武威市生態扶貧現狀及對策

張鵬，聶福彪，趙之旭

(國家林業局甘肅瀕危動物保護中心，甘肅 武威 733000)

十八大以來，黨中央根據扶貧開發和生態文明建設的現實要求，按照“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，總結探索生態保護與精準扶貧開發深度融合的全新扶貧方式——生態扶貧。武威市地處全國生態格局青藏高原生態安全屏障的核心區域和北方防沙帶的中心地帶，生態區位特殊重要，生態環境極其脆弱。同時，涼州區、民勤縣為省定“插花型”貧困縣，古浪縣為國家六盤山貧困片區縣、全省23個深度貧困縣之一，天祝縣為“四省藏區”貧困片區縣、“三區三州”深度貧困縣，全市貧困面大、貧困程度深、貧困人口多。全市森林草原荒漠等生態功能脆弱區域與貧困人口集中區域高度耦合，這些區域既是林草生態建設重點區域，也是決戰決勝脫貧攻堅主戰場，長期以來面臨著生態保護與脫貧攻堅、經濟發展的較大壓力。

1 生態扶貧現狀

近年來，武威市把生態文明建設擺在了空前重要的位置，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，將林草生態建設作為生態扶貧重中之重，堅持扶貧開發與生態保護并重，著力實施重大生態工程建設，積極落實林草生態補償，大力發展生態產業，創新生態扶貧方式，切實加大對貧困縣區、貧困人口的支付力度，推動貧困縣區扶貧開發與生態環境保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態環境保護與修復中得到更多實惠。

1.1 大力實施林草重大生態工程，著力改善區域生態環境質量

堅持“南護水源、中保綠洲、北治風沙”方針，扎實推進國土綠化倍增行動，大力實施五大工程，推進八大行動，統籌山水林田湖草系統治理，多途徑增加林草資源總量，森林面積59.6萬 hm2，森林覆蓋率比2016年提高0.5%，大力開展貧困村農田林網建設、通道綠化、村莊、社區及收縮居住區綠化，在貧困村、移民安置點完成造林綠化0.57萬hm2。組織實施祁連山生態保護與建設綜合治理、祁連山山水林田湖草生態保護修復工程、天然林保護、退耕還林還草工程，新增水源涵養林2.02萬hm2，封山育林7.1萬 hm2。堅持科學防沙治沙，以風沙危害嚴重區域為重點，營造防風固沙林6.17萬 hm2，封沙育林草0.63萬 hm2。在貧困片區全面落實草原禁牧、草畜平衡措施，全市累計建成草原圍欄115.5萬 hm2，舍飼棚圈1.45萬戶，完成補播改良28.9萬 hm2，人工飼草地建設3.19萬 hm2，毒害草治理0.17萬 hm2，退耕還草0.2萬 hm2，全市草原面積達到173.2萬 hm2，植被蓋度42.91%。

1.2 持續實施生態移民及異地搬遷安置，建立離地生態扶貧機制

針對全市南部祁連山區山大溝深，自然條件嚴酷，“一方水土養活不了一方人”的實際，為了從根本上減輕祁連山區資源開發超載壓力，消除人畜活動造成的水土流失和沙漠化狀況，對不具備生存條件的高深山區、生態脆弱區農牧民實施易地扶貧搬遷，進行集中安置[1]。先后建成古浪縣黃花灘、天祝縣南陽山、涼州區鄧馬營湖等一批生態移民搬遷安置區，累計搬遷移民4.42萬戶17.02萬人，徹底解決了群眾出行難、飲水難、上學難、看病難、培育產業難等突出問題，真正實現了挪窮窩、拔窮根、改窮業。

1.3 全面落實精準到戶生態扶持政策，實現生態保護補償與精準扶貧有效結合

將生態護林員、退耕還林、生態效益補償、省級財政林果產業等項目精準到戶。生態護林員項目方面。自2016年10月起實施，累計選聘建檔立卡貧困戶生態護林員7 941名、落實勞務報酬8 632萬元，惠及貧困人口11 000多人，被聘用的建檔立卡貧困人當年即可實現山上就業，家門口脫貧，有效推進貧困地區生態環境改善和貧困群眾增收脫貧。退耕還林方面。2014年以來，全市完成新一輪退耕還林建設任務2.9萬 hm2。生態效益補償方面。認真落實森林生態效益補償政策，受益建檔立卡貧困戶2 061戶、受益資金27萬元。省級財政林果產業項目涉及受益貧困戶266戶、受益資金146萬元。草原管護方面，共聘用村級建檔立卡貧困戶草原管護員189人。

