矛盾雖然有很多具體的沖突，但對(duì)這種矛盾的分析主要是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)所研究的社會(huì)矛盾，與規(guī)范法學(xué)所研究的具體糾紛不一樣。具體糾紛的法律解決途徑，需要在主體間建構(gòu)具體的法律關(guān)系，但對(duì)社會(huì)矛盾的分析來(lái)看，對(duì)個(gè)案的分析只是舉例說(shuō)明。從總體上看，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等是對(duì)類案的分析研究；規(guī)范法學(xué)分析解決的是個(gè)案糾紛；政治社會(huì)學(xué)的分析主要是社會(huì)矛盾。

(三)用法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)化解官民矛盾

基于官民兩種主體的劃分，可以發(fā)現(xiàn)有三種社會(huì)矛盾需要化解。這就是官與官、官與民、民與民之間的矛盾。因?yàn)楣偈菣?quán)力主體，民是權(quán)利主體，所以這三種矛盾又可以表述為權(quán)力之間的沖突、權(quán)力與權(quán)利之間的沖突、權(quán)利之間的沖突。這些沖突可以納入公法、私法以及社會(huì)法的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因而可以運(yùn)用法治方式予以化解。我們可以將中共十八大提出的法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)理解為化解這三種沖突的法治方式。(44)參見(jiàn)陳金釗：《“法治中國(guó)”所能解決的基本矛盾分析》，載《學(xué)術(shù)月刊》2016年第4期。不從法學(xué)角度進(jìn)行分析國(guó)家治理主體，很難理解法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的區(qū)別。其一，法治國(guó)家化解官與官之間的矛盾。法治國(guó)家之“國(guó)家”是指國(guó)家權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力由官代行。法治國(guó)家最主要的目標(biāo)是執(zhí)政黨依法執(zhí)政，把法治作為治國(guó)理政的基本方式，并且協(xié)調(diào)官與官權(quán)力之間的沖突，使國(guó)家權(quán)力的獲取和行使法治化。其二，法治政府化解官與民之間的矛盾。主要是指把行政權(quán)力納入到法律進(jìn)行調(diào)整，要求政府依法行政，處理好政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，在政府權(quán)力和公民權(quán)利間建構(gòu)平衡關(guān)系。政府不能把公共權(quán)力絕對(duì)化，公民也不能把個(gè)體權(quán)利絕對(duì)化。法治政府就是要在兩者之間維持基本的平衡。其三，法治社會(huì)化解民與民之間的矛盾。民是權(quán)利主體，法治社會(huì)把作為權(quán)利主體的社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，讓它們?cè)邳h和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法、法律實(shí)施自治。法治中國(guó)戰(zhàn)略從三個(gè)層次實(shí)現(xiàn)對(duì)法律主體的全面覆蓋，把國(guó)家、政黨、政府、社會(huì)組織、公民等主體都圈進(jìn)法治的籠子，從而達(dá)到?jīng)]有法外主體的法治要求，實(shí)現(xiàn)任何主體都必須接受憲法和法律約束的目標(biāo)。

在官官、官民、民民的矛盾中，又屬官民矛盾的化解最為重要而且迫切。因?yàn)楣倥c官的關(guān)系調(diào)整是權(quán)力主體內(nèi)部的關(guān)系調(diào)整，可以納入官的大范疇中，最終需要落實(shí)到與外部的民的關(guān)系調(diào)整中去，受到后者檢驗(yàn)；而民民能否自治也受到官民關(guān)系的很大影響，權(quán)利空間的大小與權(quán)力空間呈負(fù)相關(guān)。因此，也可以說(shuō)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)都致力于理順官民關(guān)系。現(xiàn)在的官民關(guān)系比歷史上的官民關(guān)系更為復(fù)雜，有很多新時(shí)代的特點(diǎn)。中國(guó)現(xiàn)階段官民矛盾在各種社會(huì)矛盾問(wèn)題中居重要位置。主要表現(xiàn)在“一是沖突程度的變化，已經(jīng)由以前的個(gè)體性矛盾向群體性沖突發(fā)展，表明官民矛盾的指向性更為明確，也說(shuō)明民眾的維權(quán)抗?fàn)幵谧呦蚪M織聚合，官民矛盾的對(duì)抗強(qiáng)度會(huì)有所增加；二是矛盾議題的轉(zhuǎn)換，開(kāi)始由利益之爭(zhēng)走向體制批判，反映出民眾對(duì)當(dāng)前利益分配機(jī)制的不滿及對(duì)制度合法性的質(zhì)疑；三是互動(dòng)模式的變更，民眾與政府的獨(dú)立利益主體地位在同時(shí)彰顯，雙方博弈的范圍與程度都在增強(qiáng)。”(45)同①。一些地方政府“與民爭(zhēng)利”的行為，更是直接加重了“官民矛盾”。政府在公共服務(wù)方面的不到位，也在持續(xù)引發(fā)官民矛盾。政府的重要職責(zé)是要提供基本公共服務(wù)，以確保民眾生活的底線。但政府在這方面的工作并不到位，處置社會(huì)矛盾問(wèn)題缺少制度化的機(jī)制。