1.4 積極培育貧困片區林草生態富民產業，實現貧困戶穩定增收

近年來，新建林果基地395.7 hm2，提質增效421.6 hm2，其中貧困戶新建173.8 hm2，提質增效11.6 hm2，涉及貧困戶491戶、貧困人口2 188人，貧困戶受益資金206.95萬元。累計在貧困片區開展到村到戶技術服務17.91萬人次。充分利用東北部沙區資源，著力發展沙產業及林下經濟產業，大力推行“專業合作社(企業)+基地+農戶”發展模式，發展梭梭接種肉蓯蓉0.54萬 hm2，實現產值5 000萬元，帶動近萬人通過參與肉蓯蓉接種、肥水管理、病蟲害防控、采挖等工序，年增務工收入4 000多萬元。建成古浪縣八步沙、民勤縣青土湖等市級肉蓯蓉生產示范園2個，實現了由生態建設向林業沙產業發展方式的轉變，走出了一條 “產業發展生態化，生態建設產業化”的路子。

2 存在的問題

2.1 生態環境脆弱局面尚未根本轉變

武威干旱缺水、沙多林少等生態建設困境仍未疏解，祁連山生態功能區生態環境問題尚未根治，甚至有反彈傾向。由于經濟基礎薄弱、財力緊張，投入相對不足，加之生態移民遷出區立地條件較差，造林成本高，移民遷出區造林成果難以鞏固，生態恢復工作難度較大。林草資源管護區域面積大、戰線長，森林草原火災預防設施設備簡陋，安全隱患較大，生態環境保護仍面臨著長期壓力。

2.2 生態扶貧主體單一，貧困群眾脫貧內生動力不足

當前，全市生態扶貧主要依靠政府政策推動，成立了生態扶貧專責工作組，聯合財政、扶貧、林草、農業農村、自然資源、生態環境等部門，出臺生態扶貧工作方案、統籌推進生態扶貧各項工作，但社會、企業等主體參與程度較低，為生態扶貧所提供的資金非常有限。由于貧困戶文化程度較低，對生態扶貧的理解不到位，參與熱情和自我發展意識不強，通過生態保護實現脫貧的內生動力不足。

2.3 生態產業發展動能尚未有效釋放

近年來，充分發揮區域生態資源優勢，著力打造以紅棗、枸杞等為主的沿沙特色經濟林產業帶，但仍存在經濟林管理粗放、集約化水平低、品種退化，產品品質和產量不高等問題。部分農戶認識有差距，經濟林產業培育重培訓、輕落實，培訓后技術措施落實不到位或不落實情況，培訓效果受到影響。林草生態扶貧產業組織化程度較低，經營主體帶動力不強，龍頭企業整體水平不高，生產規模小，缺乏深加工能力，產品檔次和附加值不高，生產成本高，市場競爭力不強，抵御市場風險能力弱，帶動貧困戶發展產業、脫貧致富的后勁不足。生態旅游處于起步階段，對特色文化資源、人文資源等挖掘不夠，生態旅游產品形式單一，缺乏整體布局和科學性規劃。

2.4 生態補償脫貧機制還不健全

橫向方面，古浪、天祝兩縣大部分國土位于祁連山國家級自然保護區，為保護生態環境，在發展機會上做出了巨大犧牲和讓步，上下游生態保護與生態受益地區之間，缺乏生態補償機制和資金支持，群眾增收困難。縱向方面，林草生態建設補助標準低，例如實施退耕還林后，從造林到管護成本逐年增高，栽植、澆水、病蟲害防治、修剪、安全越冬等管護實際支出每年達6 000～7 500元hm-2，且退耕還林后前5年基本無收入，群眾對退耕還林積極性不高；由于管護地點較為分散，聘用生態護林員工作強度大，與工作責任、性質相比，年補助標準8 000元偏低，助推脫貧攻堅還不明顯。

2.5 生態工程建設促脫貧效果還未顯現

目前，全市開展了大規模的國土綠化、防沙治沙，資金投入巨大，生態建設保護用工規模龐大。由于以上工程實施均通過公開招投標等方式開展，對項目實施過程中是否雇用建檔立卡貧困戶無明確規定，導致生態建設保護工程建檔立卡貧困戶受益情況不明。另外，造林種草合作社、生態扶貧合作社發展滯后，吸納貧困戶就業不充分。

3 對策及建議

3.1 加大生態項目資金爭取力度

面對生態環境脆弱局面，繼續發揮好政府在生態建設保護中的主體地位和主導作用，加大新一輪退耕還林還草、退牧還草、天然林資源保護、三北防護林體系建設、水土保持、沙化土地封禁保護區建設、濕地保護與恢復等國家重大生態建設項目資金爭取力度，在資金安排上進一步向貧困地傾斜，多渠道吸收社會化資金，統籌整合各類資金，形成鞏固拓展生態建設成果強大合力，逐步改善貧困地區脆弱生態環境。在開展貧困縣區生態保護與修復時，大規模組織動員貧困人口參與重大生態工程建設，提高貧困人口受益程度。

3.2 因地制宜發展特色生態產業。

3.2.1 繼續發展經濟林果產業 堅持經濟林新建和提質增效并舉，大力開展優質梨、紅棗、枸杞等經濟林擴溝鋪膜、補植補造、整形修剪、花果管理等規范管理；突出抓好經濟林示范基地建設，切實發揮好示范引領作用。

3.2.2 著力推進種苗產業 積極支持貧困村、貧困戶發展種苗產業，重點培育以云杉、樟子松、新疆楊、梭梭、毛條為主等生態苗木，全市重大林草生態工程建設所需苗木要集中采購貧困村、貧困戶苗木。