法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)就是處理官民矛盾的新路徑。“在種種社會(huì)矛盾問(wèn)題當(dāng)中，政府不可避免地扮演著一個(gè)舉足輕重的、從一定意義上甚至可以說(shuō)是處于中心位置的協(xié)調(diào)和整合的角色，而且，在扮演這樣一個(gè)重要角色的過(guò)程中，官員自身的觀念和職業(yè)行為也經(jīng)歷著一個(gè)理念以及職業(yè)行為不斷改變、調(diào)整和發(fā)展的過(guò)程。”(46)吳忠民：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)“官民矛盾”問(wèn)題特征分析》，載《教學(xué)與研究》2012年第3期。在對(duì)官民關(guān)系的處理中需要以民為本，奉行人民中心的立場(chǎng)。過(guò)去忠君愛(ài)民的雙重關(guān)系，也應(yīng)純化為“為人民服務(wù)”一項(xiàng)任務(wù)。“在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這一目標(biāo)的指引下，傳統(tǒng)契約文化的‘官不與民爭(zhēng)利’思想對(duì)正確疏導(dǎo)官民關(guān)系起著重要的借鑒意義，它是約束政府和官員行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。”(47)張姍姍：《傳統(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2008年第2期。官需要奉行契約精神。官要善于管理社會(huì)組織，而不是對(duì)民的直接統(tǒng)治。要充分重視法治社會(huì)的建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)組織、公眾的自治能力，減少政府與公眾的直接對(duì)抗。“有功于民，乃得保位”，(48)汪繼培：《潛夫論箋校正》，中華書局1985版，第200頁(yè)。張官置吏，所以為民也。君為輕、民為重，社稷次之。在權(quán)力行使中，主體獨(dú)斷而不獨(dú)治。獨(dú)斷僅是權(quán)力的行使的過(guò)程，任何主體都不可能壟斷所有的權(quán)力，因而需要分權(quán)于官吏，天下不能一人治之，需要設(shè)官與民共治。

結(jié)語(yǔ)

“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系的治理主體，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)人民、政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等。在不同的治理層次，這些治理主體有著不同的地位和作用。”(49)杜飛進(jìn)：《中國(guó)現(xiàn)代化的一個(gè)全新維度——論國(guó)家和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2014年第5期。但不管地位多么重要，作為國(guó)家和社會(huì)治理主體，國(guó)家、政府、社會(huì)組織、公民、法人等是平等的。這些主體的平等性來(lái)自于這些主體都是擬制的產(chǎn)物，都是法律關(guān)系的主體。然而，在法律成為既定的社會(huì)現(xiàn)象以后，人們對(duì)一些主體存在的威權(quán)性習(xí)以為常，遺忘了法律主體、法律思維等的擬制性，忽視了契約精神，而把這些擬制的主體當(dāng)成了超人，致使衍生了權(quán)力的過(guò)度膨脹，出現(xiàn)了不受節(jié)制的權(quán)力。在主體之間失去了平等、平衡以后，導(dǎo)致了權(quán)力的張揚(yáng)以及權(quán)利的絕對(duì)化。這對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)非常不利。中國(guó)近代以來(lái)官民關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)是越來(lái)越平等，雖然官民關(guān)系中的民主越來(lái)越被認(rèn)同，但解決矛盾方式的以權(quán)壓權(quán)卻加劇了官民之間的矛盾，因此亟需從統(tǒng)治管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃卫硭季S，將官民關(guān)系重構(gòu)為抽象法律關(guān)系，納入法治的軌道。