3.2.3 大力發展林下經濟 加強治沙生態林承包經營管理，推廣梭梭接種肉蓯蓉和以鎖陽、甘草、板藍根、麻黃等為主的沙生藥用植物種植面積；山區依托森林資源，開展林下種植中藥材、食用菌，發展林下養殖。

3.2.4 推進生態旅游產業 在充分尊重自然規律的基礎上，將全市現有的森林、草原、濕地、荒漠等生態自然資源與特色農業、民風民俗、文化遺產等資源進行整合，構建具有本土特色生態旅游產業體系，加強現有自然保護區和森林、濕地、沙漠等國家公園旅游配套設施建設，鼓勵貧困群眾參與商貿、餐飲、環衛、保潔等服務，促進貧困縣區農牧民轉產分流，脫貧致富。

3.3 大力開展生態就業扶貧

積極爭取重點生態功能區轉移支付，利用生態補償和生態保護工程資金，爭取將更多數量的有勞動能力的貧困人口轉為護林員、護沙員、草管員、濕地管理員等生態公益管護人員，特別是在國家森林公園、濕地公園、沙漠公園和國家級自然保護區，要優先安排有勞動能力的建檔立卡貧困人口從事管護、防火和服務，增加勞務收入。對相關公益崗位設置進行整合，探索生態公益崗位“一職多能、一崗多責”模式[4]。統籌有關資金，提高生態管護員勞動報酬，以精準帶動生態護林員全家脫貧。強化生態護林員裝備配置、業務培訓等，充分調動生態護林員積極性，提高護林工作效率。完善生態公益崗位的選聘、培訓、考核、監管和評估長效管理機制，構建生態公益崗位網格化運轉管理機制。明確生態護林員后續相關政策，將生態護林員納入常態化生態保護之中，擔任生態保護主力軍角色，鼓勵生態護林員通過發展林草經濟產業、參與人工造林、林木撫育等增加收入，實現穩定增收。

3.4 加大生態保護補償力度

認真落實國家、省上轉移支付制度，完善全市重點生態功能區轉移支付辦法，將生態扶貧作為一項重要因素納入轉移支付資金測算分配，加大對古浪、天祝深度貧困縣補助力度。探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大貧困縣區和貧困人口生態補償受益程度。完善森林生態效益補償補助標準動態調整機制，調動森林保護相關利益主體積極性。深入實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，嚴格落實草原禁牧和草畜平衡制度，加強禁牧區監督管理，逐步降低草畜平衡區超載率。研究建立荒漠生態補償機制，制定防沙治沙補助獎勵政策。運用碳匯交易、生態產品服務標志等補償方式，完善市場化補償模式，引導各類受益主體履行生態補償責任。

3.5 強化扶貧造林種草合作扶持

近年來，武威市大力推進國土綠化倍增行動和大規模防沙治沙，2017—2019年完成人工造林8.89萬 hm2、封育7.77萬hm2，這些工程的實施對勞動力的需求巨大，能有效增加勞務收入。在實施國土綠化、防沙治沙工程中，積極推廣山西造林專業合作社模式，優先聘用有勞動能力的貧困人員參與工程建設，讓貧困人口通過參與家鄉生態建設，增加收入和獲得感，激發內生動力[5]。充分發揮生態公司公益屬性作用，把貧困人口中的勞動力組織起來，組成季節性或常態化的造林種草專業隊伍，全面參與造林綠化、補植補造、森林撫育和苗木培育等林業工程建設，讓廣大貧困農戶在工程實施中得到各級工程投資、補助或工資性收入。

3.6 擴大新一輪退耕還林(草)工程實施范圍

在國土資源調查區劃中，積極協調爭取有關部門現地核實認定、科學合理劃定基本農田和非基本農田、坡耕地，調整設置耕地保有量和基本農田保護指標，重點將近年來實施生態移民工程遷出區坡耕地和棄耕撂荒地劃定為非基本農田，用于植被恢復治理，通過實施退耕還林還草或工程造林項目，給予遷出群眾補償。積極爭取提高新一輪退耕還林(草)補貼標準、延長補助期限，激發農戶參與工程建設積極性。同時，將退耕還林與生態公益林、林下經濟等項目相互結合，將退耕還林補助期滿生態林納公益林給予補償。

3.7 加強林草生態科技扶貧

進一步完善市-縣-鄉-村四級技術服務體系，合理整合和調配專業技術資源，形成貧困村全覆蓋的技術服務體系。全力做好經濟林果技術培訓工作，使群眾全面掌握經濟林果苗木栽植、整枝修剪、病蟲害防治、越冬管護等提質增效撫育管理技術。進一步規范縣級林業科技服務中心、鄉鎮林業科技服務隊、村林業科技服務站、經濟林果示范戶“四級科技服務平臺”建設，強化基層林業科技支撐和服務能力，充分發揮林業科技人員的科技服務作用，常態化開展林業科技定點、定人幫扶服務，切實抓好林草科技扶貧工作。